Jerusalem: Hauptstadt zweier Völker?

KAS-Beiträge zu den Endstatus-Fragen

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Dieser Text wurde im Dezember 2017 aktualisiert.

Der rechtliche Status von Jerusalem ist unter Rechtsexperten, Internationalen Organisationen und Regierungen hoch umstritten. Es gibt keine allgemeingültigen rechtlichen Dokumente, die den Status der Stadt klären. Bis heute reklamieren Israelis und Palästinenser die Stadt ganz oder in Teilen für sich. 2017 wurde die Debatte zusätzlich polarisiert, nachdem US-Präsident Donald Trump Jerusalem als israelische Hauptstadt anerkannte.

In palästinensisch-israelischen Verhandlungen wurde Jerusalem stets als eines der brisanten Themen definiert, die im Rahmen so genannter „Endstatus-Verhandlungen“ geklärt werden sollten. So lieferten beispielsweise die Oslo-Verhandlungen von 1993 keine konkreten Neuerungen zur Jerusalem-Frage. Damit ergeben sich weder aus Verhandlungen, noch aus internationalen Verträgen rechtlich verbindliche Anhaltspunkte zum Status von Jerusalem.

Teilungsplan 1947

Der erste internationale Vorschlag zur Lösung des israelisch-palästinensischen Konflikts stammt aus der Endzeit des britischen Mandats. 1947 verabschiedete die VN-Generalversammlung Resolution 181. Sie enthielt einen Teilungsplan, der auf dem britischen Mandatsgebiet einen jüdischen und einen arabischen Staat vorsah, mit Jerusalem als abgetrennte Einheit unter internationaler Treuhandschaft. Dieser neutrale Corpus Separatum sollte ein erweitertes Territorium umfassen, einschließlich Abu Dis im Osten, Bethlehem im Süden, Ein Karem im Westen und Shufat im Norden. Damit sollte der sichere Zugang zu den heiligen Stätten für Christen, Muslime und Juden garantiert werden.

Umgesetzt wurde Resolution 181 nie. Stattdessen kam es 1948 zum ersten israelisch-arabischen Krieg: Israel verteidigte seine Unabhängigkeit, während Ägypten und Jordanien die Kontrolle über die Palästinensischen Gebiete Gaza und Westjordanland (einschließlich Ost-Jerusalem) gewannen. 1950 annektierte Jordanien Ost-Jerusalem.

Da Resolution 181 von der Vollversammlung und nicht vom Sicherheitsrat verabschiedet wurde, ist sie völkerrechtlich nicht bindend. Trotz ihres eher deklaratorischen Charakters hatte Resolution 181 politisches Gewicht, abzulesen an der Vielzahl weiterer VN-Resolutionen, die in den Folgejahren immer Bezug auf sie nahmen. Würde man den Teilungsplan von 1947 als völkerrechtlichen Maßstab anlegen, wären sämtliche administrativen und legislativen Handlungen Israels im gesamten Jerusalem, einschließlich West-Jerusalems, rechtswidrig. Folgt man dieser Auffassung, wäre noch zu klären, ob sich der internationale Status auf das gesamte heutige Jerusalem bezieht oder auf das Gebiet Jerusalems, wie es zum Zeitpunkt des Teilungsplans 1947, also vor dem Sechstagekrieg (1967), bestand. Zwischen 1948 und 1967 war Jerusalem in zwei Gebiete geteilt: West-Jerusalem stand unter israelischer Kontrolle, während Jordanien für Ost-Jerusalem zuständig war.

Folgen des Sechstagekrieges

Während des Sechstagekrieges von 1967 eroberte Israel den syrischen Golan und jene Territorien, die die palästinensische Seite heute für einen eigenen Staat reklamiert: den Gazastreifen und das Westjordanland. Ost-Jerusalem fiel damals auch unter israelische Kontrolle. Die Eroberung der Jerusalemer Altstadt hatte zur Folge, dass nun ein direkter Zugang zur Westmauer des Zweiten Tempels (Klagemauer) bestand. Die Stadtgrenzen wurden um 64km2 gen Osten ausgedehnt, sodass weitere 28 palästinensische Dörfer in die Stadt eingemeindet und dem israelischen Staat zugeschlagen wurden.

Den Palästinensern, die zu jener Zeit in Ost-Jerusalem lebten, wurde ein temporärer Aufenthaltsstatus (Permanent Residency oder Jerusalem ID) ausgestellt, der ihnen soziale Rechte und kommunalpolitische Mitsprache einräumt. Dieses Ausweisdokument kann aufgrund politischer und rechtlicher Entscheidungen aberkannt werden. Palästinenser Ost-Jerusalems mit diesen Papieren sind somit bis heute keine Staatsbürger Israels.

Mit dem Grundgesetz zu Jerusalem als Hauptstadt Israels („Basic Law: Jerusalem, Capital of Israel“) von 1980 hat die israelische Knesset Jerusalem, einschließlich der 1967 besetzten Gebiete im Osten der Stadt, als Israels vollständige und unteilbare Hauptstadt erklärt. Somit erfolgte 13 Jahre nach der territorialen Eroberung die Annexion von Ost-Jerusalem. Seitdem wird israelisches Zivilrecht im Ostteil der Stadt angewendet. Dies widerspricht der internationalen Perspektive, wonach Ost-Jerusalem besetztes Gebiet ist, sodass Völkerrecht Anwendung finden müsste. Die internationale Staatengemeinschaft verurteilte das Jerusalem-Gesetz, bspw. im VN-Sicherheitsrat mit den Resolutionen 476 und 478. Bis zum 6. Dezember 2017 erkannte kein Staat Jerusalem als Hauptstadt Israels an.

Völkerrechtliche Anpassungen

Aufgrund dieser Entwicklungen geht die internationale Staatengemeinschaft heute von einer faktischen Teilung Jerusalems in einen palästinensischen Ostteil und einen jüdisch-israelischen Westteil aus. Diese Position wurde durch Staatenverhalten und Gewohnheitsrecht quasi legalisiert. Sowohl die Europäische Union als auch die Vereinte Nationen sprechen von Ost-Jerusalem als ein besetztes Gebiet. Organisationen, die so argumentieren, haben eine Zwei-Staaten-Lösung im Visier, mit Jerusalem als geteilte Hauptstadt für Israelis und Palästinenser. Zugleich wird an der Position festgehalten, dass die beteiligten Konfliktakteure in Form von Verhandlungen den endgültigen Status von Jerusalem selbst klären müssen.

Völkerrechtliche Wirklichkeit heute

Seit den frühen 1950er Jahren akzeptiert die internationale Staatengemeinschaft die de-facto Anwendung israelischen Rechts in West-Jerusalem. Die Forderung, die gesamte Stadt zu internationalisieren, wird nicht mehr erhoben. Vielmehr werden lediglich Aktionen (faktisch, rechtlich oder administrativ), die Israel im annektierten Ost-Jerusalem vornimmt, von den Vereinten Nationen und der EU verurteilt. Auch haben sich sowohl der Sicherheitsrat, als auch die Generalversammlung in diversen Resolutionen, z.B. zum Thema Siedlungsbau in Ost-Jerusalem, auf Verletzungen von humanitärem Recht (insbesondere der Vierten Genfer Konvention) in den besetzten palästinensischen Gebieten und nicht auf Verletzungen des Corpus Separatum, bzw. des Teilungsplans von 1947 bezogen. Der Internationale Strafgerichtshof (IGH) hat in seiner Stellungnahme zu den „Rechtlichen Konsequenzen des Baus einer Mauer in den besetzten Palästinensischen Gebieten“ von 2004 Ost-Jerusalem mit einbezogen und sich sowohl auf die IV Hager Konvention (1907) als auch auf die Vierte Genfer Konvention bezogen, die beide in besetzten Gebieten Anwendung finden.

Innerhalb der internationalen Gemeinschaft besteht Konsens darüber, dass tatsächliche, administrative und rechtliche Handlungen Israels zumindest in Ost-Jerusalem rechtswidrig sind. Bezieht man sich auf die faktische Teilung Jerusalems, sind Handlungen Israels in Ost-Jerusalem rechtswidrig, weil sie auf besetztem (palästinensischem) Gebiet stattfinden und damit insbesondere gegen die Vierte Genfer Konvention verstoßen. Bezieht man sich hingegen auf die Rechtswirkungen des Teilungsplans von Resolution 181 muss unterschieden werden: Legt man Resolution 181 so aus, dass sich der Corpus Separatum auf das gesamte Gebiet Jerusalems bezieht, verstoßen Handlungen Israels in ganz Jerusalem gegen den Teilungsplan. Legt man für den Teilungsplan hingegen Jerusalem zum Zeitpunkt des Erlasses von Resolution 181 zu Grunde, verstoßen Handlungen Israels in diesem (kleineren) Territorium gegen den Teilungsplan; Handlungen in den 1967 besetzten Gebieten verstoßen hingegen gegen humanitäres Recht, insbesondere die Vierte Genfer Konvention.

Positionen der Konfliktakteure

Die israelische Position besagt, dass Resolution 181 der VN-Vollversammlung als völkerrechtlich nicht bindendes Dokument keine Gültigkeit besitzt und zudem niemals umgesetzt worden sei. Darüber hinaus gebe es weder einen völkerrechtlichen Vertrag bezüglich der „Internationalisierung“ Jerusalems, noch sei der Status Jerusalems als Corpus Separatum Völkergewohnheitsrecht. Gleichzeitig sieht Israel Ost-Jerusalem nicht als besetztes Gebiet an, sondert leitet sein Recht auf das gesamte Stadtgebiet Jerusalems aus der 3.000 Jahre alten jüdischen Geschichte ab, sowie aus der Annahme, dass Jerusalem seit jeher ohne Souverän gewesen sei. Israels Premierminister  Benjamin Netanjahu machte in der Vergangenheit wiederholt deutlich, dass er einer Teilung Jerusalem nicht zustimmen würde.

Diese Auffassung wird weder von der internationalen Gemeinschaft, noch von den Palästinensern geteilt. Die palästinensische Verhandlungsseite fordert, dass Ost-Jerusalem (bestehend aus den Stadtgebieten östlich der Waffenstillstandslinie von 1948, auch bekannt als „green line“) Hauptstadt eines zukünftigen palästinensischen Staates wird. Damit reklamiert die palästinensische Seite auch die historische Altstadt mit den bedeutsamen Stätten für Juden, Muslime und Christen, für sich. Präsident Mahmud Abbas sprach sich im Rahmen einer KAS-Veranstaltung im März 2017 für einen offenen Zugang für alle Gläubige aus.

Direkte Verhandlungen zu Jerusalem fanden erstmals im Jahr 2000 (Camp David) statt. Zwischen Israelis und Palästinensern herrschte Konsens darüber, dass eine Internationalisierung im Sinne von Resolution 181 vom Tisch sei. Sogar eine Teilung der Stadt wurde von der israelischen Verhandlungsseite 2001 im ägyptischen Taba für möglich gehalten. Sämtliche Verhandlungen scheiterten indes. Ein früherer Vorschlag des damaligen US-Präsidenten Bill Clinton, Jerusalem entlang demographischer Mehrheiten zu teilen, muss mittlerweile verworfen werden, da Siedlungsaktivitäten die gesellschaftliche Zusammensetzung auch in ursprünglich palästinensischen Nachbarschaften massiv verändert haben.

Neue US-Position zum Status von Jerusalem

US-Präsident Donald Trump kündigte am 6. Dezember 2017 an, Jerusalem als Hauptstadt Israels anzuerkennen und den Jerusalem Embassy Act von 1995 umzusetzen. Dieser sieht seit über 20 Jahren vor, die US-Botschaft von Tel Aviv nach Jerusalem zu verlegen. Traditionell hatten US-Präsidenten diese Umsetzung per Dekret verhindert, um den Friedensprozess nicht zu gefährden. Offiziell diente die Sicherheitslage Jerusalems als Grund, die Verlegung auszusetzen.

Die Außenminister der Arabischen Liga verurteilten bei ihrer Dringlichkeitssitzung am 10. Dezember 2017 die Entscheidung von US-Präsident Trump als friedensgefährdend und im Bruch mit internationalem Recht. Auch die Organisation für Islamische Zusammenarbeit (OIC) kritisierte die Entscheidung wenige Tage später in einer Sondersitzung in Istanbul, der mehr als 20 Mitgliedstaaten beiwohnten. Sie erkannten ihrerseits in der Abschlusserklärung einen Palästinenserstaat mit Ost-Jerusalem als Hauptstadt an. Gleichzeitig riefen die am Gipfel beteiligten Staaten der 57 Mitglieder starken Organisation die internationale Gemeinschaft dazu auf, ihrem Beispiel zu folgen und beschuldigten den US-amerikanischen Präsidenten eines verantwortungslosen und illegalen Schrittes. Zehn OIC-Mitglieder haben Israel bis heute als Staat nicht anerkannt.

Die EU-Außenbeauftragte Federica Mogherini stellte noch am Tag der Trump-Entscheidung fest, dass die EU an einer Zwei-Staaten-Lösung und dem in der VN-Resolution 478 für Jerusalem vorgesehenen Standard festhalte. Diese Resolution, die 1980 einstimmig und einzig mit Enthaltung der USA verabschiedet wurde, erklärt das israelische Grundgesetz zu Jerusalem und die damit einhergehende Annexion von Ost-Jerusalem durch Israel für nichtig.

Am 18. Dezember 2017 fand eine Dringlichkeitssitzung des VN-Sicherheitsrats statt. Ein von Ägypten eingebrachter Resolutionsentwurf verlangte die Rücknahme der US-Entscheidung und rief weiterhin zur Achtung und Einhaltung aller früheren Resolutionen auf. Damit sollte sichergestellt werden, dass keine Schritte eingeleitet würden, die einer Zwei-Staaten-Lösung zuwiderlaufen könnten. 14 der ständigen und nicht-ständigen Sicherheitsratsmitglieder stimmten für die Annahme; mit ihrer ablehnenden Haltung blockierten die USA letztlich die Annahme des Textes.

Am 21. Dezember 2017 folgte eine Dringlichkeitssitzung der VN-Generalversammlung, um über die US-Entscheidung zum Status von Jerusalem zu beraten. Hier wurde ein Resolutionstext zur Abstimmung gebracht, der die Forderung enthält, Entscheidungen zum Status von Jerusalem müssten im Einklang mit bestehenden VN-Resolutionen getroffen werden. Ferner werden alle Staaten angehalten, ihre bestehenden diplomatischen Vertretungen in Israel nicht nach Jerusalem zu verlegen. Der Text wurde mit breiter Mehrheit (128 Ja, 9 Nein, 35 Enthaltungen) angenommen. Deutschland stimmte der Resolution zu. Das Auswärtige Amt erklärte hierzu: "Der Status von Jerusalem muss in Gesprächen zwischen den beiden Parteien geklärt werden. Eine Lösung sollte nicht von außen vorweggenommen werden."

Palästinensische Realitäten heute

Auf dem Gebiet Ost-Jerusalems leben heute ca. 300.000 Palästinenser und 220.000 jüdische Siedler. Die palästinensische Lebensrealität ist aus rechtlichen und sozioökonomischen Gründen prekär. Wie oben angeführt, kann der Aufenthaltstitel entzogen werden. Seit der israelischen Eroberung des Ostteils ist dies etwa 14.500 Mal erfolgt. Um den Status zu sichern, müssen die palästinensischen Bewohner belegen können, dass Jerusalem ihr Lebensmittelpunkt ist. Da der Status nicht automatisch auf Familienangehörige ausgeweitet wird, leben ca. 10.000 palästinensische Kinder ohne offiziellen Status in Jerusalem. Die wirtschaftliche Lage - die Mehrheit der Palästinenser lebt unterhalb der Armutsgrenze - macht diese Präsenz indes immer schwieriger, zumal Palästinenser dieselben Steuern zahlen wie die jüdisch-israelischen Bewohner im Westteil der Stadt. Palästinenser klagen, dass die Stadtverwaltung indes nicht paritätisch in den Osten wie in den Westen investiert. So fehlt es an über 2.500 Klassenräumen, was zu hohen Abbrecherquoten unter palästinensischen Schülerinnen und Schülern führt.

Zusätzlich hat sich die Lage ab 2002 erschwert, als Israel mit dem Bau einer Sperranlage im Westjordanland begann. 142km dieser Anlage ziehen sich entlang und durch Jerusalem. Dabei trennt die Mauer auch palästinensische Stadtteile vom Rest der Stadt. Schätzungen zufolge leben derzeit etwa 50.000 Palästinenser mit einer sog. Jerusalem-ID jenseits der Mauer.

Autoren: Ilona Stettner (Ursprungstext) und Marc Frings (Überarbeitung)

Weiterführende Informationen und Quellen

• http://news.bbc.co.uk/2/hi/middle_east/295001.stm

• http://www.mfa.gov.il

• https://www.tagesschau.de/us-embassy-101.html

• https://www.theguardian.com/world/2017/dec/10/trump-jerusalem-arab-league-dangerous-violation-international-law

• http://www.zeit.de/politik/ausland/2017-12/oic-ost-jerusalem-hauptstadt-palaestina-anerkennung

• https://www.welt.de/politik/ausland/article171723956/USA-legen-Veto-gegen-Jerusalem-Resolution-im-Sicherheitsrat-ein.html

• https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/36910/statement-hrvp-federica-mogherini-announcement-us-president-trump-jerusalem_en

• International Court of Justice „Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory”, Advisory Opinion, 2004

• John Quigley, „The Legal Status of Jerusalem Under International Law”; The Turkish Year Book vol. 24; S.11 – 23

• Raoul Jacobs, „Mandat und Treuhand im Völkerrecht“, Universitätsverlag Göttingen 2004; S. 181 ff

• Michael Dumper: Jerusalem, in: Joel Peters/David Newman (Hg.): The Routledge Handbook on the Israeli-Palestinian Conflict

• UN General Assembly resolution 181 (II) of 29 November 1947

• UN General Assembly resolution 194 (III) of 11 December 1948

• UN Security Council Resolution 252 (1968)

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