David Hume Kennerly - U.S. National Archives and Records Administration

Von links nach rechts: Henry Kissinger, Leonid Breschnew, Gerald Ford und Andrei Gromyko vor der US-amerikanischen Botschaft in Helsinki, im Juli 1975.

Vorgeschichte

Basierend auf sowjetischen Vorschlägen aus den 1950er Jahren veröffentlichte am 5. Juli 1966 der Warschauer Pakt die „Bukarester Erklärung“, die zur Einberufung einer „Konferenz über Fragen der Europäischen Sicherheit“ aufrief. Verzögert durch erneute Spannungsphasen in Europa, besonders durch den Einmarsch von Warschauer Pakt-Truppen in die ČSSR im August 1968, erklärte sich die NATO erst am 10./11. April 1969 auf ihrer Ministertagung in Washington zu Verhandlungen bereit. Das kurz darauf von Finnland, das keinem der Militärblöcke angehörte, unterbreitete Angebot, die geplante europäische Sicherheitskonferenz in Helsinki abzuhalten, akzeptierten die beteiligten Staaten. Allerdings sollte es noch bis 1972 dauern, bis die Beratungen tatsächlich begannen, da diese in die Ostverträge der frühen 1970er Jahre eingebunden und vor allem mit dem im September 1971 unterzeichneten Viermächteabkommen über Berlin verkoppelt wurden. Die Hauptverhandlungen fanden ab 1973 in Genf statt. Die dort ausgehandelte Schlussakte unterzeichneten schließlich am 1. August 1975 in Helsinki die 35 Staaten, die von Anfang an Teilnehmer der Konferenzen waren: neben den USA und Kanada handelte es sich dabei um alle europäischen Länder außer Albanien und Andorra, die 1991 bzw. 1996 der institutionalisierten KSZE/OSZE beitraten.

Inhalt und Erwartungen

Ursprünglich als Sicherheitskonferenz konzipiert, widmeten sich die Verhandlungen zum einen der Frage der Abrüstung in Europa. Die Ergebnisse zu diesem Themenbereich enthielt der sogenannte erste Korb. Denn insgesamt waren die zehn Prinzipien des Dokuments, der „Dekalog“, in drei Körbe unterteilt. Korb zwei widmete sich der anvisierten wirtschaftlichen Zusammenarbeit in Europa. Diesen beiden Bereichen galt das Hauptinteresse der Ostblockstaaten sowie der Festschreibung des Status quo in Europa, was aus östlicher Sicht durch die Artikel III „Unverletzlichkeit der Grenzen“ und IV „Territoriale Integrität der Staaten“ gelang. Allerdings hatte der Westen, vor allem auf Betreiben der Bundesrepublik durchgesetzt, dass in der Erklärung über die Prinzipien einschränkend festgehalten wurde: „Sie (die Unterzeichner) sind der Auffassung, daß ihre Grenzen, in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht, durch friedliche Mittel und durch Vereinbarung verändert werden können.“

Auf einer Vorkonferenz 1972/73 war auf Betreiben der Staaten der damaligen Europäischen Gemeinschaft gegen den Widerstand des Ostens noch ein weiterer Themenbereich, der Korb drei, aufgenommen worden, der die „Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten“ forderte.

Zwar einte beide Blöcke der in den frühen 1970er Jahre proklamierte Wille zur Entspannung, aber die unterschiedliche Voraussetzungen und Erwartungshaltungen zeigten sich schon vor und bei der Unterzeichnung.

Deutschland und die KSZE

Beide deutsche Staaten, die Bundesrepublik Deutschland sowie die Deutsche Demokratische Republik, nahmen laut den Verfahrensregeln wie alle anderen als „souveräne und unabhängige Staaten und unter Bedingungen voller Gleichheit“ an den Vorbesprechungen und der abschließenden Konferenz teil. Damit erhielt die DDR Unterstützung für ihre allgemeine diplomatische Anerkennung, die nach dem Viermächteabkommen und dem deutsch-deutschen Grundlagevertrag gerade erst begonnen hatte.

Die sozialliberale Regierung der Bundesrepublik hoffte dagegen, den ostdeutschen Staat durch die Festlegung der Unterzeichnerstaaten auf die „Achtung der Menschenrechte und der Grundfreiheiten“ Zugeständnisse abringen zu können.

Die CDU/CSU-Opposition stand dem Vertragswerk dagegen sehr skeptisch gegenüber. In einer Sitzung der Bundestagsfraktion am 24. Juli 1975 monierte der Vorsitzende Karl Carstens die Zugeständnisse an die östliche Seite, für die nur „wohlklingende aber letztlich unverbindliche (…) Absichtserklärungen“ ausgehandelt worden seien. Zugleich verwahrte er sich gegen die Vorwürfe, die Union würde sich durch ihre Haltung international isolieren. Zum einen verwies er auf die durchaus lautstarke Kritik in Ländern wie den USA, Großbritannien und Frankreich, zum anderen hielt er selbstbewusst fest: Es könnte uns „selbst, wenn wir isoliert wären, selbst, wenn wir allein ständen, nicht abhalten, unsere Bedenken gegen diese Konferenzergebnisse im Hinblick auf die deutsche Frage, im Hinblick auf Deutschland und Berlin zu artikulieren.“

Die Union stellte somit für die Bundestagsdebatte am 25. Juli 1975 den Antrag, „die Schlußdokumente der KSZE nicht zu unterzeichnen“ mit der Begründung, diese „werden wesentlichen Interessen des geteilten Deutschland und seiner Menschen nicht gerecht; sie erschweren zusätzlich die Ausübung des Selbstbestimmungsrechts des ganzen deutschen Volkes“.

Da das Parlament aber mit den Stimmen der Regierungsparteien SPD und FDP die Signierung der Schlussakte beschloss, arrangierte sich auch die Opposition damit. Nach der Unterzeichnung forderte das CDU-Präsidium, den Prozess positiv zu nutzen und „die Absprachen von Helsinki offensiv in die Außenpolitik des Westens einzubringen“.

Folgetreffen

1977 endete das erste KSZE-Folgetreffen in Belgrad nur mit einem Text über den Ablauf und nicht mit einem Abschlussdokument, das nächste Treffen in Madrid ab November 1980 stand im Schatten des sowjetischen Einmarsches in Afghanistan im Jahr zuvor. Bis zu seinem offiziellen Ende im September 1983 sollten andere Krisen, etwa die Ausrufung des Kriegszustandes in Polen 1981, immer wieder eine Übereinkunft erschweren. So kann es als Erfolg gewertet werden, dass zumindest ein Mandat für eine Konferenz über Sicherheits- und Vertrauensbildende Maßnahmen und Abrüstung in Europa (KVAE) beschlossen wurde.

Die KVAE konnte 1986 mit einem offiziellen Schlussdokument beendet werden. Von November 1986 bis Januar 1989 fand die dritte offizielle Folgekonferenz in Wien statt. Die dort vereinbarten weiterführenden Verhandlungen über vertrauens- und sicherheitsbildende Maßnahmen (VSBM) sowie über Abrüstung konventioneller Streitkräfte in Europa (VKSE) zeigten, dass allein die Weiterführung des Prozesses trotz aller Widrigkeiten durchaus einen Erfolg darstellte.

KSZE und Ende des Kalten Krieges

Somit war es selbstverständlich, dass die Union bei der Regierungsübernahme im Oktober 1982 den KSZE-Prozess fortsetzen wollte. Der neue Bundeskanzler Helmut Kohl betonte bereits in seiner Regierungserklärung am 13. Oktober 1982: „Auf der Grundlage der geschlossenen Verträge und der Schlußakte von Helsinki wird sich die Bundesregierung um echte Entspannung, um Dialog und Zusammenarbeit bemühen.“ In diesem Zusammenhang hatte er vor allem das Ziel, „die Teilung Deutschlands und Europas, … für die betroffenen Menschen erträglicher zu machen und gute Beziehungen zu unseren Nachbarn in Mittel- und Osteuropa zu unterhalten.“

Wie stark der KSZE-Prozess dazu beitrug, die Teilung Deutschlands und Europas nicht nur „erträglicher zu machen“, sondern sogar zu überwinden, ist noch umstritten – wie auch der Einfluss der Menschenrechtsgruppen, die sich in den Ostblockstaaten nach 1975 unter Berufung auf die Schlussakte von Helsinki gegründet hatten. Zumindest US-Präsident Gerald Ford bezeichnete später dieses Dokument als „ersten Sargnagel des Kommunismus“.

Auf jeden Fall begleitete die KSZE den Wandel in Europa und reagierte auf die geänderten politischen Rahmenbedingungen. Kurz nach der Wiedervereinigung Deutschlands verabschiedeten die Staats- und Regierungschefs am 21. November 1990 auf einem Treffen die „Charta von Paris für ein neues Europa“. Diese diente der Konferenzreihe als neue Grundlage. Doch die Umbrüche im Ostblock und die daraus resultierende neue Zusammenarbeit in Europa benötigte nicht mehr einen Prozess von, wenn auch institutionalisierten, Treffen, sondern eine feste Institution. Die Umwandlung der KSZE in die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit (OSZE) zum 1. Januar 1995 trug dem Rechnung und eröffnete ein neues Kapitel in der internationalen Kooperation.

Literatur:

• 20 Jahre KSZE 1973–1993. Eine Dokumentation. Hg. vom Auswärtigen Amt. Köln 1993.
• Helmut Altrichter/Hermann Wentker (Hg.): Der KSZE-Prozess. Vom Kalten Krieg zu einem neuen Europa 1975 bis 1990. München 2011.
• Karl E. Birnbaum/Ingo Peters (Hg.): Zwischen Abgrenzung und Verantwortungsgemeinschaft. Zur KSZE-Politik der beiden deutschen Staaten 1984–1989. Baden-Baden 1991.
• Wilfried von Bredow: Der KSZE-Prozess. Von der Zähmung zur Auflösung des Ost-West-Konflikts. Darmstadt 1992.
• Anja Hanisch: Die DDR im KSZE-Prozess 1972–1985. Zwischen Ostabhängigkeit, Westabgrenzung und Ausreisebewegung. München 2012.
• Matthias Peter/Hermann Wentker (Hg.): Die KSZE im Ost-West-Konflikt. Internationale Politik und gesellschaftliche Transformation 1975–1990. München 2012.
• Yuliya von Saal: KSZE-Prozess und Perestroika in der Sowjetunion. Demokratisierung, Werteumbruch und Auflösung 1985–1991. München 2014.
• Peter Schlotter: Die KSZE im Ost-West-Konflikt. Wirkung einer internationalen Institution. Frankfurt/New York 1999.