Yeni İklim Rejiminde Türkiye’de Özel Sektör İklim Finansmanı

Şu dillerde de mevcuttur: Deutsch

Sebepleri ve etkileri bilimsel çalışmalarla her geçen gün daha da aydınlatılan ve küresel risk algısında özellikle son on yılda en tepelere yükselen -insan kaynaklı- iklim değişikliği, uluslararası kamuoyunun çözmek için yoğunlaştığı en önemli küresel problemlerden birisi konumuna gelmiş durumda.

Bu bağlamda son çeyrek yüzyılda Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi (BMİDÇS) çatısı altında devam eden uluslararası müzakereler geçmişten alınan dersler ışığında Paris Anlaşması ile yeni bir mücadele rejimi ortaya çıkarırken bu yeni rejimde mücadele -aşağıdan yukarıya- bir anlayışla, oluşturulan ulusal katkılar ve bu katkıların düzenli revizyonu üzerinden yürütülecek. Bu katkıların hayata geçirilmesi için gereken finansmanın gerek kamu gerek özel kaynaklarla harekete geçirilmesi ise iklim değişikliği ile etkin mücadele için elzem. Bu kısa makale yeni küresel rejim çerçevesinde iklim değişikliği ile mücadelenin finansmanı konusunun şu ana dek 195 ülkenin imzalayıp 147 ülkenin resmen taraf olduğu Paris Anlaşması’na henüz taraf olmamış iki G20 ülkesinden birisi olan Türkiye’de özel sektör ekseninde nasıl karşılık bulduğunu ve bu alandaki gelişmeleri özetlemek amacını taşıyor.

Paris Anlaşması, dünya genelinde düşük karbonlu (ve nihayetinde insan kaynaklı seragazı salımlarının tamamen sıfırlandığı) ekonomiye hızlı bir geçişi işaret ediyor. Bu hızlı ve yapısal dönüşümün sağlanması seragazı salımlarının azaltımı ve iklim değişikliğinin olumsuz etkilerine uyum için gereken politika, program veya projelerin acilen hayata geçirilmesini gerektiriyor. Bu tedbir ve eylemler için sağlanan uluslararası, ulusal, yerel, kamu ve özel kaynaklı finansmanı özetle iklim finansmanı kavramı ile ifade etmek mümkün. İklim finansmanı küresel rejimde gelişmiş ülkelerin gelişmekte olan ülkelere BMİDÇS kapsamında sözleşmeden doğan sorumlulukların yerine getirilebilmesi ve olumsuz etkilerle başa çıkılabilmesi için sunması öngörülen finansal desteği ifade etmek için de kullanılmakta. Bu noktada Paris Anlaşması’nın ana hedeflerinden ve gelişmiş ülkelere yüklediği en önemli sorumluluklardan birisinin bu ülkelerin gelişmekten olan ülkelere 2020 yılı itibari ile yılda en az 100 milyar $ finansman desteği sunmak olduğunu hatırlayalım. Detaylı bakıldığında bu rakamın gerçek ihtiyacın uzağında olduğu görülmekte. Örneğin Dünya Ekonomik Forumu, gelişmekte olan ülkelerde gerçekleştirilecek altyapı yatırımların “yeşil” ve iklim değişikliğine dayanıklı olabilmesi için 2020 yılı itibari ile yılda 5.7 trilyon $ finansman ihtiyacı olduğunu kaydediyor. Uluslararası Enerji Ajansı ülkelerin Paris Anlaşması kapsamındaki ulusal katkılarında yer alan tedbirleri hayata geçirilebilmesi için 15 yıl boyunca yılda ortalama 13.5 trilyon $’lık bir yatırım yapılması gerektiğini hesaplamakta. Bu ihtiyaçlar ve olgunlaşan yeni iklim rejiminden kaynaklanan yükümlülükler tüm ülkeleri sınırlı kamu kaynaklarını olduğu kadar özel kaynaklarını da bu hızlı dönüşüm için harekete geçirmek doğrultusunda yönlendirmekte. Tam da bu sebeple iklim finansmanının harekete geçirildiği kaynaklar ve enstrümanlar gibi bu kaynakların kullanıcıları ve kullanım alanları da son yıllarda gittikçe artan bir çeşitlilik görülmekte. Güncel bir araştırmaya göre iklim finansmanının 2014 yılında bir önceki yıla nazaran %18 artarak 392 milyar $ seviyesine ulaştığı; bu rakamın 2011 yılında 364 milyar $, 2012 yılında 359 milyar $ ve 2013 yılında 342 milyar $ olarak hesaplandığı belirtiliyor. Aynı araştırmada 2014 yılında kullanılan 392 milyar $’lık iklim finansmanının yaklaşık %39’unun kamu kaynağı, %61’inin ise özel sektör kaynağı olduğu belirtilmekte. Kamu kaynaklarını kullandıran kuruluşların dağılımına bakıldığında bu kaynakların henüz sadece %1’inin iklim fonları aracılığıyla, %9’unun devlet ve/veya devlete bağlı ajanslar aracılığıyla ve büyük oranda (%89) kalkınma finansmanı kurumları tarafından kullandırıldığı görülebilir. Özel sektör kaynaklarının ise %19’unun ticari finansal kuruluşlar, %24’ünün kurumsal aktörler, %17’sinin haneler, %1’e yakın oranının kurumsal yatırımcılar, özel ve risk sermayesi şirketleri ve altyapı fonları, %38’lik büyük kısmının ise proje geliştiricileri tarafından kullandırıldığı anlaşılıyor.

Küresel çapta iklim finansmanı bağlamında yaşanan gelişmeler böyleyken yeni iklim rejimine doğru Türkiye’nin durumu ve Türkiye’deki özel sektör finansmanının geldiği nokta neresi? Türkiye’nin uluslararası rejimdeki geçmişine ve güncel konumuna bakmak bu sorunun yanıtını verirken bazı önemli ipuçları sunacaktır. Hem BMİDÇS’ye, hem de Kyoto Protokolü’ne (BMİDÇS’ye 2004, KP’ye 2009 yılında olmak üzere) 12’şer yıllık gecikme ile taraf olan Türkiye’nin Paris Anlaşması’nın kabulüne dek geriden takip politikası güttüğü; özel şartları doğrultusunda sorumluluk almayı ertelediği söylenebilir. OECD kurucu üyesi, Avrupa Birliği adayı, ve bir G20 ekonomisi olan Türkiye’nin iklim değişikliği ile küresel mücadelenin çerçevesini çizen -Birleşmiş Milletler tarihinde en hızlı yürürlüğe giren çevre anlaşmalarından birisi olan- Paris Anlaşması’na 24 Mayıs 2017 itibari ile anlaşmaya resmen taraf olmuş ve küresel sera gazı salımlarının yaklaşık %84’ünü temsil eden 147 ülke arasında bulunmaması ise ülkenin özellikle iklim finansmanına erişim olmak üzere bazı çekincelerinin devam ettiğinin önemli bir göstergesidir. Yeni iklim rejiminde halihazırdaki (Ek-1 ülkesi) konumu itibari ile iklim finansmanı mimarisinin en kritik dağıtım mekanizması olacak olan Yeşil İklim Fonu’ndan yararlanması mümkün olmayan Türkiye, 22.si Fas’ın Marakeş şehrinde düzenlenen iklim zirvesinde (COP22) iklim finansmanına erişim talebini resmen dile getirmiştir. Bu konuda henüz resmi bir karar olmamakla beraber istişareler müzakerelerde “açık uçlu” olarak devam etmektedir. Müzakerelerdeki netleşmeyen konumuna rağmen Türkiye’de ulusal ve yerel seviyede iklim değişikliği politikalarının gelişimin uluslararası trendlerle paralellik gösterdiği söylenebilir. Son çalışmalarda iklim değişikliği bağlantılı mevzuatın gelişiminin özellikle 2005 sonrasında bütün dünyada hızla arttığı kaydedilmektedir. Türkiye gerek uluslararası müzakerelerin sağladığı momentum, gerek Avrupa Birliği adaylık sürecindeki mevzuat uyum çalışmaları, gerek kamu dışı aktörlerin (STK’lar, özel sektör, akademi, uluslararası kurumlar gibi) yürüttükleri faaliyetler sayesinde görece gecikmeli ancak benzer bir tempoda ilgili politikalarını ve tedbirleri oluşturmakta; bunları uygulamak için kapasite geliştirirken çeşitli seçenekleri değerlendirmektedir.

Türkiye, iklim strateji ve tedbirlerinin hayata geçirilmesinde kendi öz kamu kaynaklarının yanı sıra pek çok farklı iklim finansmanı kaynağından da halihazırda yararlanmaktadır. Türkiye BMİDÇS Sekretaryasına 2016 yılında sunduğu 6. Ulusal Bildirimde de ifade edildiği üzere başta Avrupa Birliği yapısal fonları, ikili ve çok taraflı kalkınma bankaları fonları, Küresel Çevre Fonu (GEF), İklim Yatırım Fonları (CIF), başta olmak üzere çok çeşitli finansman kaynaklarına erişimine sahip bir ülke konumundadır. Bunların yanı sıra gönüllü karbon piyasalarından belirgin bir pay alan Türkiye için karbon kredilerinin ticareti de düşük karbon ekonomisine geçiş yolundaki projelerin finansmanını kolaylaştırıcı kaynaklar arasında sayılmaktadır. Türkiye’de özel sektörün gönüllü piyasalarda sadece 2015 yılında 4 milyon $’ı aşkın gelir sağladığı hesaplanmaktadır. OECD’nin yayınladığı veriler incelendiğinde 2014 yılı için Türkiye’ye yapılan iklim bağlantılı kalkınma finansmanı 2.4 milyar $’ı aşmış gözükmektedir. Bunun büyük kısmını Avrupa Birliği mali yardım enstrümanları, Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası (EBRD), Dünya Bankası ve IFC gibi çok taraflı kalkınma bankalarının sunduğu enstrümanlar, Fransa ve Almanya kalkınma ajansları yanı sıra CIF ve GEF gibi mekanizmalar aracılığı ile sunulan destekler oluşturmaktadır. Türkiye’nin son veriler ışığında GEF üzerinden 55 proje ile 301 milyon $ finansman aldığı ve bu finansman üzerine 1.2 milyar $ eş finansman yarattığı görülmekte; sadece son 10 yılda iklim değişikliği projelerine ayrılan bütçe 53 milyon $ civarında olduğu hesaplanmaktadır. CIF kapsamında (özellikle Temiz Teknoloji Fonu vasıtası ile) alınan desteğin toplamı ise 15 farklı proje / programda yaklaşık 449 milyon $’a ulaşmış, bu desteklerin üzerine yaklaşık 4.5 milyar $ eş-finansman yaratılmıştır. EBRD’nin operasyon gösterdiği 30’u aşkın ülkeye sunduğu kaynaklarının yaklaşık 1/5’ini ayırdığı Türkiye’ye %97’si özel sektör kuruluşları olmak üzere 230 projede yaklaşık 9.5 milyar Avro tutarında destek sunduğu; bunun büyük oranda düşük karbon ekonomisine geçişi destekleyici yenilenebilir enerji, enerji ve kaynak verimliliği, altyapı ve altyapı sürdürülebilirliği, enerji sektör reformu gibi konulara ayrıldığı bilinmektedir. Avrupa Komisyonu ve EBRD, Türkiye Sürdürülebilir Enerji Finansman Programı (TurSEFF) ve Türkiye Orta Ölçekli Sürdürülebilir Enerji Finansman Programı (MidSEFF) gibi mekanizmalarla Türkiye’de özel sektörün düşük karbonlu ekonomiye geçişini destekleyici önemli finansman kaynakları oluşturmuş; Türk bankaları aracılığı ile bu destekleri sunarak özel sektör oyuncularının olduğu kadar finansör kurumların da kapasitelerini arttırıcı teşvikler sağlamıştır. Bunların yanı sıra, uluslararası gelişmelere paralel olarak farklı iklim finansmanı araçlarının son yıllardaki hızlı gelişimi Türkiye’de de gözlemlenmektedir. Örnek vermek gerekirse, düşük karbonlu ekonomiye geçişin finansmanında kullanılmak üzere uluslararası tahvil piyasalarına ihraç edilen kıymet olan Yeşil Tahvillere ilgi artmış, 300 milyon $ tutarındaki Türkiye’nin ilk yeşil tahvili ihraç edilmiştir. Özel sektör finansmanının iklim değişikliği ile mücadele tedbirlerine aktarılabilmesinin altyapısını döşeyen bazı adımlardan da bahsetmek bu noktada önemlidir. Kamu kurumları özel sektörle işbirliği içinde karbon ticareti gibi farklı piyasa temelli mekanizma seçeneklerini değerlendirmekte ve gerekli mevzuat çalışmasını olgunlaştırmaktadır. Borsa İstanbul, BIST Sürdürülebilirlik Endeksi’ni 2014 yılından itibaren hesaplamaya ve yayınlanmaya başlanmış; özel sektöre ve yatırımcılara düşük karbon ekonomisine dönüşüm için gereken finansman ihtiyacını çekebilmeleri için önemli bir gösterge altyapısı sunmuştur.

Türkiye’nin iklim müzakerelerinde Paris Anlaşması kapsamında sunduğu niyet edilen ulusal katkısı incelendiğinde iklim finansmanına dair temel algının kamu kaynakları yanı sıra özellikle Yeşil İklim Fonu ve piyasa temelli mekanizmalar üzerinden sağlanabilecek finansman olanakları ile sınırlı kaldığı görülmektedir. Türkiye’de iklim finansmanı konusunu kamu özelinde takip etme görevi Çevre ve Şehircilik Bakanlığı bünyesindeki İklim Değişikliği ve Hava Yönetimi Koordinasyon Kurulu (İDHYKK) Finansman Çalışma grubu koordinatörlüğünü yürüten Hazine Müsteşarlığı’ndadır. Özel sektör bu sürece İDHYKK teşkilat yapısında üye olan Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği (TOBB), Türk Sanayici ve İşadamları Derneği (TÜSİAD), Müstakil Sanayici ve İşadamları Derneği (MÜSİAD) üzerinden katkı sunmaktadır. İklim finansmanı kavramının bu yapı bünyesinde Türkiye’nin dış finansman kaynaklarından nasıl yararlanacağı üzerinden anlaşıldığı görülmektedir. Ancak Türkiye’de özel sektör aktörlerinin algısı bu bakış açısı ile sınırlı değildir. Özellikle finans ve sigortacılık kurumlarının iklim finansmanını daha geniş çerçeveden algıladığı saptaması gerçekleştirilen faaliyetler ve gündemdeki tartışmalar dikkate alındığında yanlış olmayacaktır. Yürütülen proje ve programlarda iklim finansmanı konusunda temel eksiklikler arasında finansman kaynağı eksikliği yanı sıra mevzuat anlamındaki belirsizlikler ve eksiklikler, aktörlerin sınırlı kapasiteye sahip olması ve finanse edecek proje stoku bulmada yaşanan sorunlar da sayılmalıdır. Bu bağlamda iklim finansmanı konusunun tek başına “nadiren yeterli bir koşul olduğu” dünyanın pek çok yerinde olduğu üzere Türkiye’de de finansman sağlayıcı aktörler tarafından yinelenen bir saptamadır.

Türkiye’de özel sektör iklim finansmanının tanımı üzerinde uzlaşı olmamakla beraber, düşük karbonlu ekonomiye geçiş ve sürdürülebilir kalkınma bağlamında tedbirlerin uygulanması için gereken finansman karbon fiyatlandırma, karbon ticaret sistemi, yenilenebilir enerji teşvik sistemi, yeşil tahviller, etki yatırım fonları, banka kredileri ve hibeler olmak üzere pek çok farklı kanaldan kısmen sağlanabilmekte veya yakın gelecekte sağlanabilir olacaktır. Bu gelişmeler ışığında, Paris Anlaşması ile şekillenen yeni iklim rejiminin uluslararası yatırımcı ve finansman kurumlarına sağladığı güçlü sinyaller ile beraber Türkiye’de özel sektör finansmanı olanaklarının çeşitleneceğini, artacağını ve yaygınlaşacağı öngörülebilir. Bu süreçte Türkiye’deki kamu aktörlerine düşen rol iklim bağlantılı mevzuatın ve teşvik sistemlerinin düşük karbonlu ekonomiye geçiş sinyalleri vermesi yönünde devlet dışı aktörlerle işbirliği içinde geliştirilmesi ve özellikle altyapı yatırımlarına ilişkin sınırlı kamu kaynaklarının özel finansman olanaklarını harekete geçirici şekilde kullanılması; özel sektör ve finansman kurumlarına düşen rol ise iklim finansmanı olanaklarının çeşitlendirilmesi, finansman olanaklarının etkin kullanımı için kapasite geliştirmeye devam etmek, yatırımlarda ve portföylerdeki iklim risklerini şeffaf şekilde değerlendirerek bilim temelli adımlar atmak olmalıdır. Bir G20 ülkesi olan Türkiye’deki kamu veya kamu dışı aktörlerin bu adımları atabilmeleri için gereken güçlü sinyal iklim değişikliği konusunda yüksek seviyede bir politik sahiplenme iradesi gerektirmekte; bu da Paris Anlaşması’na zaman kaybetmeden taraf olunması ve bunun yanı sıra özel sektör oyuncularının düşük karbon ekonomisine geçişte kimi zaman mevzuatın ötesinde adım atma sorumluluğunu benimsemesi gerekliliklerini beraberinde getirmektedir. Yazıda değinilen noktalarla ilgili yararlanılabilecek bazı kaynaklar:

• Turhan, E., Cerit Mazlum, S., Şahin, Ü., Şorman, A. H., & Gündoğan, A.C. (2016). Beyond Special Circumstances: Climate Change Policy in Turkey 1992–2015. Wiley Interdisciplinary Reviews: Climate Change. http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1002/wcc.390/abstract

• TÜSİAD (2016) Ekonomi Politikaları Perspektifinden İklim Değişikliği ile Mücadele. http://tusiad.org/tr/yayinlar/raporlar/item/download/8413_6162f22e86d7d7c12d3c5a9a77011c75

• WEF (2013) The Green Investment Report: The Ways and Means to Unlock Private Finance for Green Growth. World Economic Forum. World Economic Forum https://www.weforum.org/reports/green-investment-report-ways-and-means-unlock-private-finance-green-growth

• Climate Policy Initiative (2015) Global Landscape of Climate Finance 2015. https://climatepolicyinitiative.org/publication/global-landscape-of-climate-finance-2015/

• IFC (2010) Climate Finance: Engaging the Private Sector. International Finance Corporation. http://www.ifc.org/wps/wcm/connect/5d659a804b28afee9978f908d0338960/ClimateFinance_G20Report.pdf?MOD=AJPERES

• UN (2015) Trends in Private Sector Climate Finance. United Nations. http://www.un.org/climatechange/wp-content/uploads/2015/10/SG-TRENDS-PRIVATE-SECTOR-CLIMATE-FINANCE-AW-HI-RES-WEB1.pdf

• Climate Bonds Initiative (2016) Bonds and Climate Change: State of the Market 2016. https://www.climatebonds.net/files/files/CBI%20State%20of%20the%20Market%202016%20A4.pdf

• Hamrick,K., & Goldstein, A. (2016) Raising Ambition State of the Voluntary Carbon Markets 2016. Ecosystem Marketplace. http://forest-trends.org/releases/p/raising_ambition

Yayım tarihi:

Turkey, 31 Temmuz 2017

Klimareport 2017