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Haftung

Die Haftung als Grundsatz einer liberalen Wirtschaftsordnung

„Wer den Nutzen hat, muss auch den Schaden tragen“: Mit diesem Satz beginnt Walter Eucken seine Ausführungen zum Haftungsproblem in den „Grundsätzen der Wirtschaftspolitik“ (Eucken (2004 [1952]), S. 279). Das Thema Haftung ist gerade für den deutschsprachigen (Neo-)Liberalismus von herausragender Bedeutung. Das hat auch damit etwas zu tun, dass er vor dem Erfahrungshintergrund der Großen Depression entstand – und gerade dies bedingt auch seine Aktualität im Hinblick auf die Finanz- und Wirtschaftskrise der Jahre 2008-09. Auch Friedrich August von Hayek sieht im Falle einer personellen Nichtübereinstimmung von Nutzen und Kosten wirtschafspolitischen Handlungsbedarf (vgl. Hayek (1948 [1947]), S. 116, sowie Hayek (1981 [1979]), S. 43). Wilhelm Röpke spricht von der Notwendigkeit, dass „Verantwortlichkeit und Risiko (Erfolgs- und Verlustchance) aufs engste miteinander verkoppelt werden“, damit das Leistungsprinzip in der Marktwirtschaft greift, welches ihm gerade im Aktienwesen durch die „zunehmende Übernahme des Risikos durch die Allgemeinheit („Sozialisierung der Verluste“)“ bedroht erscheint (Röpke (1954 [1937]), S. 285). Auch die Wohlfahrtsökonomik, die ja in einer ganz anderen theoretischen Tradition steht, hat eine solche Äquivalenz im Auge, wenn sie die Lösung des Externalitätenproblems in der Nachfolge von A. Pigous oder R. Coases dadurch zu lösen versucht, dass die Verursacher von Schäden haftbar gemacht bzw. die Stifter unentgoltener Nutzen monetär entlohnt werden (vgl. Fritsch/Wein/Ewers (2003 [1993]), S. 90-92).

Wie Max Weber, thematisiert auch Eucken das Problem der Haftung unmittelbar im Zusammenhang mit der Frage der Vertragsfreiheit (vgl. Weber (1980 [1921]), S. 411). An erster Stelle erörtert er das, was man den Sorgfalts-Effekt nennen könnte: Für Eucken steht fest, dass Investitionen deutlich vorsichtiger gehandhabt werden, wenn der Verantwortliche für diese Transaktionen unbeschränkt haftet. Erweitern ließe sich diese Überlegung aus Euckens Sicht auch auf Investitionen in fremde Unternehmen, also auf Übernahme-Kalküle: Wenn demnach ein Unternehmen für die von ihm übernommenen Firmen vollständig haftet, dann würde es vorsichtiger überlegen, ob die Übernahme tatsächlich Sinn macht: Deshalb würde eine solche strikte Haftungsregelung auch prophylaktisch gegen die – von den ordoliberalen Klassikern stets bekämpften – Konzentrationsprozesse wirken (vgl. Eucken (2004 [1952]), S. 279-281). In einem zweiten Schritt verdeutlicht Eucken, dass die Aushöhlung der Haftung auch dazu führt, dass die einzelnen Kleineigentümer die Herrschaft über das Unternehmen zunehmend verlieren: Wegen der aus der beschränkten Haftung resultierenden Anreize entsteht „eine Schicht von Direktoren und Funktionären“ sowie anonymen Großaktionären, die im Großkonzern (oder in der durch diese beschränkte Haftung geförderte Verschachtelung mehrerer Kapitalgesellschaften) über die eigentliche Entscheidungsmacht verfügen, ohne aber in ausreichendem Maße für ihre Entscheidungen zu haften (vgl. Eucken (2004 [1952]), S. 281-284). Drittens erklärt Eucken, dass jede Aushöhlung der Haftung einen Schritt in Richtung sozialistischer Planwirtschaft bedeutet (vgl. Eucken (2004 [1952]), S. 285). Dieser letztgenannte Gedanke wurde von dem ungarischen Ökonomen János Kornai in seinem Werk „Economics of Shortage“ (2 Bde., 1980) präzisiert. Der entscheidende Unterschied zwischen einer Markt- und einer Planwirtschaft besteht nach Kornai darin, dass die Unternehmen in einer Marktwirtschaft eine harte Budgetbeschränkung haben: Ein verlustbringendes Unternehmen kann sich nicht refinanzieren und muss über kurz oder lang den Markt verlassen. Die Staatsbetriebe in einer Planwirtschaft haben hingegen eine weiche Budgetbeschränkung: Im Falle ihrer Zahlungsunfähigkeit haftet der Staat (also letztlich jeder einzelne Bürger) für die entstandenen Verluste, und damit entfällt der entscheidende Selektionsmechanismus, um den Wirtschaftsprozess von ineffizienten Produzenten zu befreien. Nur wo Produzenten haften, kann der Markt darüber entscheiden, was, wo und auf welche Weise produziert wird. Andernfalls müssen staatliche Entscheidungsträger an seine Stelle treten, was den Übergang in eine sozialistische Ordnung bedeutet.

Die Haftung und die gegenwärtige Finanz- und Wirtschaftskrise

Im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise hat das Problem der Haftung enorm an Aufmerksamkeit gewonnen. Dabei lassen sich zwei Ebenen deutlich voneinander unterscheiden, nämlich zum einen das Verhältnis zwischen Staat und Finanzinstitutionen und zum anderen die Handlungsrestriktionen, denen einzelne Akteure innerhalb der Finanzinstitution unterliegen.

Haftung in der Beziehung Staat-Finanzinstitutionen Im Nachklang der weltweiten Finanz- und Wirtschaftskrise wurde und wird über die Beziehung zwischen dem Staat und den diversen Finanzinstitutionen (im Folgenden vereinfachend: Banken) intensiv diskutiert. Mit dem möglichen Zusammenbruch einzelner Geschäftsbanken in den USA und Europa begann im Herbst 2008 die akute Phase der Krise. Die betroffenen Geschäftsbanken, die offenbar die Risiken in ihren Bilanzen nicht (mehr) beherrschten, wären nach den Regeln des Marktes in Konkurs gegangen. Nach dem Bankrott von Lehman Brothers wurden diese Regeln von sämtlichen Regierungen der G20 systematisch außer Kraft gesetzt, indem sie Milliarden an staatlichen Hilfen („bail-out“-Pakete) für die Banken im jeweiligen Land zur Verfügung stellten. Die betroffenen Institute erhielten damit de facto eine weiche Budgetbeschränkung: Nicht sie selbst hafteten für die von ihnen gemachten Verluste, sondern die Steuerzahler. Die Begründung für diese Aktionen war stets, dass damit größere Zusammenbrüche (in der Finanzwelt und dann in der realen Ökonomie) verhindert werden müssten. Nach dieser „systemic risk“-Argumentation wäre es verheerend gewesen, weitere Großbanken in Konkurs gehen zu lassen, weil damit ein „Flächenbrand“, eine „Kernschmelze des Finanzsystems“ eingetreten wäre. Die systemischen Risiken einer Situation, in der die Banken, die gewissermaßen den finanziellen Kern einer marktwirtschaftlichen Ordnung darstellen, systematisch über weiche Budgetbeschränkungen verfügen, sind indes ihrerseits sehr schwer abzuschätzen.

Wie ist es zu dieser Lage gekommen? Mindestens zwei Entwicklungen der letzten Jahrzehnte waren dafür ausschlaggebend. Zum einen sind die Bankenbilanzen in den Industrieländern – durch organisches Wachstum und besonders durch globale Fusionen und Übernahmen – exorbitant gewachsen und erreichen inzwischen in den meisten OECD-Ländern ein Vielfaches der jeweiligen Wirtschaftsleistung: In Irland etwa das Siebenfache des BIP, in der Schweiz mehr als das Sechsfache oder in Großbritannien mehr als das Vierfache (vgl. Die Welt vom 24. November 2010 sowie Financial Times vom 20. Januar 2011). Wenn also eine Großbank in Konkurs geht, können gerade kleinere Länder in ernsthafte makroökonomische Schwierigkeiten geraten. Daraus lässt sich durchaus der Schluss ziehen, dass die einzelnen Staaten in eine Art Geiselhaft geraten sind. Zum anderen sind die Bankenbilanzen national wie international inzwischen derart miteinander verflochten, dass selbst Konkurse kleiner Banken über die unüberschaubaren Interdependenzen das gesamte Finanzsystem in Gefahr bringen können. Die mannigfachen Finanzinnovationen der letzten Jahrzehnte haben maßgeblich zu dieser Vernetzung beigetragen, da u.a. über Verbriefung und Weiterverkauf von Risiken ansonsten konzentrierte Bilanzpositionen weltweit gestreut werden können. Diese sind außerdem wegen der komplexen Struktur der Produkte schwierig zu beurteilen, wie die Praxis der Rating-Agenturen deutlich gezeigt hat.

In dieser Situation wird der Grundsatz der Haftung auf zweifache Weise, statisch wie dynamisch, ausgehöhlt. Statisch, also zum Zeitpunkt des bail-out, haftet eben nicht der Aktionär der Bank, sondern der Steuerzahler im jeweiligen Land, der zuvor in keinerlei Beziehung zur in Schieflage geratenen Bank gestanden haben muss. Der Aktionär der Bank haftet im Übrigen auch nicht, wenn – wie im Falle Griechenlands oder Irlands – ganze Staaten mit bail-out-Maßnahmen vor dem Bankrott gerettet werden und die jeweilige Bank Schuldentitel solcher Staaten hält. Auch in diesem Fall „haftet“ der Steuerzahler, diesmal innerhalb der internationalen Staatengemeinschaft, die den jeweiligen Staat stützt. Jahrzehntelang haben also die Aktionäre einer Bank von den Gewinnen ihrer Bank profitiert, werden jetzt aber nicht an den Verlusten beteiligt. Das für die Marktwirtschaft so elementare Haftungsprinzip ist also durch die „systemic risk“-Argumentation statisch vollkommen ausgehebelt worden. Wie begründet die von den Politikern in weitreichendem Konsens skizzierten Katastrophen-Szenarien wirklich waren, ist heute kaum abzuschätzen. Ein Urteil darüber muss einer künftigen Generation von Wirtschaftshistorikern überlassen werden.

Dynamisch, und das ist mindestens genauso wichtig, führt die praktische Aufhebung der Haftung zu einem ständigen „moral hazard“-Problem. Die Banken werden – spätestens nach den weltweiten bail-outs der letzten Jahre – antizipieren, dass sie bei jedwedem Fehlverhalten letztlich durch den Staat wieder vor dem Konkurs bewahrt werden. Diese Erwartung kann dauerhaft zu verheerendem Verhalten führen, indem die Banken Risiken in die Bilanz aufnehmen, die vielleicht kurzfristig für die Aktionäre Gewinne bringen, möglicherweise aber langfristig massive Verluste erzeugen, für welche Dritte zu haften haben. Wie von Röpke befürchtet, werden also die Gewinne privatisiert und die Verluste größtenteils sozialisiert.

Haftung in der Beziehung Finanzinstitution-Banker Zusätzlich zum oben erläuterten Verhältnis zwischen Staat und Banken stellt sich die mikroökonomische Frage nach dem Verhalten der einzelnen Akteure innerhalb der Bank selbst. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass die Eigentümer der Bank, also in der Regel die Aktionäre, das Verhalten der Institution bestimmen und deshalb an den Gewinnen partizipieren und für die Verluste haften. Allerdings setzt dies voraus, dass sich alle Akteure innerhalb der Bank in ihrem Handeln streng und allein nach den Interessen der Aktionäre richten. Dies muss, wie wir spätestens seit der letzten Krise wissen, keineswegs der Fall sein: Heutige Großbanken stellen hochgradig komplexe und unübersichtliche Gebilde dar. Aufgrund der damit verbundenen Intransparenz können die Aktionäre (Prinzipale) die einzelnen Bankmanager (Agenten) nicht immer effizient kontrollieren und so dafür sorgen, dass ihre Interessen befolgt werden. Anders gewendet, es entsteht für die Bankmanager aus dieser Unübersichtlichkeit ein Freiraum, um ihre eigenen Interessen zu verfolgen, die mit denen der Aktionäre keineswegs deckungsgleich sein müssen (opportunistisches Verhalten).

Besonders deutlich wird dieser mögliche Interessenskonflikt in den Besoldungsschemata, die in der heutigen Finanzwelt üblich sind. Ein Banker, welcher unter Umständen über Milliardenvermögen disponiert, bekommt einen Großteil seines Gehaltes in Form von Boni. Häufig richten sich die Richtlinien für diese Erfolgsprämien am kurzfristigen Erfolg der von ihm initiierten Transaktionen, die sich allerdings keinesfalls mit den langfristigen Interessen der Aktionäre decken müssen. Vor allem ist aber die Haftungsfrage hier virulent: Denn meist ist es so, dass Banker Boni in astronomischer Höhe erhalten können, kaum aber Malus-Zahlungen befürchten müssen, falls sie für Fehlentwicklungen verantwortlich sind.

Somit kommt – zusätzlich zur rechtlich beschränkten und faktisch aufgehobenen Haftung der Finanzinstitutionen und der Aktionäre – eine fehlende Haftung des einzelnen Bankers hinzu. Letztere erhöht massiv die Wahrscheinlichkeit unverantwortlichen Handelns auf der persönlichen Ebene und damit die Gefahr von Schieflagen ganzer Institute. Natürlich kann es nicht darum gehen, dass der Banker für die Höhe der von ihm verwalteten Summen aufkommt, da diese meist auch durch sein lebenslanges Gehalt nicht zu decken wären. Trotzdem erscheint es ordnungsökonomisch lohnenswert zu überlegen, ob sich der Banker nicht verantwortlicher verhalten würde, wenn er mit seinem Einkommen (im Sinne von erheblichen Malus-Zahlungen) oder gar mit Vermögen haftete. Das Prinzipal-Agenten-Problem, welches innerhalb der Organisation vielfach auftreten kann, wäre mit einer solchen Haftungs-Lösung sicherlich besser in den Griff zu bekommen als in einer Welt, in der Fehlverhalten mit „goldenen Handschlägen“ abgegolten wird.

Fazit

Die Auffassung, dass eine sich selbst überlassene Marktwirtschaft (laissez-faire) sich nur allzu leicht selbst aushöhlen kann, ist für das Konzept der Sozialen Marktwirtschaft von grundlegender Bedeutung. Deshalb forderten die deutschen Ordoliberalen einen strikten Ordnungsrahmen, der sicher stellen soll, dass die Spielregeln des Marktes auch eingehalten werden. Der Regel, dass derjenige, der „den Nutzen hat, auch den Schaden tragen (muss)“, maßen sie dabei aus guten Gründen überragende Bedeutung zu. Die Finanz- und Wirtschaftskrise 2008-09 scheint die Kernbotschaft des Ordoliberalismus eindrucksvoll belegt zu haben. Ganz so einfach ist es freilich nicht. Vielmehr haben hier Staats- und Marktversagen auf verhängnisvolle Art und Weise zusammengewirkt. Dennoch steht außer Frage, dass die Vernachlässigung des Haftungsgedankens ein wesentliches Element war, das die Krise mit ausgelöst hat. Dieses Problem ist heute keineswegs gelöst. Folgt man der Logik von J. Kornai, dann sind die Wirtschaftsordnungen der G20-Länder durch sozialistische Großbanken innerhalb einer marktlichen Ordnung geprägt. Mischordnungen indes können, wie schon Walter Eucken wusste, keine Dauerordnungen sein. Dem Haftungsprinzip wieder die nötige Geltung zu verschaffen, stellt damit eine zentrale ordnungspolitische Herausforderung der Gegenwart dar.

Literaturhinweise

  • Eucken, W. (2004 [1952]): Grundsätze der Wirtschaftspolitik, 7. Auflage, Tübingen;
  • Fritsch, M. / T. Wein / H.-J. Ewers (2003 [1993]): Marktversagen und Wirtschaftspolitik. Mikroökonomische Grundlagen staatlichen Handelns, 5. Auflage, München;
  • Hayek, F.A. (1948 [1947]): “Free” Enterprise and Competitive Order, in: Individualism and Economic Order, Chicago, S. 107-118;
  • Hayek, F.A. (1981 [1979]): Law, Legislation and Liberty (Band 3). The Political Order of a Free People, 2. Auflage, Chicago;
  • Kornai, J. (1980): Economics of Shortage, 2 Bände, Amsterdam;
  • Röpke, W. (1954 [1937]): Die Lehre von der Wirtschaft, 7. Auflage, Erlenbach-Zürich;
  • Weber, M. (1980 [1921]): Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Soziologie, 5. Auflage, Tübingen

Stefan Kolev
Joachim Zweynert