Das Pariser Protokoll – historische Einordnung

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Der Vertrag von Oslo I markierte 1993 den Beginn des Friedensprozesses zwischen Israel und den Palästinensern. Das Dokument sah eine Übergangsperiode von fünf Jahren vor, bis zu deren Ende schrittweise ein umfassender Friedensschluss zwischen den beiden Parteien erreicht werden sollte. Um für diese Übergangszeit die Wirtschaftsbeziehungen zwischen Israel und den Palästinensern formell zu regeln, wurde ein gesondertes Protokoll erstellt. Trotz des Auslaufens der Übergangsperiode formt dieses als „Paris Protocol“ bekannte Abkommen bis heute die Grundlage der Wirtschaftsbeziehungen zwischen den beiden Vertragspartnern.

Historische Einordnung: 1967 bis 1994 Mit dem Sechstagekrieg von 1967 brachte Israel das Westjordanland und den Gazastreifen unter seine Kontrolle. Beide Territorien hatten zuvor keinen wirtschaftlichen Kontakt zu Israel. Die neuen politischen Realitäten bewirkten für den Gazastreifen und das Westjordanland nun auch den plötzlichen Wegfall vielfältiger wirtschaftlicher Verbindungen zu Jordanien, bzw. Ägypten. Um einen weitgehenden wirtschaftlichen Zusammenbruch in den militärisch besetzten Gebieten zu verhindern, forcierte Israel die partielle Integration dieser Gebiete in seine Wirtschaftsstrukturen. Diese Teil-Integration nahm die Form einer durch Israel auferlegten, inkompletten Zollunion an. So wurde der israelische Arbeitsmarkt für palästinensische Arbeitskräfte geöffnet. Das höhere Lohnniveau bewegte viele Palästinenser und Palästinenserinnen dazu, Arbeit in Israel zu suchen. Bereits 1972 arbeitete etwa ein Viertel der erwerbstätigen palästinensischen Bevölkerung in der israelischen Wirtschaft. Die Wirtschaft in den Palästinensischen Gebieten hingegen stand etlichen Problemen gegenüber. Während das Westjordanland und der Gazastreifen uneingeschränkt als Absatzmarkt für israelische Produkte dienten, waren Importe aus Drittländern aufgrund des israelischen Protektionismus bis Mitte der 80er Jahre eingeschränkt. Exporte waren aufgrund mangelhafter Infrastruktur und praktischer Probleme im Zusammenhang mit dem Handel über die von Israel kontrollierte Außengrenze erschwert. Zudem hemmten bürokratische Restriktionen wie die Erteilung von Investitionserlaubnissen durch Israel die Entwicklung des palästinensischen privaten Sektors. Die obigen Fakten weisen auf ein deutliches Handelsungleichgewicht als Folge dieser Politik hin. Hohen palästinensischen Importzahlen standen geringe Exportzahlen gegenüber. Bis zu 90 Prozent der palästinensischen Importe stammten aus Israel, 60 Prozent der Exporte gingen an Israel. Das hieraus resultierende Handelsdefizit wurde hauptsächlich durch Rücküberweisungen von in Israel und im Ausland arbeitenden Palästinenserinnen und Palästinensern ausgeglichen. Die Rücküberweisungen betrugen bis zu 30 Prozent des Bruttoinlandprodukt (BIP) des Westjordanlandes. Zwar stieg der Lebensstandard in den Palästinensischen Gebieten vor allem durch die Rücküberweisungen merklich, gleichzeitig verdeutlichen die Zahlen die Abhängigkeit der palästinensischen Bevölkerung von der israelischen Wirtschaft.

Das Pariser Protokoll Das Pariser Protokoll (Protocol on Economic Relations between the Government of the State of Israel and the P.L.O., representing the Palestinian people) wurde im Zuge der Oslo-Friedensverhandlungen am 29. April 1994 unterzeichnet. Durch das Protokoll sollten die zuvor einseitig durch Israel determinierten Wirtschaftsbeziehungen in einem bilateralen Abkommen für die fünfjährige Interimsperiode festgeschrieben werden. Mit der Verabschiedung des Gaza-Jericho-Agreements am 4. Mai 1994, dem das Pariser Protokoll als Annex IV beigefügt ist, wurde dessen Durchsetzung in den an die PLO übergebenen Regionen in Gaza und Jericho beschlossen. Die Verträge von Oslo II dehnten das Gebiet, auf welches das Pariser Protokoll Anwendung findet, auf die neu definierten A- und B Zonen aus, die unter vollständiger ziviler Kontrolle der Palästinensischen Autonomiebehörde (PA) stehen. Die israelische Delegation konnte bei den Verhandlungen auf die Ergebnisse des „Economic Consulting Team to the Political Negotiations“ zurückgreifen, das wenige Monate zuvor die aus strategischer Perspektive zu bevorzugenden israelischen Verhandlungspositionen festgelegt hatte. Zentral war dabei die Empfehlung, keine wirtschaftlichen Grenzen festzulegen, was einen Präzedenzfall für kommende Verhandlungen hätte schaffen können. Politisches Ziel und Ergebnis der Verhandlungen war somit der Erhalt der bisherigen De-facto-Zollunion.

Inhalt des Protokolls Das Protokoll gewährt der durch Oslo II neu geschaffenen PA in engem Rahmen eine eigenständige Wirtschaftspolitik. Dies umfasst unter anderem das Recht, direkte und indirekte Steuern zu erheben, eine Währungsbehörde ins Leben zu rufen und Personen im öffentlichen Sektor anzustellen. Das Protokoll sieht ebenfalls die sukzessive Abschaffung von Exportrestriktionen auf Agrarprodukte vor, welche israelische Landwirte bis dahin vor palästinensischer Konkurrenz geschützt hatten. Beim Handel zwischen den beiden Territorien sollen für keine Waren zusätzliche Steuern anfallen. Import- und Exportbeziehungen mit Drittländern stehen unter israelischer Aufsicht, unterliegen quantitativen Restriktionen und können durch die PA nicht eigenständig geregelt werden. Zudem wird eine gemeinsame Außengrenze geschaffen, die Israel und die Palästinensischen Gebiete umfasst. Israel kontrolliert diese Grenze und übernimmt die Besteuerung. Die Steuern auf Importwaren können durch Israel unilateral erhoben und geändert werden. Steuern auf Güter, die für die Palästinensischen Gebiete bestimmt sind, werden an die PA transferiert. Ebenfalls transferiert wird die Mehrwertsteuer auf palästinensische Produkte, die in Israel verkauft werden oder für den palästinensischen Markt gedacht sind. Darüber hinaus verpflichtet das Protokoll beide Seiten, den Austausch von Arbeitskräften weiterhin zu ermöglichen. Einschränkungen sind laut Protokoll bei gegebenem Anlass nur zeitlich befristet möglich – angesichts der hohen Anzahl von palästinensischen Arbeitskräften in Israel ein wichtiger Aspekt für die palästinensische Wirtschaft. Nur mit Hilfe von deren Rücküberweisungen konnte das Handelsdefizit teilweise ausgeglichen werden. Die seit 1967 durch Israel auferlegte inkomplette Zollunion wurde somit durch die Bestimmungen des Protokolls in weiten Zügen bilateral festgeschrieben.

Umsetzung Unter anderem der Ausbruch palästinensischer Gewalt während und nach den Oslo-Verhandlungen und die israelischen Reaktionen darauf unterminierten die möglichen positiven Effekte der Zollunion. Vor allem der Ausbruch der Zweiten Intifada im Jahr 2000 führte zur Errichtung zahlreicher israelischer Straßensperren und erschwerte den Verkehr von Personen und Waren innerhalb der Palästinensischen Gebiete und den Austausch mit Israel und dem Rest der Welt. Neben dem erschwerten Personen- und Warenverkehr wurde in diesem Rahmen auch die Zahl der Arbeitserlaubnisse an Palästinenser und Palästinenserinnen deutlich gesenkt. In dieser Wechselbeziehung verzichteten israelische Arbeitgeber schrittweise auf palästinensische Angestellte und ersetzten diese durch ausländische Arbeitskräfte. Arbeitserlaubnisse an Personen aus Drittländern sind alleine von 1992 bis 1996 von 4.000 auf 107.000 gestiegen. Diese Arbeitsplätze scheinen für die palästinensische Bevölkerung dauerhaft verloren zu sein. Diese Entwicklungen führten zu steigender Arbeitslosigkeit und einem deutlichen Fall des Einkommensniveaus in den Palästinensischen Gebieten. Das wirtschaftliche Ungleichgewicht zwischen Israel und den Palästinensischen Gebieten blieb aufgrund des Abkommens und des erschwerten Personen- und Warenverkehrs erhalten. Zwischen 2000 und 2008 beliefen sich die palästinensischen Importe auf 64 Prozent des BIP, die Exporte lediglich auf 10,5 Prozent des BIP. Durch die sukzessive Verdrängung der palästinensischen Bevölkerung vom israelischen Arbeitsmarkt konnten deren Rücküberweisungen das hohe Handelsdefizit nicht mehr wie in den Jahren vor 1994 weitgehend ausgleichen. An ihre Stelle sind internationale Geberländer getreten, welche die PA finanziell unterstützen. Deren Zahlungen stiegen von 2000 bis 2008 von 18 Prozent des BIP auf 58 Prozent des BIP. In dieser Situation reagieren die Palästinensischen Gebiete höchst sensibel auf Änderungen im Fluss internationaler Gelder oder auf das Zurückhalten von Steuergeldern seitens Israels als politisches Druckmittel.

Ilona-Margarita Stettner Johannes Lutz