Grenzkonflikt zwischen Nikaragua und Costa Rica belastet die Integrationsbemühungen in Zentralamerika

Der Konflikt um die Nutzung des San-Juan-Flusses belastet die Beziehungen zwischen Nikaragua und Costa Rica und die Integrationsbemühungen in Zentralamerika

1. Einleitung

Nikaragua verstärkte im Oktober 2005 seine militärische Präsenz am Rio San Juan, dem Grenzfluss zu seinem südlichen Nachbarn Costa Rica, nachdem dieser am 29. September 2005 beschlossen hatte, den bilateralen Konflikt vor den Internationalen Gerichtshof in Den Haag zu bringen. Bis zum 29. August 2006 sind dem Gerichtshof die entsprechenden Belege für die Position Costa Ricas vorzulegen, auf die Nikaragua bis zum 29. Mai 2007 antworten muss.

Costa Rica erkennt die Oberhoheit Nikaraguas über den Fluss in seiner vollen Breite an, besteht aber auf seiner kostenlosen Nutzung auf einem Teilstück sowie auf bewaffnete Patrouillen seiner Grenzpolizisten. Letzteres wurde 1998 von der Regierung des Präsidenten Arnoldo Alemán untersagt. Damit liegt kein Grenzkonflikt vor, sondern ein Konflikt um wirtschaftliche Schifffahrtsrechte.

Nachdem drei Jahre lang ergebnislos Gespräche zwischen den Außenministerien beider Länder geführt wurden, brachte die einseitige Entscheidung Costa Ricas Verstimmung in die Beziehung beider Länder. Während Costa Rica die Anrufung des Internationalen Gerichtshofes als friedliche und juristisch korrekte Aktion bezeichnete, drohte Nikaragua mit Repressalien, wie Sondersteuern auf Importe aus Costa Rica zur Finanzierung des Gerichtsverfahrens. Auf costaricanischer Seite wurden Sondersteuern auf Überweisungen von Nikaraguanern an ihre Familien in Erwägung gezogen. Damit begann erneut die „dritte Jahreszeit“. Der Ex-Präsident Costa Ricas, Ricardo Jiménez (mehrmaliger Präsident von 1910 – 1936), bezeichnete die regelmäßigen Auseinandersetzungen mit Nikaragua neben Sommer und Winter als dritte Jahreszeit.

Costa Rica war es nicht leicht gefallen, sich mit einem Verfahren zwischen zwei Staaten an den Internationalen Gerichtshof zu wenden. Es sind Ansprüche zu präzisieren, zudem noch zwischen zwei Nachbarstaaten. Hinzu kommen noch neben den ökonomischen - man spricht von mehr als 1 Mio. US-Dollar allein für Costa Rica - die hohen politischen Kosten, da der Ausgang des Schiedsspruches nicht vorherzusagen ist. Weiterhin sind neben organisatorischen auch sprachliche und verwaltungstechnische Schwierigkeiten zu beachten, die von den Außenministerien bei der Gestaltung der juristischen Verteidigung des Staates zu leisten sind. Auch muss die Länge des Verfahrens einbezogen werden, die nicht selten aus drei schriftlichen Runden zum „Ausschreiben“ der Positionen bestehen. Außerdem leiden angesichts der Verfahrensdauer von 4 bis 6 Jahren die bilateralen Beziehungen der beiden betroffenen Staaten beträchtlich. Und das in einem Moment, in dem die Integrationsbemühungen mit Blick auf die Verhandlungen um ein Assoziierungsabkommen zwischen der EU und Zentralamerika verstärkt werden.

2. Vorgeschichte

Der San Juan-Fluß dient traditionell der grenzüberschreitenden Kommunikation in einer schwierigen und bergigen Zone für Handel und Transport. Seit dem 16.Jahrhundert gehört der San-Juan-Fluss zu Nikaragua, bekam aber erst in den 20er Jahren des 19. Jahrhunderts als Handelsweg für Gold und später für Kaffee eine wirtschaftliche Bedeutung.

1850 schlossen die USA und England ohne Einbeziehung Nikaraguas mit Blick auf einen möglichen Bau eines Kanals einen Vertrag zur Garantie der Neutralität der San-Juan-Route. Dabei präsentierten sie sich als Schutzmacht des kaum existierenden Königreichs Miskito, um die Stadt San Juan del Norte zu besetzen. Im Zuge des einsetzenden Goldrausches in Kalifornien bekam die Region als Durchgang von der Ostküste der USA an die Westküste endgültig einen strategischen Wert für die USA. Der Vertrag Hay-Pounce aus dem Jahre 1901 – der den Vertrag aus dem Jahre 1850 ersetzte - gab den USA das einseitige Recht, einen Kanal zu bauen, zu kontrollieren und zu befestigen. Im Jahre 1914 (der Einweihung des Panamá-Kanals) kam es schließlich zum Vertrag Chamorro-Bryan, der den USA gegen die Zahlung von 3 Millionen US-Dollar die Exklusivrechte für den Bau eines Kanals in Nikaragua zusicherte. Da sich die USA bereits für den Panamá-Kanal entschieden hatten (dort hatten US-Investoren schon die Panamá-Bahn gebaut), diente dieser Vertrag wohl eher dazu, ein Konkurrenzprojekt zu verhindern.

Es handelt sich heute auf beiden Seiten des Flusses um Armutszonen, in denen die Grundbedürfnisse, wie Bildung, Gesundheit, Wohnung und Arbeit, kaum erfüllt sind. Lediglich 50 % der Ortschaften verfügen über Trinkwasserversorgung und 70 % sind an die Elektrizität angeschlossen. Bewohner kleiner Ortschaften auf der Seite Nikaraguas, die durch den Nikaragua-See isoliert sind, überschreiten die Grenze, um Nahrungsmittel, Kleidung sowie weitere Güter des Grundbedarfs zu erwerben. Auf costaricanischer Seite dienen Teile des Flusses außerdem dazu, den Schülern den Zugang zu ihrer Schule und den Landwirten zu ihren Feldern zu ermöglichen.

Im Wesentlichen sind drei historische Dokumente Grundlage der bilateralen Auseinandersetzung.

Im Jahre 1858 wurde ein Vertrag zwischen Nikaragua und Costa Rica geschlossen (Vertrag Cañas – Jerez vom 15. April 1858), in dem die Grenzen zwischen beiden Ländern in 12 Artikeln festgelegt wurden. Bezüglich der Schifffahrt auf dem San-Juan-Fluss besagt der Vertrag, dass Costa Rica die Souveränität Nikaraguas auf der gesamten Breite anerkennt, den Fluss allerdings auf einem bestimmten Teilstück „con objetos comerciales“ kostenlos nutzen kann.

Aufgrund von Streitigkeiten über die Gültigkeit des Vertrags Cañas – Jerez wandten sich beide Länder im Jahre 1986 mit der Bitte um Vermittlung an den damaligen Präsidenten der USA. In seinem Schiedsspruch vom 22. März 1888 wurde die Klausel zu den Schifffahrtsrechten Costa Ricas bestätigt. Zusätzlich wurde die Schifffahrt für Kriegsschiffe Costa Ricas untersagt.

Nachdem Nikaragua die Schifffahrtsrechte Costa Ricas einseitig einschränkte, verurteilte der Zentralamerikanische Gerichtshof Jahre 1916 das Land zur Rücknahme der Beschränkungen.

Costa Rica hatte sich damit nach 1881 (Konflikt mit Nikaragua um den San-Juan-Fluss), 1900 (Konflikt mit Kolumbien) und 1914 (Konflikt mit Panamá) zum vierten Mal wegen Grenzkonflikten mit seinen Nachbarn an eine internationale Schiedsstelle gewandt.

3. Aktuelle Entwicklung

Der Konflikt um die kostenlosen Schifffahrtsrechte trat in eine neue Phase, als Nikaragua im Jahre 1994 begann, für Touristen eine Visagebühr von 6 US-Dollar bei der Befahrung der San-Juan-Route zu erheben, die später auf 9 US-Dollar erhöht wurden. Costa Rica nahm dies – wohl angesichts der geringen touristischen Bedeutung der Region – ohne Proteste hin.

Im Jahre 1998 schließlich untersagte die Regierung von Arnoldo Alemán den Transport bewaffneter Polizisten (Costa Rica besitzt seit 1948 kein stehendes Heer mehr). Daraufhin kam es zu bilateralen Schlichtungsgesprächen unter der Schirmherrschaft des damaligen OEA-Generalsekretärs Cesar Gaviria. Diese wurden 2002 ergebnislos abgebrochen. Allerdings einigten sich die Regierungen Abel Pacheco (Costa Rica, 2002 - 2006) und Enrique Bolaños (Nikaragua, 2002 - 2007) auf eine dreijährige Dialogphase, die am 26. September 2005 ebenfalls ohne bilaterale Lösung endete. Auf den eingeführten Konsultationsrunden erarbeiteten beide Seiten Vorhaben zur Entwicklung der Grenzregion in Höhe von rd. 175 Mio. US-Dollar, wie Bau von Schulen, Verbesserung der Gesund-heitsversorgung sowie Bau einer Straße und einer Brücke über den San-Juan-Fluss. Bis heute wurde allerdings keines dieser Projekte in Angriff genommen.

Zur Klärung der Schifffahrtsrechte auf dem San-Juan-Fluss reichte Costa Rica schließlich am 29. September 2005 beim Internationalen Gerichtshof in Den Haag eine Klageschrift ein, die vom Gerichtshof am 25. November 2005 akzeptiert wurde. Beide Länder wurden rechtskräftig benachrichtigt und Costa Rica hat nun bis zum 29. August 2006 Zeit, seinen Standpunkt substantiiert vorzutragen. Nikaragua wiederum bleibt bis zum November 2006 Zeit, seine Position zu begründen. Der eigentliche Prozess wird dann am 29. Mai 2007 beginnen.

4. Bisher von Costa Rica vor dem Internationalen Gerichtshof in Den Haag vorgetragene Positionen

Durch seine Klage will Costa Rica vor allem erreichen:

  • kostenlose Schifffahrt auf dem San-Juan-Fluss (einschließlich des Tourismus)
  • uneingeschränkter Verkehr bewaffneter Patrouillen (u.a. zur Kontrolle der illegalen Einwanderung und Bekämpfung des zunehmenden Drogenhandels in diesem Gebiet)

Die rd. 200-seitige Klageschrift konzentriert sich auf folgende Punkte:

  • nach den drei erwähnten historischen Dokumenten stützt sich die Sichtweise auf das freie Schifffahrtsrecht „con objetos de comercio“ (Artikel VI des Vertrages Cañas-Jerez von 1958), wobei „objetos“ als „con propósitos“ (mit dem Ziel) interpretiert wird. Die von beiden Ländern anerkannte englische Version des Schiedsspruchs Cleveland spricht von „purposes“ (Absicht, Ziel); Nikaragua interpretiert dagegen „objetos“ als „Gegenstände“.
  • Entsprechend der Interpretation Costa Ricas gehört zu „con objetos comerciales“ neben Handelsgütern auch der Tourismus. Herangezogen wird die Definition der OMC (beide Länder sind Mitglieder), nach der zum „Handel“ auch der Tourismus gehört.
  • Der 2. Artikel des Cleveland-Schiedspruchs verbietet zwar die Schifffahrt für Kriegsschiffe Costa Ricas, erlaubt aber ausdrücklich den „servicio fiscal“ (steuerliche Dienste), die nach Interpretation die Begleitung von bewaffneten Polizisten einschließt.

5. Auswirkungen

Der Konflikt ist angesichts der bestehenden internationalen Lösungsmechanismen nicht als sehr gravierend anzusehen. Es ist auch nicht außergewöhnlich den Internationalen Gerichtshof anzurufen, wenn der bilaterale Dialog versagt. In diesem Zusammenhang müssen beide Länder mit Verfahrenskosten in Höhe von insgesamt 3 bis 4 Mio. US-Dollar rechnen.

Allerdings behindern die eingeführten Sanktionen – im Wesentlichen Erschwernisse bei der Visaerteilung – den normalen Grenzverkehr. So haben beide Länder erneut eine Visagebühr für die jeweiligen Staatsbürger eingeführt, die sich auf 25 US-Dollar belaufen. Negativ betroffen werden vor allem die nicaraguanischen Migranten in Costa Rica, die Bewohner der Grenzregion sowie unternehmerische Aktivitäten, die häufige Grenzübertritte erfordern, da keine Mehrfach-Visa ausgestellt werden und jedes Einzelvisum persönlich nach mehrstündigen Warteschlangen beantragt werden muss. Hinzu kommen weitere nicht-materielle Erschwernisse, wie z.B. das Verbot, den San-Juan-Fluss nach 17.00 h zu befahren.

Die Einführung einer 35 %-igen Sondersteuer auf Importe aus Costa Rica wurde inzwischen von der Regierung Nikaraguas verworfen. Diese hätte den bilateralen Handel, wie auch den über Nikaragua laufenden Handel mit anderen Ländern der Region empfindlich gestört. Costa Rica exportiert jährlich für etwa 220 Millionen US-Dollar Waren allein nach Nikaragua.

Darüber hinaus wird die politische Agenda zwischen beiden Ländern auf den Nutzungskonflikt um den San-Juan-Fluss reduziert. Wichtige bilaterale Themen, wie z.B. das Migrantenthema und die Armutsproblematik der Grenzregion, treten dagegen in den Hintergrund.

Im Gegenzug zur Einreichung der Klage in Den Haag brachte die Regierung Nikaraguas den Tod zweier ihrer Staatsbürger in Costa Rica vor die Interamerikanische Kommission für Menschenrechte. Es handelt sich um Natividad Canda Mairena, die am 10. November 2005 durch die Angriffe zweier bissiger Wachhunde ums Leben kam, und José Ariel Silva Urbina, der am 04. Dezember 2005 in einem Handgemenge erstochen wurde. In beiden Fällen wurde von den zuständigen Stellen Costa Ricas noch kein Verfahren gegen die Schuldigen eingeleitet. Nikaragua nahm dies sowie die Todesumstände zum Anlass, Zeichen von Ausländerfeindlichkeit gegen ihre Staatsbürger zu vermuten.

Weiterhin wird die Normalisierung der Beziehungen zwischen beiden Ländern durch das am 12. August 2006 geplante Inkrafttreten der Novellierung des Einwanderungsgesetzes aus dem Jahre 1986 in Costa Rica belastet. Diese Gesetzesreform beschloss das Parlament im Jahre 2005. Es verstößt nach Ansicht der Regierung Nikaraguas gegen die Menschenrechte und internationale Verträge. Es sieht allerdings keine außergewöhnlichen Regelungen vor, die gegen internationale Gewohnheiten verstoßen. Herausragende Neuerungen sind die Einführung verschiedener Visa-Typen, strenge Haft- und Geldstrafen für so genannte „coyotes“, die als „Schlepper“ illegale Einwanderer nach Costa Rica schleusen sowie Geldstrafen für Unternehmen, die illegale Einwanderer beschäftigen. Offizielle Zahlen gehen bei einer Einwohnerzahl von rd. 4 Millionen von rd. 300.000 registrierten Ausländern aus, während inoffiziell von rd. 1 Million gesprochen wird.

Allerdings sind die materiellen Voraussetzungen für die Umsetzung der Gesetzesreformen wie auch die erforderlichen Kompetenzen der Ordnungskräfte noch nicht geklärt. Ebenso verhindern die neuen Regelungen einen Beitritt Costa Ricas zum C-4-Abkommen (passfreier Grenzverkehr zwischen Guatemala, El Salvador, Honduras und Nikaragua), und erschwert die regionalen Integrationsbemühungen im Zuge der anstehenden Assoziierungsverhandlungen mit der EU. In der politischen Landschaft Costa Ricas ist die Gesetzesreform umstritten und wurde auch von dem jetzigen Präsidenten Oscar Arias (2006 – 2010) während des Wahlkampfes scharf kritisiert.

Tatsächlich hat die Diskussion um die latente Fremdenfeindlichkeit in Costa Rica dazu geführt, dass der Zustrom an Nikaraguanern abnimmt. So konnten die Zuckerrohr-, Kaffee- und Bananenplantagen und die Bauindustrie im Norden Costa Ricas trotz fast 50%-iger Erhöhung des Stundenlohns gegenüber dem Vorjahr ihren saisonalen Arbeitskräftebedarf nicht mehr befriedigen. Bislang waren saisonal allein rd. 60.000 Nikaraguaner in das Land gekommen, um in der Agrarindustrie Arbeit zu finden. Umfragen haben ergeben, dass aufgrund der angeblichen fremdenfeindlichen Atmosphäre und aufwendigen Einreise-Praktiken in Costa Rica die arbeitsuchenden Nikaraguaner es vorziehen, vor allem nach El Salvador zu gehen, wo aufgrund des erwähnten C-4-Abkommens keine umständlichen und zeitraubenden Visabeantragungen erforderlich sind und zudem die Bezahlung in US-Dollar erfolgt. Aufgrund der positiven wirtschaftlichen Entwicklung in den letzten Jahren haben zudem die Arbeitsmöglichkeiten in Nikaragua zugenommen.

6. Bemühungen beider Länder um einen konstruktiven Dialog

Grundsätzlich sind beide Seiten vor dem Hintergrund der laufenden regionalen Integrationsansätze in der Region bemüht, eine „San-Juanisierung“ der bilateralen Agenda zu verhindern - ohne allerdings das laufende Verfahren in Den Haag zu thematisieren.

Anlässlich des kürzlichen Besuchs des Außenministers Nikaraguas, Norman Caldera, zur Eröffnung dreier Konsulate in Costa Rica sprach er sich zusammen mit seinem costaricanischen Kollegen, Bruno Stagno, für eine Aussetzung des Inkrafttretens des reformierten Auswanderungsgesetzes bis Ende 2007 aus. Im Gegenzug bot Nikaragua Erleichterungen im Grenzverkehr, wie z.B. durch Erteilung von Höflichkeitsvisa für Ärzte und Geistliche aus.

Allerdings hat hier das Parlament Costa Ricas, in dem die Regierungspartei nicht über eine Mehrheit verfügt, das letzte Wort. Die Regierung kündigte jedoch bereits ihrerseits an, dass sie sich außerstande sieht, die Anwendung des neuen Gesetzes aufgrund fehlender materieller und gesetzlicher Voraussetzungen zu garantieren. Stattdessen will sie in Absprache mit den Unternehmern eine Einwanderungspolitik gestalten, die weniger auf der Doktrin der nationalen Sicherheit als auf der Integration der Einwanderer in das gesellschaftliche und wirtschaftliche Leben beruht.

Auf dem erwähnten Treffen der beiden Außenminister wurden außerdem vertrauensbildende Maßnahmen durch die Institutionalisierung des permanenten Dialogs und Kommunikation verabredet. Dazu gehört die Wiedereinsetzung der Bilateralen Kommission, die seit 1997 nicht mehr getagt hat. Unter Vorsitz der beiden Außenminister hat sie die Gestaltung und Abarbeitung einer Agenda gemeinsamer Probleme zum Ziel und konzentriert sich auf drei Themenschwerpunkte: Sicherheit (Drogen- und Waffenhandel) und Einwanderung, Grenzmarkierungen sowie Zusammenarbeit und Entwicklung. Für die Entwicklung der gemeinsamen Grenzregion wird eine gemischte Kommission die grenznahen Entwicklungsprojekte bezogen auf Gesundheit, Bildung, Beschäftigung, Tourismus und Infrastruktur koordinieren.

Serie

Länderberichte

erschienen

Costa Rica, 7. August 2006

Kontakt

Henning Suhr

Leiter des Auslandsbüros Venezuela

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