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Konrad-Adenauer-Stiftung (Logo)Gesellschaftspolitische Schriftenreihe

Gesellschaftspolitische Schriftenreihe | 5/2011

Faktor Bürokratie

Der Einfluss bürokratischer Politik auf deutsche und amerikanische Demokratieförderung in Polen und der Ukraine

21. Nov. 2011


LIT Verlag Berlin/Münster/Wien/Zürich/London


„Faktor Bürokratie“ bietet einen Blick hinter die Kulissen der Außenpolitik am Beispiel deutscher und amerikanischer Demokratieförderung in Polen und der Ukraine. Im Mittelpunkt steht die Frage: Welchen Einfluss übte die Ministerialbürokratie auf das Zustandekommen, die Ausgestaltung, Umsetzung, den Erfolg oder Misserfolg der Förderprogramme aus?

Interviews und interne Dokumente machen Entscheidungsprozesse nachvollziehbar, die ansonsten vor den Augen der Öffentlichkeit verborgen bleiben. Überlegungen zur Reform von Strategien und Abläufen bürokratischer Politik runden die Untersuchung ab und geben praxisorientierte Hinweise für eine effizientere Demokratieförderung und Entwicklungspolitik.

Zur Autorin

Maria Elisabeth Rotter war von 2002 bis 2007 Stipendiatin der Studienförderung und von 2008 bis 2010 Stipendiatin der Promotionsförderung. Ihre Arbeit wurde 2011 an der Technischen Universität Chemnitz als Dissertation angenommen.


1 Einleitung21
1.1 Forschungsansatz22
1.2 Forschungsstand25
1.2.1 Bürokratische Politik25
1.2.2 Vergleichende Bürokratieforschung27
1.2.3 Forschung zur Demokratieförderung28
1.3 Forschungsfrage und Forschungsinteresse30
1.4 Untersuchungsmethode30
1.4.1 Fallstudien31
1.4.2 Auswahl der Fälle32
1.4.3 Experteninterviews und Inhaltsanalyse36
1.4.4 Methodische Herausforderungen38
1.5 Anmerkungen zur Begriffsverwendung39
1.6 Aufbau der Arbeit44
 
2 Theoretische Grundlagen47
2.1 Akteure und Spielregeln47
2.1.1 Bürokratische Akteure47
2.1.2 Ressourcen und Spielregeln50
2.2 Interessen bürokratischer Akteure51
2.2.1 Organisationsinteressen51
2.2.2 Persönliche und innenpolitische Interessen55
2.3 Auswirkungen bürokratischer Politik auf den Politikprozess57
2.3.1 Initiativphase: Bürokratisches Agendasetting58
2.3.2 Verhandlungsphase: Strategische Interaktion60
2.3.3 Implementierungsphase: Bürokratischer Drift62
 
3 Bürokratie und Demokratieförderung in den USA65
3.1 Grundlegende Prinzipien der amerikanischen Bürokratie65
3.2 Koordinierungsstrukturen in der amerikanischen Demokratieförderung69
3.3 Logik amerikanischer Demokratieförderung73
3.4 Institutionelle Entwicklung der Demokratieförderung75
3.4.1 Institutionalisierung der Entwicklungshilfe nach 194576
3.4.2 Institutionalisierung der Demokratieförderung unter Carter (1977-1981) und Reagan (1981-1989) 76
3.4.3 Strategische und institutionelle Neuausrichtung unter Bush sen. (1989-1993) und Clinton (1993-2001) 79
3.4.4 Stärkere Programmkoordination unter Bush jr. (2001-2009)90
3.5 Institutionelle Konfliktlinien98
3.5.1 Inhaltliche Ausrichtung und Organisationskultur99
3.5.2 Koordinierung und Autonomie101
3.5.3 Karrieregruppen und persönliche Erfahrungen105
 
4 Bürokratie und Demokratieförderung in Deutschland im Vergleich107
4.1 Grundlegende Prinzipien der deutschen Bürokratie107
4.2 Strukturen und Verfahrensweisen in der deutschen Außen- und Entwicklungspolitik. 110
4.3 Logik der deutschen Demokratieförderung120
4.4 Institutionelle Entwicklungen122
4.4.1 Beginn der EZ und Demokratieförderung122
4.4.2 Sektorale und regionale Neuausrichtung (1988-1992) 126
4.4.3 Neue Konzepte, Programme und Prozesse (1992-1996) 130
4.4.4 Inhaltliche und institutionelle Schwerpunktsetzung der EZ (seit 2000) 132
4.5 Institutionelle Konfliktlinien134
4.5.1 Koordinierung und Autonomie134
4.5.2 Inhaltliche Ausrichtung138
4.6 Institutionelle Rahmenbedingungen im Vergleich142
4.6.1 Ansätze und Institutionen142
4.6.2 Entwicklung der Strukturen143
4.6.3 Bürokratische Konfliktlinien in der Demokratieförderung144
4.6.4 Einflusschancen in den Phasen des politischen Prozesses144
 
5 Fallbeispiel 1: U.S.-amerikanische Demokratieförderung in Polen 1989-2000147
5.1 Bürokratisches Agendasetting147
5.1.1 Gesetz zur Unterstützung der osteuropäischen Demokratie (SEED) (1989) 148
5.1.2 Umgestaltung des Polish-American Enterprise Fund (1991-1996)151
5.1.3 Auflösung des Polish-American Enterprise Fund (1998) 153
5.2 Strategische Interaktion157
5.2.1 Unterstützung der polnischen Oppositionsbewegung (1981-1989) und politische Unterstützung der Demokratisierung Polens (1989)157
5.2.2 Gründung des Polish-American Enterprise Fund (1989)162
5.2.3 Ausgestaltung des Gesetzes zur Unterstützung der osteuropäischen Demokratie163
5.2.4 Gründung des Citizen Democracy Corps (1990) 172
5.2.5 Verstärkte Rechtsstaats- und Demokratieförderung in Polen (1994) 173
5.2.6 Ende des SEED-Programms (1996-2000)176
5.3 Bürokratischer Drift179
5.3.1 Rechtsstaatsprogramm179
5.3.2 Pipelines und andere Budgetprobleme181
5.3.3 Änderungen der Programmausrichtung183
5.4 Zusammenfassung188
 
6 Fallbeispiel 2: Amerikanische Demokratieförderung in der Ukraine 1991-2008191
6.1 Bürokratisches Agendasetting191
6.1.1 Democratic Pluralism Initiatives (1992) 191
6.1.2 Partnership for Freedom (1997) 194
6.1.3 Priorisierung der Ukraine (1997-2002) 198
6.1.4 Unterstützung demokratischer Präsidentschaftswahlen in der Ukraine (2003-2004) 202
6.2 Strategische Interaktion206
6.2.1 Anerkennung der ukrainischen Unabhängigkeit (1991) 206
6.2.2 Humanitäre und technische Hilfe (1991) 207
6.2.3 FREEDOM Support Act (1992)210
6.2.4 Umfangreiches Hilfspaket für die Neuen Unabhängigen Staaten (1993) 213
6.2.5 Grundsatzfragen des bilateralen Programms (1993-1994) 216
6.2.6 Wirksamkeit der Programme (1995-1996) 219
6.2.7 Koordinatorenposten für die Neuen Unabhängigen Staaten (1994-1996) 223
6.2.8 Ende der Programme (2003-2008)225
6.3 Bürokratischer Drift228
6.3.1 Autonomie der Außenstellen und Informationsaustausch mit der Zentrale228
6.3.2 Koordinierungsprozesse vor Ort230
6.3.3 Allokation und Verwendung von Geldern231
6.3.4 Neuausrichtung der Programme234
6.4 Zusammenfassung236
 
7 Fallbeispiel 3: Deutsche Demokratieförderung in Polen 1989-2004239
7.1 Bürokratisches Agendasetting239
7.1.1 Überführung des TRANSFORM-Programms ins BMZ (1998) 239
7.1.2 Gründe für fehlendes inhaltliches Agendasetting241
7.2 Strategische Interaktion242
7.2.1 Bilaterales Hilfsprogramm (1989) 243
7.2.2 Abgrenzung der Aktivitäten und Entstehung des TRANSFORM-Programms (1992/1993) 248
7.2.3 Institutionalisierung der Koordinierung (1992/1993) 252
7.2.4 Ausgestaltung des Programms in Polen (1989-1995) 260
7.2.5 Personalentsendung an die Botschaft (1992/1993) 264
7.2.6 Konzentration und Neuausrichtung des TRANSFORM-Programms (1996-1998) 265
7.2.7 Ende der Förderung (1998-2004) 270
7.3 Bürokratischer Drift274
7.3.1 Verhältnis zwischen Zentralen und Außenstellen274
7.3.2 Rolle der Botschaft als Akteur und Koordinierungsstelle275
7.3.3 Neuzuschnitt von Programmen und Haushaltstiteln278
7.3.4 Pipelines281
7.4 Zusammenfassung283
 
8 Fallbeispiel 4: Deutsche Demokratieförderung in der Ukraine 1991-2008287
8.1 Bürokratisches Agendasetting287
8.1.1 Beginn des bilateralen Programms in der Ukraine (1991-1993) 287
8.1.2 Formalisierung der Zusammenarbeit mit der Ukraine (1992-1996)289
8.1.3 Finanzielle Zusammenarbeit mit der Ukraine (1996)292
8.1.4 Bundeskanzlerinitiative zur Unterstützung des Reformprozesses (1996) 297
8.1.5 Vertiefte deutsch-ukrainische Rechtspartnerschaft (1998)299
8.1.6 Hospitantenprogramm des Auswärtigen Amtes (2005/2007)300
8.2 Strategische Interaktion303
8.2.1 TRANSFORM-Programm (1993/1994)303
8.2.2 Ausgestaltung des Programms in der Ukraine (1994-1996) 305
8.2.3 Schwerpunktverschiebung von TRANSFORM (1996/1997) 308
8.2.4 Bedeutung der Ukraine (2000-2004) 310
8.2.5 TRANSFORM-Nachfolgeprogramm (2005) 313
8.3 Bürokratischer Drift315
8.3.1 Verhandlungen zwischen Zentrale und Außenstelle316
8.3.2 Verhandlungen über Einfluss vor Ort317
8.3.3 Programmatische Anpassung und Fortentwicklung321
8.3.4 Mittelverwendung und Mittelabfluss324
8.4 Zusammenfassung325
 
9 Schlussfolgerungen und Ausblick329
9.1 Vergleich der Fallstudien329
9.2 Übergeordnete Schlussfolgerungen333
9.2.1 Faktoren für die Existenz bürokratischer Politik334
9.2.2 Ablauf bürokratischer Politik334
9.2.3 Faktoren für den Erfolg bürokratischer Politik336
9.2.4 Schlussfolgerungen zur Weiterentwicklung des theoretischen Ansatzes337
9.3 Reformüberlegungen für die politische Praxis338
9.4 Weitere Forschungsfragen und Ausblick344
 
Literatur- und Quellenverzeichnis347
Monographien347

Kontakt

AbbildungDr. Wolfgang-Michael Böttcher
Leiter Referat Altstipendiaten
Tel. +49 2241 246-2503
Wolfgang-Michael.Boettcher(akas.de

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