Fortgeschrittene Regionalisierung

Chancen der Dezentralisierung in Marokko

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Die Verankerung und Stärkung der Dezentralisierung ist eines der nachhaltigsten demokratischen Elemente in der neuen Verfassung Marokkos von 2011. Die Bedeutung, die der Dezentralisierung damit zukommt, ist bereits im ersten Artikel verankert. Nach der Bestimmung, dass Marokko eine „konstitutionelle, demokratische, parlamentarische und soziale“ Monarchie ist, heißt es weiter, dass das Gemeinschaftsleben der Nation unter anderem auf föderalen Strukturen aufgebaut ist.

Am Schluss dieses Artikels heißt es: „Der territoriale Aufbau des Königreichs ist dezentralisiert. Er basiert auf einer fortgeschrittenen Regionalisierung (régionalisation avancée).“

Im Hinblick auf die rechtsstaatliche Entwicklung Marokkos und die Etablierung demokratischer Institutionen bedeuten die Maßgaben der neuen Verfassung zum Bereich Dezentralisierung eine Konsolidierung der jahrzehntelangen verfassungsrechtlichen Entwicklung. Damit ist die Regionalisierung nicht nur ein Grundgedanke der neuen Verfassung neben anderen; sie ist eines der zentralen und grundlegenden Ziele, denen diese Verfassung gewidmet ist. (1)

Während die Frage nach einer gleichgewichtigen und -wertigen Regierungsführung in allen Landesteilen seit langem ein zentrales Problem der marokkanischen Politik darstellt, wird die Frage nach der Möglichkeit einer Demokratisierung durch Regionalisierung erst seit gut zehn Jahren gezielt diskutiert. Seitdem wird sie als fortgeschrittene („avancée“) dargestellt, da sie eine lange Tradition unterschiedlicher, dezentralisierter Herrschaftsformen hinter sich gelassen hat und sich im Übergangsstadium zu einer differenzierten, weil regionalisierten Herrschaft befindet. Vor diesem Hintergrund wird verständlich, inwiefern sich die aktuelle Regionalisierung von der vorangegangenen Dezentralisierung abhebt und die politische Entwicklung des Landes somit als Fortschritt erscheinen lässt.

Zur Entwicklung der Dezentralisierung in Marokko

Zwar prägten die Erfahrungen mit der dezentralisierten Struktur des Landes die Herrschaftsformen seit Jahrhunderten, aber mit der Erlangung der Unabhängigkeit 1956 steht dieses Problem auf der politischen Tagesordnung des neuen Marokko. Im Unterschied zum vorangegangenen französischen Protektorat sah sich das unabhängige Marokko bereits 1959 gezwungen, seine Verwaltungsstrukturen zu dezentralisieren. Es wurden 801 städtische und ländliche Kommunen geschaffen, und ein Jahr später folgte die erste gesetzliche Regelung kommunaler Rechte und Pflichten (charte communale). In dieser Anfangsphase war Mohammed V. (Großvater des jetzigen Königs) noch äußerst zurückhaltend darin, den Kommunen Zuständigkeiten zu überlassen, die bis dato in der Hand der Krone lagen. Die erste Verfassung Marokkos von 1962 etablierte zwar eine Neuregelung aller Provinzen (ländlich) und Präfekturen (urban); diese erhielt ihre eigene Dynamik aber erst 1976, nachdem durch die Überarbeitung der „charte communale“ erstmals auch Steuereinnahmen sowie Wahlen auf kommunaler und Provinz-Ebene ermöglicht wurden. Ferner hatten die kommunalen Behörden dieser Charta eine Lockerung der zentralstaatlichen Bevormundung zu verdanken und verfügten damit zugleich über neue Gestaltungsmöglichkeiten auf lokaler Ebene. Bestärkt wurde diese Entwicklung weiterhin durch die Verfassungsreform von 1992, die mit der Schaffung von 668 neuen Kommunen verbunden war, sowie vor allem durch eine weitere Verfassungsreform 1996, die den Regionen erstmals offiziell den Status einer „collectivité territoriale“ konzedierte. Damit wurde die Bevormundung durch die Zentralregierung tendenziell weiter abgebaut.

Nach der Thronübernahme durch Mohammed VI. (1999) erfolgten eine Reihe weiterer Impulse, und Regionalisierung wurde zunehmend zu einer politischen Strategie des neuen Monarchen. Seit 2002 verbesserte eine erweiterte „Charte Communale“ den Status der kommunal gewählten Vertreter und ordnete zugleich die kommunalen Organe neu. Die staatliche Bevormundung wurde durch Steuererleichterungen abgebaut. Diese Charta durfte als eine Aufforderung zu neuer kommunaler Eigenverantwortung gelesen werden.

Seit 2002 werden die Regionen zunehmend als Motoren der wirtschaftlichen Entwicklung gesehen und erstmals in einer Struktur von 16 Regionen dargestellt. (2) Was diese Neueinteilung in der Praxis bedeutet, machte der König in seiner Thronrede vom 8. November 2008 deutlich, in der er auf die Umsetzung dieser Aufteilung einging. Einleitend wies er auf eine neu eingesetzte Beratungskommission hin, deren Aufgabe es sei, die Neugestaltung der Regionalpolitik zu begleiten. Damit solle zugleich eine strukturelle Erneuerung und Dynamisierung aller beteiligten Institutionen einhergehen. Diese Neuausrichtung sei keine simple administrative Verschiebung von Aufgaben, sondern der Beginn einer integrierten staatlichen Erneuerung und politischen Modernisierung.

Gestützt auf dieses Ziel wurde innerhalb eines Jahres eine Strukturreform entwickelt, die zahlreiche Vorgaben der „Charte communale“ von 2002 Realität werden ließ. Dies betraf insbesondere die Formen der möglichen Zusammenarbeit zwischen den Kommunen, die Anpassungen in der Verwaltung kommunaler Vermögen und die Modernisierung der kommunalen Finanzverwaltung. Zu diesem dritten Bereich wurde ein neues Gesetz verabschiedet, das die Formen der erforderlichen zentralstaatlichen Zustimmung erleichterte und zudem neue kommunale Einnahmequellen zuließ, die ohne vorherige Zustimmung der autonomen Verwendung der Gebietskörperschaften zur Verfügung standen. Das Ziel war es, die Haushaltsregelungen zu erleichtern und es den lokalen Gebietskörperschaften, insbesondere den Regionen, zu gestatten, ihren Haushalt im Laufe des Jahres in Abstimmung mit der internen Finanzkontrolle anzupassen. Bevor dies realisiert werden konnte, bedurfte es der Verfassung von 2011, die dem Dezentralisierungsprozess neue Türen öffnete und als die bisher demokratischste in der marokkanischen Geschichte gelten kann. Sie markiert den Übergang von der Dezentralisierung zur fortgeschrittenen Regionalisierung, durch die lokale Gebietskörperschaften auch im juristischen Sinn zu den maßgeblichen Trägern der öffentlichen Verwaltung werden.

Von der Dezentralisierung zur fortgeschrittenen Regionalisierung

Wie kann Marokko diesen Übergang von der Dezentralisierung zur fortgeschrittenen Regionalisierung garantieren und gestalten? Aus administrativer Sicht stellt die Regionalisierung eine Form der Dezentralisierung zugunsten der Regionen dar. Über einen systematischen Umweg gewährt der Zentralstaat kraft des Subsidiaritätsprinzips den regionalen Körperschaften einen sowohl administrativ als auch finanziell großen Handlungsspielraum. Dieser basiert teils auf der Verfassung von 2011, teils auf den entsprechenden Durchführungsgesetzen. Zudem kann sich die marokkanische Politik der Regionalisierung auf einige wichtige Vorteile stützen. Die Regionalregierungen anerkennen die Entwicklung des Rechtsstaats über den Umweg der partizipativen und repräsentativen Demokratie. Regionalpolitik umfasst daher die Entwicklung des Rechtsstaats sowohl durch die Stärkung der Bürgerbeteiligung als auch der repräsentativen Demokratie. Dies ermöglicht es Marokko, sowohl seine administrativen Strukturen weiter zu modernisieren, als auch eine sukzessive Dezentralisierung von Verwaltungsaufgaben einzuführen. Vor diesem Hintergrund stellt sich jedoch umso mehr die Frage nach den Möglichkeiten der nationalen Regierung, das ambitiöse Projekt der „fortgeschrittene Regionalisierung“ weiter voranzutreiben und somit auch zu stabilisieren.

Um die Perspektiven und Grenzen dieses Projekts benennen zu können, gilt es zunächst, nach dem tatsächlichen Fortschritt der aktuellen Regionalisierung zu fragen. Eine solche Bestandsaufnahme zeigt vor allem, dass rechtlich viele Möglichkeiten gegeben sind, Demokratie und Grundsätze guter Regierungsführung auf lokaler Ebene weiterzuentwickeln. Es hängt jedoch häufig vom Engagement einzelner Entscheidungsträger ab, wie umfassend und wie zügig der jeweilige Handlungsspielraum genutzt wird. Es gibt viele Beispiele dafür, dass der Mut zur Entscheidung vielerorts und auf verschiedenen Hierarchieebenen auch kurzfristig gegeben ist. Es gibt allerdings auch sehr viele Gegenbeispiele.

Zur Stabilisierung der Regionen, die in ihrer bisherigen Form kaum historische Homogenität aufweisen, zu verbessern, wurde deren Zahl 2014 nach demographischen, geographischen, ökonomischen und kulturellen Kriterien von 16 auf 12 neu zugeschnitten.(3)

Diese Neustrukturierung folgt in erster Linie administrativen Kriterien und soll eine demokratische Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit verbessern. Auf institutioneller Ebene hat sie neue Zuständigkeiten geschaffen, die sich letztlich vor allem auf kommunaler Ebene auswirken, auch wenn sie alle drei Organe betreffen: den Conseil Régional (Landtag), den Stadt- respektive den Gemeinderat. Der Landtag verfügt autonom über die Verwaltung der Region. In den Bereichen: ökonomische Entwicklung, ländliche Entwicklung sowie Erwachsenen- und berufliche Weiterbildung verfügt er über zahlreiche Prärogativen. Die Entscheidungskompetenzen der Stadt- und Gemeinderäte sind detailliert in der „Charte communale“ festgelegt und wurden nicht erweitert. (4) Jedoch verfügen die Gemeinderäte durch ihre eigene, umfassende Kompetenz im Zuge der regelmäßigen Erstellung von Maßnahmeplänen über eine erheblich höhere Gestaltungsfreiheit als je zuvor. Ihre Begründungen für den Bedarf an Ausstattung, personelle Umstrukturierung von Zuständigkeiten und mittelfristige Prioritäten können nur noch mit einer Begründung von höherer Ebene zurückgeschickt werden. Im Hinblick auf geteilte Zuständigkeiten regeln Durchführungsgesetze das Verfahren.

Auch wenn in der Vergangenheit viele Erwartungen an eine Regionalisierung politischer Kompetenzen in Marokko überwiegend unerfüllt geblieben sind, bleibt die Option des „Bohrens dicker Bretter“ nicht sinnlos. Zwar sind zum einen die politischen „Altlasten“ unübersehbar und dienen oft als Begründung für Resignation; zudem gibt es bei vielen noch immer eine „Schere im Kopf“, die in gewohnter Selbstzensur aktiv ist. Zum anderen gibt es aber auch eine engagierte Nachwuchsgeneration und darunter in mehreren Regionen einen beachtlichen Frauenanteil, die neue politische Chancen ergreifen und nutzen wollen. Darüber hinaus gibt es aber auch noch allzu oft eine Kluft zwischen dem Formulieren von Durchführungsgesetzen und dem Begreifen der daraus resultierenden Handlungsmöglichkeiten. Und was an einem Ort verstanden wird, erreicht nicht immer den nächsten.

In der aktuellen Situation entscheidend ist, dass es sowohl eine breite rechtliche Grundlage für eine faktische „fortgeschrittene Regionalisierung“ gibt, die viele Entwicklungsmöglichkeiten eröffnet, als auch eine wachsende, verantwortungsbewusste Zahl von Bürgern, die den Willen, die Fähigkeit und die Ambitionen haben, dieses Potential zu nutzen. Aktuell scheint das rechtliche Potential größer zu sein als das staatsbürgerliche.

Wer schreitet fort?

Inwiefern aktuell tatsächlich von einer einheitlichen regionalen und kommunalen Eigenverantwortung in Marokko gesprochen werden kann, ist umstritten. Handelt es sich tatsächlich um demokratische, dezentralisierte Entscheidungsprozesse? Kann vielleicht sogar von einer Entwicklung hin zu regionaler „Autonomie“ bzw. Föderalisierung die Rede sein? Oder handelt es sich nur um eine funktionale Verschiebung von administrativen Aufgaben unter neuer zentraler Kontrolle?

Demokratische Wahlen finden seit 1992 auf allen drei Ebenen (Kommunen, Provinzen und Regionen) regelmäßig statt; die letzten wurden im Oktober 2015 durchgeführt. Die 16 Regionen, verfügen politisch jeweils über eine Doppelspitze – eine monarchische und eine demokratische. Zum einen setzt der König (auf Vorschlag des Kabinetts) nach wie vor für jede Region als seinen Stellvertreter einen „Wali“ ein; zum anderen gibt es den durch freie Wahlen gewählten „Conseil Régional“, dessen Präsident formal einem deutschen Ministerpräsidenten entspricht. Auf der Hierarchieebene darunter, also den Provinzen bzw. Präfekturen, setzt das Innenministerium – im Auftrag des Königs und quasi unter dem Wali – einen Gouverneur ein. Dessen Pendant auf der parlamentarischen Seite ist jeweils der Präsident des „Conseil Provincial“ bzw. „Conseil Préfectoral“. Und eine ähnliche Polarisierung findet sich schließlich auf der unteren, der kommunalen Ebene: Auch hier werden durch den Gouverneur in den Kleinstädten „Pascha“ bzw. in ländlichen Kommunen „Caiid“ eingesetzt, denen in den Stadt- und Gemeinderäten „Bürgermeister“ („Président de la commune“) gegenüber stehen.

Faktisch existieren damit auf allen politischen Ebenen zwei unterschiedliche Hierarchiestrukturen nebeneinander: eine monarchisch-staatliche und eine demokratisch-parlamentarische. Während die erste vom Innenministerium unter der Kontrolle des Makhzen eingesetzt wird und sich letztlich gegenüber der Krone rechtfertigt, wird die zweite jeweils vom Volk gewählt und muss sich ihm gegenüber rechtfertigen. Mag dieses Verhältnis für Außenstehende befremdlich und verfassungstheoretisch gesehen noch weitgehend ungeklärt sein, so erweist es sich in der Praxis dennoch als zunehmend effizient. Auch wenn die Verteilung der Kompetenzen zwischen diesen beiden hierarchischen Strukturen theoretisch getrennt bleibt, kann die faktische Zusammenarbeit heute mehr denn je als komplementär bezeichnet werden. Es gibt einen regelmäßigen Informationsaustausch, informelle Absprachen im Vorfeld und möglichst frühzeitige gemeinsame Überlegungen für die Lösung aktueller Probleme. Man respektiert sich nicht nur, sondern sucht zunehmend gemeinsam nach politischen Gestaltungsmöglichkeiten. (5)

Die Dynamik der „régionalisation avancée“ hat sich seit dem Inkrafttreten der neuen Verfassung 2011 außerordentlich beschleunigt. Viele Durchführungsgesetze sind inzwischen aktualisiert; in einigen Bereichen bestehen Provisorien fort. Deutlich verstärkt hat sich in den vergangenen Jahren die Tendenz, die südlichen Regionen der sogenannten „marokkanischen Sahara“ als Modell für die übrigen aufzubauen. Sie sollen nicht nur innenpolitisch zu einem Modell für die Regionalisierung werden, sondern darüber hinaus zu einer „Baustelle“ für eine neue, zukunftsorientierte Zusammenarbeit zwischen Marokko und den Staaten Subsahara-Afrikas. Die „régionalisation avancée“ hat eine Modernisierung staatlicher Strukturen auf den Weg gebracht, die erheblich zu einer integrierten Entwicklung des Landes beitragen kann. Sie ist ein Beleg für eine fortschreitende Demokratisierung, die aus Sicht der Monarchie ein wichtiges Kennzeichen des internationalen Profils Marokkos darstellt. Das Ausmaß, in dem vor allem bei der Wahl der „Conseils régionaux“ das allgemeine Wahlrecht zum Tragen kommt, ist im Hinblick auf Dezentralisierung einmalig in der arabischen Welt.

Das Recht auf kommunale Selbstbestimmung und regionale Freiheiten ist bereits in großem Umfang garantiert. Damit Dezentralisierung zu einer nachhaltigen Stabilisierung des Landes beitragen kann, darf sie nicht von Leitgedanken der Machtausübung und der Kontrolle getragen sein, sondern vom Bewusstsein der Würde des Menschen und seinem Recht auf Selbstbestimmung. Sie ist Ausdruck der bisher erreichten, unverzichtbaren Demokratisierung des Landes, weil sie auf lokaler Ebene elementare Freiheitsrechte garantiert. Der Prozess der Dezentralisierung trägt schon jetzt dazu bei, die politischen, sozialen und wirtschaftlichen Defizite deutlicher zu benennen als in der Vergangenheit, Alternativvorschlägen Gehör zu verschaffen sowie neuen demokratischen Möglichkeiten der Partizipation Gestalt zu geben.

Anmerkungen

  1. Vgl. hierzu jetzt vor allem: Annabelle Houdret and Astrid Harnisch, Decentralisation in Morocco: The Current Reform and its Possible Contribution to Political Liberalisation, German Development Institute, Discussion Paper 11/2017. Dort auch weitere Literatur. Einen guten Gesamtüberblick bietet: Sylvia Bergh, The Politics of Development in Morocco. Local Governance and Participation in North Africa, I.B. Tauris, London 2017.
  2. https://www.google.fr/search?q=carte+r%C3%A9gion+maroc+16&source=lnms&tbm=isch&sa=X&ved=0ahUKEwjx5pCQjZLTAhUBWRQKHfURD3EQ_AUIBigB&biw=1600&bih=805#imgrc=T6DETbx7AwA1lM:&spf=191
  3. http://www.medias24.com/NATION/POLITIQUE/152560-Maroc.-Officiel-voici-la-nouvelle-carte-des-regions.html
  4. Vgl. hierzu die vom „Maison de l’Elu“ zusammen mit dem Büro der KAS in Rabat erstellte Übersicht der aktuellen Gesetzeslage auf der Ebene der Kommunen, Provinzen und Regionen. (auf Arabisch): http://www.kas.de/marokko/de/publications/49837/ , 393 Seiten, Rabat 2017.
  5. Diese Beschreibung kann heute bereits positiver ausfallen als die von 2014 in: Helmut Reifeld, Vom machtpolitischen Instrument zum demokratischen Wert. Dezentralisierung in Marokko, KAS Auslandsinformationen, Heft 8/2014, S.93-116.

Autoren

Dr. Helmut Reifeld, Dr. Mehdi Rais

erschienen

Marokko, 2. August 2017

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