Neues Kapitel in den Beziehungen zwischen Peru und Chile

DER INTERNATIONALE GERICHTSHOF HAT DEN SEEGRENZKONFLIKT ZWISCHEN PERU UND CHILE ENTSCHIEDEN

Am 27. Januar 2014 wurde das Urteil des Internationalen Gerichtshofes (IGH) im Seegrenzkonflikt zwischen Peru und Chile in Den Haag verlesen. Peru hatte im Januar 2008 die Klage zur Festlegung der Seegrenze zwischen beiden Ländern eingereicht. Das Urteil erweitert die ausschließliche Wirtschaftszone Perus um rund 50.000 km², belässt aber Chile eine fischreiche Zone von etwa 17.000 km² in Küstennähe. Das Urteil wurde von beiden Regierungen anerkannt, bezüglich der Umsetzung kam es aber zu unterschiedlichen Einschätzungen, die zu Spannungen zwischen beiden Ländern führten.

Vorgeschichte

Die Wurzeln des Seegrenzkonflikts zwischen Chile und Peru gehen auf den Pazifik-Krieg (1879-1883) zurück. Gegenstand waren die reichen und im 19. Jahrhundert wirtschaftlich bedeutsamen Salpetervorkommen in der Atacama-Region, weswegen die Auseinandersetzung auch als Salpeterkrieg bezeichnet wird. Dieses Wirtschaftsgebiet wurde seinerzeit sowohl von Bolivien als auch von Chile beansprucht. Da ein Beistandspakt mit Bolivien bestand, wollte Peru keine Neutralitätserklärung aussprechen, weshalb Chile beiden Ländern den Krieg erklärte. Trotz ihrer Allianz und vieler Opfer verloren Bolivien und Peru diesen Krieg. Bolivien verlor seinen Meereszugang, womit Chile und Peru Nachbarn wurden.

1929 unterschrieben Chile und Peru den Vertrag von Lima, der die Region Tacna nach einer Volksabstimmung wieder Peru zusprach und gleichzeitig die Landgrenze zwischen beiden Staaten festlegte. 1947 bestimmten die Regierungen beider Länder ein Gebiet von 200 Seemeilen vor ihren Küsten zur Sonderzone für Schutz, Erhaltung und Nutzung der dortigen natürlichen Ressourcen. Hintergrund war die Zunahme ausländischer Fischerei- und Walfangflotten in diesem Gebiet, sodass Überfischung drohte.

Fünf Jahre später verabschiedeten beide Staaten unter Beteiligung von Ecuador die Erklärung von Santiago de Chile. Diese erweiterte die ausschließlichen Hoheitsrechte der Staaten von der seit dem 17. Jahrhundert geltenden 3-Meilen-Grenze auf ein Gebiet von 200 Meilen. Ausdrücklich wurde jedoch entsprechend des Völkerrechts die freie Schifffahrt garantiert.

Im Dezember 1954 schlossen Ecuador, Peru und Chile ein Abkommen über eine Toleranzzone an ihren Seegrenzen, um unbeabsichtigten Grenzverletzungen kleiner Schiffe zu begegnen. Als Referenz für diese 20 Seemeilen breiten Gebiete diente der Schnittpunkt von Landgrenze und Küste, von der aus eine Parallele zum Breitengrad im Meer gezogen wurde. Im Falle Perus und Chiles wurde dieser Punkt („Concordia“, dt. Übereinkunft) aus praktischen Erwägungen rund 200 m ins Landesinnere verlegt („Hito 1“, dt. Meilenstein 1), sodass er auch bei Hochwasser noch auf dem Land liegt. Des Weiteren wurden als Folge bilateraler Vereinbarungen von 1968 und 1969 Leuchtfeuer entlang der parallelen Koordinate errichtet, um der Küstenschifffahrt die Orientierung zu erleichtern.

Im Jahre 1982 wurde das Internationale Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (SRÜ) unterzeichnet. Darin wurde die exklusive Wirtschaftszone auf 200 Meilen ab der normalisierten Küstenlinie festgelegt, und als Regel zur Festlegung von Seegrenzen galt die Linie gleicher Entfernung von der Küste der jeweiligen Staaten. Chile trat dem Abkommen 1997 bei, Peru hingegen nicht, erkennt es aber zur nationalen Rechtsanwendung an. 1986 forderte der damalige Botschafter Perus, Juan Miguel Bákula, die chilenische Regierung auf, Verhandlungen über die gemeinsame Festlegung einer Seegrenze zwischen beiden Ländern aufzunehmen. Das entsprechende Memorandum blieb allerdings ohne Antwort der chilenischen Regierung, und auch folgende Aufforderungen von peruanischer Seite scheiterten an der Position Chiles, welches die Seegrenze als in den vorangegangenen Abkommen von 1952 und 1954 definiert betrachtete.

2007 verabschiedete das chilenische Parlament ein Gesetz zur Schaffung der Region Arica und Parinacota, deren nördliche Grenze parallel zum geographischen Breitengrad durch die Grenzmarkierung „Hito 1“ verlaufen sollte. Eine solche Grenzmarkierung widersprach jedoch nach Auffassung Perus dem Abkommen über die territoriale Grenze zwischen Chile und Peru aus dem Jahre 1929, das den Punkt Concordia als Ende der Landgrenze festgelegt hatte.

Im Januar 2008 nahm die peruanische Regierung schließlich dieses Gesetz sowie die Weigerung der chilenischen Regierung, Verhandlungen über den Verlauf der Seegrenze zu führen, zum Anlass, beim IGH Klage zur Festlegung der Seegrenze einzureichen. Die Standpunkte

Bis zur Urteilsverkündung divergierten die Positionen beider Länder in einigen wesentlichen Punkten. Chile ging davon aus, die Seegrenze zwischen beiden Ländern sei bereits definiert. Dabei bezog es sich einerseits auf die Erklärung von Santiago von 1952, das Abkommen von 1954 zur Einrichtung von Fischerei-Toleranzzonen und die Vereinbarungen von 1968 und 1969 sowie andererseits auf die Regelungen des SRÜ im Einklang mit der Seegrenze durch den Referenzpunkt Hito 1. Zudem belege die Praxis des Seeverkehrs und der Fischerei der peruanischen Seite die Anerkennung dieser Grenze. Peru hingegen bestritt diese Sichtweise und wies daraufhin, dass in den genannten Abkommen niemals ein Seegrenzverlauf festgelegt worden sei und die durch die Vereinbarungen 1968 und 1969 errichteten Markierungen lediglich Referenzcharakter hätten. Der Abschluss eines konkreten Grenzabkommens mit Ecuador im Jahr 2011, welches ebenfalls die genannten Abkommen von 1952 und 1954 unterzeichnet hatte, belegte diese Interpretation. Nach Auffassung der peruanischen Seite markierte zudem nicht der Referenzpunkt Hito 1 das Ende der Landgrenze und den Beginn der Seegrenze, sondern der im Vertrag von 1929 festgelegte und für Peru vorteilhaftere Punkt Concordia.

Das Urteil

Die Urteilsverkündung des IGH war ursprünglich für Mai 2013 geplant, wurde jedoch unter anderem aufgrund der chilenischen Präsidentschaftswahlen auf den 27. Januar 2014 verschoben. Peter Tomka, Präsident des Gerichtshofs verlas das Urteil des IGH, dass es zwar aufgrund der verschiedenen Abkommen und Handlungen der beteiligten Länder eine Übereinkunft zur Grenzfestlegung gab. Allerdings sei diese teilweise provisorisch und habe den Charakter einer stillschweigenden Übereinkunft, sodass eine Festlegung der Seegrenze notwendig sei. In der Festlegung des Referenzpunktes an der Küste, der den Beginn der Seegrenze markiert, gab der IGH mit der Wahl des Hito 1 Chile recht. Bezüglich des Verlaufs der Seegrenze bestätigte der Gerichtshof die Position Chiles teilweise, indem es ab Hito 1 die Seegrenze bis zu einer Entfernung von 80 Seemeilen als Parallele zum Längengrad festlegte. Diese Distanz, die keine Entsprechung im SRÜ hat, begründete der IGH mit der geschichtlichen Nutzung der Gewässer und dem kongruenten Verhalten beider Länder, etwa den seit den 50er Jahren geltenden Fischereipraktiken. Ab einer Distanz von 80 Seemeilen jedoch differiert das Urteil von der chilenischen Auffassung: Nach Ansicht der Richter konnte weder aus den Verträgen, geschichtlichen Dokumenten oder Zeugenaussagen eine Fischerei-Nutzung von Seiten Chiles belegt werden, noch wurden in den Verträgen von 1952 und 1954 genaue Angaben bezüglich der Seegrenze gemacht. Daher argumentierte das Gericht, dass ab einer Distanz von 80 Seemeilen ab der Küste – vom Gericht als Punkt A bezeichnet – das im SRÜ festgeschriebene Völkerrecht anzuwenden sei (siehe Karte). Von diesem Punkt an verläuft die Seegrenze daher nicht parallel zum Breitengrad, sondern in südwestlicher Richtung in jeweils gleicher Entfernung von den Küstenlinien beider Länder. Da das SRÜ ein Ende der ausschließlichen Wirtschaftszone nach 200 Seemeilen festlegt, endet auch die vom Gericht gezogene Seegrenze im vom Gericht festgelegten Punkt B im Abstand von 200 Seemeilen von der chilenischen Küste. Da sich in diesem Punkt die 200-Meilen-Zonen beider Länder überschneiden, wurde vom IGH noch ein Punkt C definiert, an dem die 200-Meilen-Zonen Perus und Chiles aufeinander treffen. Durch diese Grenzziehung erhält Peru ein bislang von Chile beanspruchtes Dreieck von etwa 22.000 km² Seefläche.

Außerdem hatte Peru das sogenannte „äußere Dreieck“ gefordert, das sich innerhalb der 200-Seemeilen-Grenze von der peruanischen Küste an die vor der Urteilsverkündung von Chile beanspruchte ausschließliche Wirtschaftszone anschloss. Entsprechend dem IGH-Urteil wird dieses Gebiet Peru als ausschließliche Wirtschaftszone zugesprochen und wurde vom IGH in seinem Urteil nicht mehr explizit erwähnt. Dabei geht es um ein 28.356 km² großes Gebiet, dass bisher von Chile als Hohe See behandelt wurde.

Am Ende des Urteilspruchs forderte Peter Tomka beide Seiten dazu auf, die genauen Koordinaten der neuen Grenze gemeinsam und in Zeichen guter Nachbarschaft festzulegen. Dies bezieht sich auf die genaue Festlegung der Seegrenze zwischen Punkt A und Punkt C, also die Definition der Linie gleicher Distanz von beiden Küstenverläufen.

Weiterhin wies der IGH darauf hin, dass es sich bei der 200-Seemeilen-Zone um ausschließliche Wirtschaftszone handelt und nicht um Hoheitsgebiet. Daher müssen entsprechend dem SRÜ freier Transit für Luft- und Schifffahrt gewährt werden. Hoheitsgewässer sind lediglich die ersten 12 Seemeilen vor der Küste.

Erste Reaktionen nach der Urteilsverkündung

Die ersten Reaktionen auf das Urteil des IGH waren Freude auf peruanischer und Enttäuschung auf chilenischer Seite. Peru konnte seine Zone der exklusiven wirtschaftlichen Nutzung um rund 50.000 km² ausweiten, während Chile dagegen lediglich etwa 17.000 km² seiner bisherigen ausschließlichen Wirtschaftszone im umstrittenen Gebiet behalten konnte. Der peruanische Verhandlungsführer in Den Haag, der ehemalige Außenminister Allan Wagner, ging in seiner Stellungnahme nicht inhaltlich auf das Urteil ein. Sein chilenisches Pendant, der ehemalige Außenminister Alberto van Klaveren, würdigte die Entscheidung des Gerichts, den ab Hito 1 zum Breitengrad parallelen Grenzverlauf zu bestätigen. Allerdings bezeichnete er die Entscheidung des Gerichts, ab einer Distanz von 80 Meilen zu einer äquidistanten Linie überzugehen als nicht fundiert und sehr bedauerlich. Er hob jedoch die weiterhin geltenden Transitrechte im abgesprochenen Gebiet hervor.

Auch in den beiden Ländern wurde das Urteil kommentiert. In Peru wurde der Ex-Präsident Alan García nur wenige Minuten nach dem Urteil interviewt und verstieß damit gegen die Abmachung, zunächst Präsident Ollanta Humala Gelegenheit zu einer Stellungnahme zu geben. Der Ex-Präsident, unter dessen Regierung das Verfahren vor dem IGH eingeleitet wurde, bezeichnete die Entscheidung als einen großen Sieg für Peru, obwohl das Land nicht in allem Recht bekommen hatte. Etwa zwei Stunden nach dem Urteilsspruch sprach dann Präsident Humala vor dem Hintergrund eines Bildes des peruanischen Kriegshelden Andrés A. Cáceres, der den chilenischen Truppen während des Pazifikkriegs die Stirn geboten hatte. Seine Ansprache war jedoch zurückhaltend: Das Staatsoberhaupt würdigte vor allem die Einheit der Peruaner im Zuge des Prozesses. Tatsächlich hatten sich alle politischen Lager und die öffentliche Meinung in den Wochen vor dem Urteil als eine Einheit hinter der gemeinsamen Sache präsentiert. Mit Blick nach Chile versicherte Humala, dass Peru das Urteil zügig und vollständig nach internationalem Recht umsetzen werde und sprach von einem Meilenstein in der Neugestaltung der bilateralen Beziehungen. Er hob die endgültige Festlegung der Seegrenze hervor und sprach sich für eine gute Nachbarschaft und eine positive gemeinsame Zukunft in wirtschaftlicher, gesellschaftlicher und politischer Sicht aus.

Peruanische Rechtsexperten und Journalisten äußerten sich mehrheitlich positiv zu dem Urteil und beurteilten es als zufriedenstellend. Auch in den Medien gab es ein positives Echo sowie eine ausgelassene Stimmung auf den Straßen, vor allem in der Grenzstadt Tacna. Auf chilenischer Seite waren die Reaktionen verhaltener, grundsätzlich wurde aber positiv bewertet, dass das wirtschaftlich wichtigste Gebiet weiterhin für Chile nutzbar bleibt. Präsident Sebastián Piñera hob zunächst die Unberührtheit chilenischer Souveränität hervor, da das Peru zugesprochene Seegebiet kein Hoheitsgewässer sei. Er sprach zwar von einem „bedauernswerten Verlust“, dies relativierte er jedoch mit Blick auf die wirtschaftlichen Auswirkungen dahingehend, als Chile „fast in Gänze seine Fischereirechte, besonders diejenigen der handwerklichen Fischereibetriebe“, behalte. Wie schon im Vorfeld des Urteilsspruchs bestand das Staatsoberhaupt auf eine unbedingte Erfüllung des Urteils von beiden Seiten, wobei er jedoch – im Gegensatz zu seinem peruanischen Kollegen – zu bedenken gab: „Vor dem Hintergrund von Beschaffenheit und Inhalt dieses Urteils wird dessen Umsetzung schrittweise sein und Abstimmung zwischen beiden Seiten erfordern.“ Schließlich baute er jedoch eine Brücke zum nördlichen Nachbarn, indem er sich für eine zukünftige „Agenda der Integration“ aussprach.

Im Anschluss an Piñeras Stellungnahme sprach auch die designierte Präsidentin Michelle Bachelet von einem „schmerzhaften Verlust“, um anschließend jedoch zu betonen, dass die chilenischen Fischereibetriebe kaum betroffen wären. Sie zog eine Parallele zur friedlichen Lösung des Beagle-Konfliktes mit Argentinien, die zu einer Kultur des Friedens zwischen beiden Ländern beitragen werde. Der chilenische Senat verabschiedete eine Deklaration, in der das Urteil des IGH anerkannt, jedoch die Art und Weise der Grenzziehung kritisiert wurde. Dies führte auf peruanischer Seite zu Irritationen.

Das chilenische Verhandlungsteam sprach sich nach dem Urteil dafür aus, gemäß einem peruanischen Vorschlag vom Juni 2013 eine bilaterale Kommission zur Koordination der Umsetzung einzusetzen. Dies wurde umgehend von peruanischer Seite abgelehnt, da ihrer Meinung nach die Umsetzung nicht weiter kompliziert sei. Bereits einen Tag nach dem Urteilsspruch entsandte die peruanische Regierung demonstrativ Erkundungsschiffe der Marine, um das äußere Dreieck zu begutachten.

Am Tag der Urteilsverkündung blieb es in Chile vergleichsweise ruhig. Allerdings kam es vor dem Regierungsgebäude zu Zwischenfällen, außerdem versammelten sich dort Neonazis, die peruanische Immigranten beschimpften. In Arica, mit etwa 20 km Entfernung die grenznächste Hafenstadt Chiles, rief das Urteil unter der großteils in der Fischerei beschäftigten Bevölkerung hingegen Unmut hervor. Die Vorsitzende der Nationalen Vereinigung Handwerklicher Fischer drückte ihre Sorge aus, die Fischer fänden nun keinen Zugang mehr zu Hai- und Kabeljaubeständen, die außerhalb der gezogenen Grenze lägen. In einem Gespräch mit Innenminister Andrés Chadwick forderte der Vorsitzende der Fischereigewerkschaft Kompensationsmaßnahmen für die Fischer.

Auf beiden Seiten ist das Klima nach dem Urteil emotional aufgeladen. Diskutiert wird die Frage, wie und wie schnell das Urteil in die Praxis umgesetzt werden soll. Während Peru es sehr eilig hat und bereits mit der Gestaltung der neuen Seekarten begonnen hat, betont Chile die Notwendigkeit ausgiebiger Prüfungen sowie einer schrittweisen Implementierung. Da die Umsetzung des Urteils innerhalb eines Monats nur schwer möglich ist, wird diese erst nach der Vereidigung der neuen Regierung Bachelet am 11. März 2014 erfolgen.

Eine Umsetzung erfordert nachbarschaftliche Kooperation

Insgesamt weist das komplexe Urteil für beide Seiten sowohl positive als auch negative Aspekte auf. Es schafft jedoch Rechtssicherheit in Bezug auf den Verlauf der Seegrenze. Dadurch können beide Länder ein neues Kapitel in der Gestaltung ihrer Beziehungen sowohl im ökonomischen als auch im politischen Bereich aufschlagen. Dies ist nicht nur für bilaterale Aspekte wie beispielsweise die Preisgestaltung im Energiesektor von besonderer Bedeutung, sondern auch für die strategische Zukunft des lateinamerikanischen Integrationsbündnisses, der Pazifik-Allianz.

Wirtschaftlich wird das Urteil kaum für Änderungen sorgen: Betroffen ist vor allem die Hochseefischerei. Die chilenische Fischerei operiert jedoch größtenteils innerhalb des bei Chile verbleibenden Gebiets und generierte im Jahr 2012 in der Region Arica etwa 0,45% des BIP der Region. Von peruanischer Seite werden Rohstoffvorkommen wie Kobalt und Phosphor vermutet, was jedoch erst durch Erkundungen bestätigt werden muss. Eine Herausforderung für die zukünftige Beziehung beider Länder werden zwei strittige Punkte sein: Zum einen ließ das Gericht die genauen Koordinaten der Seegrenze offen; diese sollen partnerschaftlich festgelegt werden. Zum anderen führt das Urteil zum Phänomen der sogenannten „Costa seca“ (oder trockenen Küste): Aufgrund unterschiedlicher Referenzpunkte bei der Grenzziehung ist Chile der Meinung, dass der im Landesinneren gelegene Punkt Hito 1 auch die Landgrenze (schwarz gestrichelte Linie in der untenstehenden Abbildung) bestimmt und nicht der in Artikel 2 des Vertrages von Lima (1929) ca. 260 m weiter südwestliche gelegene Punto Concordia. Der IGH hat sich laut Urteilsbegründung dazu nicht geäußert, weil seiner Ansicht nach die Staatsgrenze durch den erwähnten Vertrag bestimmt ist. Allerdings wies das Gericht auch darauf hin, dass die Seegrenze nicht dort beginnt, wo die Landgrenze endet. Hinzu kommt auf chilenischer Seite die Unsicherheit, Peru könnte in Zukunft weitere Gebietsansprüche geltend machen. Diesbezüglich war bereits im Vorfeld der Urteilsverkündung vom chilenischen Senator Hernán Larraín (UDI) der Vorschlag geäußert worden, einen sogenannten „Abschlussvertrag“ zwischen beiden Ländern zu schließen, der die Geltendmachung ebensolcher Ansprüche ausschließt. In Verbindung damit steht die Problematik, dass Peru bisher nicht dem SRÜ beigetreten ist. Ein solcher Beitritt würde Chile Rechtssicherheit bieten, etwa was Überflugrechte über die Peru zugesprochenen Meereszone betrifft. Peruanische Juristen betonen allerdings, dass ein solcher Beitritt nicht Urteilsbestandteil ist. Ebenfalls wird eine mögliche Verfassungsreform Perus aufgeworfen, die den Begriff der „maritimen Hoheit“ (dominio marítimo) entsprechend an das SRÜ anpassen würde.

Ein weiteres brisantes Thema stellt die Haltung Chiles bezüglich des Paktes von Bogotá dar. In diesem Abkommen verpflichten sich die unterzeichnenden Länder auf eine friedliche Konfliktlösung durch den IGH. Über einen Austritt wurde von Parlamentariern verschiedener Parteien diskutiert, alle Seiten wiesen jedoch darauf hin, dass auch ein solcher Schritt nichts an der Rechtskraft des Urteils ändere. Gespannt wurde das Urteil auch in Bolivien verfolgt, dessen Regierung 2013 Chile auf Rückgabe des im Salpeterkrieg verlorenen Meereszugangs beim IGH verklagt hatte.

Auf chilenischer und peruanischer Seite wurde herausgestellt, dass kein Zusammenhang zwischen beiden Prozessen bestehe. Auch Evo Morales bezeichnete den Prozess seines Landes als „grundlegend unterschiedlich“ vom Prozess zwischen Chile und Peru, sah ihn jedoch als Zeichen an, dass „die internationalen Gerichte Gerechtigkeit bringen, und Bolivien sucht Gerechtigkeit“.

In beiden Nachbarstaaten hat das Urteil für nationalistisch aufgeladene Emotionen gesorgt. In den nächsten Wochen wird es darum gehen, gemeinsame Koordinationsmechanismen aufzubauen, um zeitnah mit der Umsetzung des Urteils zu beginnen. Bei einer Zusammenkunft am 29. Januar in Havanna im Rahmen des Treffens der Gemeinschaft der Lateinamerikanischen und Karibischen Staaten (CELAC) versicherten beide Präsidenten in Gegenwart der designierten Präsidentin Bachelet erneut, das Urteil auf jeden Fall zu akzeptieren, gemeinsam zu analysieren und es schnell und bestmöglich in gutnachbarschaftlicher Beziehung graduell umzusetzen. Als Gremium zur entsprechenden Koordinierung und Abstimmung wurden die routinemäßigen 2+2-Gespräche zwischen den Außen- und Verteidigungsministern bestimmt. Ein erstes Gespräch soll Anfang Februar stattfinden, bevor die beiden Präsidenten am 10. Februar auf dem Gipfeltreffen der Pazifik-Allianz in Bogotá erneut zusammen treffen.

Serie

Länderberichte

erschienen

Peru, 4. Februar 2014

Bereitgestellt von

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