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Soziale Dienstleistungen

Soziale Dienstleistungen sind in erster Annäherung subventionierte Hilfen bei sozialen Problemen. Sie werden eingesetzt, wenn sozialstaatliche Leistungen nicht ausschließlich als Lohnersatz- oder Fürsorgeleistungen ausbezahlt werden sollen und statt dessen eine steuernde, konkret und persönliche Hilfe im Einzelfall erforderlich ist.

Im Zuge des gesellschaftlichen Modernisierungsprozesses mit seinen Tendenzen der funktionalen Differenzierung und Individualisierung und mit der Fortentwicklung des Sozialstaates wurde und wird ein zunehmender Teil dieser Hilfen aus der privaten Selbsthilfe ausgelagert und staatlich organisiert, wie z.B. in der Altenpflege, der Nachbarschaftshilfe oder der Kinderbetreuung. In jenen Handlungsfeldern ist nach wie vor ein starkes ehrenamtliches Engagement zu beobachten, gleichzeitig jedoch auch ein wachsender Anteil professioneller Hilfen.

Mit der staatlichen Organisation gehen eine Standardisierung dieser Dienstleistungen und eine Professionalisierung der Helfenden einher. Folglich ist in den letzten Jahrzehnten die Zahl der Beschäftigten im Sektor der sozialen Dienstleistungen weit überdurchschnittlich gewachsen. Da die Trends, die dieses Wachstum antreiben, im Wesentlichen stabil sind, ist in Zukunft zumindest eine Konsolidierung auf hohem Niveau, darüber hinaus jedoch ein weiteres Wachstum der sozialen Dienstleistungen zu erwarten.

Deutschland nimmt mit der Sozialen Marktwirtschaft dabei im internationalen Vergleich eine Position im oberen Mittelfeld ein. Stärker ausgebaut sind die sozialen Dienstleitungen in den skandinavischen Ländern, ein geringeres Volumen haben sie in den liberal oder romanisch geprägten Staaten. Während in Skandinavien eine starke Tradition des sozialdemokratischen Sozialstaatsmodells fortwirkt, sind in den liberal und romanisch geprägten Sozialstaaten generell weniger sozialstaatliche Leistungen vorgesehen, und darüber hinaus verlässt man sich dort stärker auf traditionelle Unterstützungsformen wie z.B. den Familienverband oder ehrenamtliche Hilfen.

Die obigen Angaben zu Quantitäten und Trends sozialer Dienstleistungen unterstellen implizit, dass im Konsens definiert werden kann, was soziale Dienstleistungen sind. Dabei ist der Begriff der Dienstleistung noch weitgehend unproblematisch, bezeichnet er doch allgemein eine freiwillig vereinbarte Zustandsänderung, die vom Wirken einer außenstehenden Einheit verursacht wurde. Bei einer personenbezogenen Dienstleistung sind sowohl der Leistungsempfänger als auch der Dienstleister natürliche Personen, so dass die Dienstleistung auf eine Stabilisierung oder Verbesserung in der Lebenssituation von Menschen abzielt. Die Dienstleistung ist ein immaterielles Gut, bei dem Konsum und Produktion in einem Akt zusammenfallen. Sie ist als solche nicht lagerfähig und zudem hängt ihr Erfolg davon ab, ob Konsument und Dienstleister gut für das Erreichen des gemeinsamen Ziels kooperieren.

Soziale Dienstleistungen sind ökonomisch den Realtransfers zuzurechnen. Als Realtransfers werfen die sozialen Dienstleistungen typische Allokations- und Distributionsprobleme auf. Hierzu zählen etwa die grundsätzliche Entscheidungsproblematik, ob zunächst einmal nicht besser ein monetärer Transfer gegeben werden sollte, ob darüber hinaus der Realtransfer als Objekt- oder Subjektförderung ausgestaltet und ob den Leistungsempfängern z.B. durch Gutscheinvergabe eine Wahlfreiheit der Leistungsanbieter eingeräumt werden sollte. In der Schnittstelle aus Sozial- und Wirtschaftspolitik ist die staatliche Organisation sozialer Dienstleistungen eine recht komplexe Thematik, die sehr eng mit der Verbändeökonomik verbunden ist, die erst seit einigen Jahren in Praxis und Forschung entsprechend intensiv bearbeitet wird.

Was bedeutet in diesem Sinne ‚sozial’ und was macht eine Dienstleistung zu einer ‚sozialen Dienstleistung’? Zu dieser Frage – dem Begriffsinhalt des Sozialen – gibt es in der Literatur keinen Konsens, so dass nur einzelne Positionen herausgegriffen werden können:

  • Erstens können als ‚sozial’ jene Dienstleistungen definiert werden, die im sozialpolitischen Sinne darauf gerichtet sind, die Integration von Personen in die Gesellschaft zu fördern. Jene Personen befinden sich zunächst einmal im Status oder der Gefahr von Desintegration, sei es z.B. bei Arbeitslosigkeit, Krankheit, Armut, Behinderung oder Bildungsdefiziten. Soziale Dienstleistungen setzten dann am Einzelfall an, indem sie Missstände beheben und langfristig Hilfe zur Selbsthilfe leisten. ‚Sozial’ hat dann die Bedeutung von ‚sozialstaatlich’.
  • Zweitens können als ‚sozial’ jene Dienstleistungen definiert werden, die vom Leistungsempfänger gar nicht oder nicht im vollen Umfang ihrer tatsächlichen Kosten bezahlt werden. Diese Situation ist im sozialen Sektor typisch, jedoch nicht exklusiv, da oftmals die Kosten der staatlichen Aktivität nicht im vollen Umfang von einzelnen Nutzern getragen werden, obgleich dies technisch möglich wäre (Straßennutzung, Kultur, Rechtspflege u. a.). Jene gekorenen öffentlichen Güter werden in der ökonomischen Literatur unter dem Begriff der ‚verdienstvollen’, d.h. meritorischen Güter beschrieben. Die Meritorisierung – auch als nicht plausible Tauschbeziehung bezeichnet – verursacht eine Reihe von Steuerungsproblemen, da subventionierte Güter tendenziell in zu großem Umfang konsumiert werden, da der Leistungsempfänger den Wert der erbrachten Dienstleistungen nicht richtig einzuschätzen weiß und da er leicht in eine Situation dauerhafter Abhängigkeit von der Dienstleistung gerät. Schließlich kann die nicht kostendeckende oder gar kostenlose Bereitstellung dazu führen, dass der Leistungsempfänger die Leistung generell nicht akzeptiert und wertschätzt, nicht zur Kooperation bereit ist und damit eine Verbesserung der Situation verhindert. Jene Steuerungsprobleme werden bei der Meritorisierung hingenommen, da trotz allem durch die Subvention auf einfachem Wege eine hohe Inanspruchnahme der sozialen Dienstleistung ermöglicht werden soll. Mit der Meritorisierung als Subventionierung verfolgt der Staat konkrete Steuerungsziele, die er auf dem indirekten Wege eines monetären Transfers nicht erreichen zu können glaubt. ‚Sozial’ bedeutet in diesem Sinne ‚subventioniert’.
  • Blickt man nun auf den Erbringer der Dienstleitungen, so können als ‚sozial’ jene Dienstleistungen definiert werden, die von nicht erwerbswirtschaftlich orientierten Unternehmen erbracht werden. Grundsätzlich steht es jedem Unternehmen frei, ein solches Unternehmensziel zu formulieren und zu verfolgen, so dass ein breiter Sektor von Dienstleistungen mit dieser Definition erfasst würde. Sofern diese Unternehmen den Sozialstaat bei seinen Aufgaben entlasten, unterstützten sie viele Staaten mit steuerlichen oder anderen Privilegien, wie z.B. der Gemeinnützigkeit im deutschen Steuerrecht. Mit dieser steuerrechtlichen Anerkennung sind besondere Rechte und Pflichten verbunden, und auf dieser Grundlage haben sich in der Sozialen Marktwirtschaft u. a. die Wohlfahrtsverbände als besondere Form der Erbringung sozialer Dienstleistungen etabliert. Sie sind Interessenverbände, die zugleich Anbieter von sozialen Dienstleitungen sind. Daneben gibt es eine Vielzahl anderer Rechtsformen, in denen Unternehmen soziale Dienstleistungen erbringen und dabei keine Gewinnmaximierung betreiben. Hierzu zählen z.B. der eingetragene Verein, die Genossenschaft, die Stiftung oder auch die gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung. ‚Sozial’ bedeutet im Sinne dieser Vielfalt ‚gemeinwohlorientiert/mitgliederorientiert’.

Zieht man ein erstes Zwischenfazit, so kommt einerseits den sozialen Dienstleistungen in den entwickelten Sozialstaaten – im Kontext der aktivierenden Sozialpolitik – eine zunehmende Bedeutung zu und andererseits sind mit den sozialen Dienstleistungen besondere Steuerungsprobleme verbunden. Es ist daher eine zentrale Aufgabe der Praxis sozialer Dienstleistungen wie auch des Sozialmanagements, diese Probleme anzugehen und damit zu einer weiteren Professionalisierung der Erbringung sozialer Dienstleistungen beizutragen.

Ein wichtiger Schritt hierzu wurde in Deutschland bereits in den 1970er Jahren mit der Einführung von Studiengängen der Sozialen Arbeit an Hochschulen und Fachbereichen des Sozialwesens getan, an die sich aktuell eine Akademisierung auch anderer Berufe des Sozialwesens (z.B. Erzieher/innen, Therapeut/innen, Krankenschwestern/-pfleger u.a.) anschließt. Im internationalen Vergleich besteht diesbezüglich in der Bundesrepublik noch erheblicher Nachholbedarf, der aktuell u. a. durch Einführung dualer und gestufter Ausbildungs- und Studiengänge erkannt und angegangen wird.

Die Professionalisierung sozialer Dienstleistungen und ihres Managements hat vielfältige Ursachen und Wirkungen. Sie ist zum einen staatlichen Vorgaben und Kontrollen geschuldet, durch die fachliche Standards durchgesetzt werden. Darüber hinaus ergibt sich eine Professionalisierung als Folge zunehmender Wettbewerbselemente im Markt für soziale Dienstleistungen. In der internationalen Diskussion hat sich hierfür der Begriff der Quasi-Märkte etabliert, d.h. von Märkten, bei denen der Staat Aufträge für soziale Dienstleistungen im Ausschreibungsverfahren vergibt. Die sozialen Dienste als Dienstleistungsunternehmen sehen sich dann gezwungen, sich im Wettbewerb fachlich zu spezialisieren, professionelle Konzepte zu entwickeln und sich letztlich als Markenanbieter sozialer Dienstleistungen zu etablieren.

Die Einführung von Wettbewerbselementen bei den sozialen Dienstleistungen wurde in Deutschland seit Anfang der 1990er Jahre vorangetrieben und hat bis heute sehr weitgehende Veränderungen in Richtung Professionalisierung, Zielgruppenorientierung, Evaluation und Internationalisierung hervorgebracht. Mit diesen Wettbewerbselementen wurde eine Sozial- und Gesundheitswirtschaft etabliert. Dies bedeutet eine Abkehr vom traditionellen Korporatismus, der mit seiner verlässlichen Aufgabenzuweisung an die Verbände und insbesondere die Wohlfahrtsverbände ein wesentliches Element der realen Sozialen Marktwirtschaft war. Dieser ordnungspolitisch gewollte Richtungswechsel hat weitreichende Folgen für die Unternehmenskultur und die alltägliche Leistungserbringung sozialer Dienstleistungen. Auch diese Folgen können hier nur exemplarisch beleuchtet werden:

  • Die Leitung der sozialen Dienstleistungsunternehmen ist in die Position eines Sozialmanagements gestellt. Sie muss daher die etablierten wie auch die neuen Verfahren der Unternehmensführung/des Managements auf die speziellen Anforderungen der Erstellung sozialer Dienstleistungen übertragen. Hier sind in fast allen Bereichen wie z.B. Finanzierung, Marketing oder Personalentwicklung wichtige Modifikationen vorzunehmen. Als ein Beispiel einer solchen Übertragung sei auf die Methode des ausgewogenen Berichtsbogens als Instrument der strategischen Steuerung verwiesen. Sie ermöglicht es sehr gut, verschiedene Perspektiven auf das Unternehmen (Finanz-, Kunden-, Prozess- und Mitarbeiterperspektive) einzunehmen, jeweils einen Status zu erstellen und weitergehende Ziele zu formulieren. Dabei zeigen sich in den einzelnen Perspektiven die Spezifika des Sozialmanagements. Es ist im Kern dadurch gekennzeichnet, dass normative Fragen eine bedeutendere Rolle spielen, dass mehr relevante Interessengruppen und Aspekte zu beachten sind und dass daher die Managementaufgabe durch eine höhere Komplexität im Vergleich zu anderen Sektoren gekennzeichnet ist.
  • Angesichts der verschärften Wettbewerbssituation bei den sozialen Dienstleistungen sehen sich aktuell die Mitarbeiter/innen der sozialen Dienstleistungsunternehmen unattraktiven Arbeitsbedingungen gegenüber. Vielfach gehen eine unsichere Zukunftsperspektive, Teilzeitverträge und recht geringe Bezahlung mit Schicht- und Wochenenddiensten einher. Daher erwägt eine beträchtliche Zahl von Fachkräften einen beruflichen Wechsel heraus aus dem Sozialsektor, was den Fachkräftemangel in den sozialen Dienstleistungen auf absehbare Zeit verschärfen wird. Ein Korrektiv hierzu sind umfangreiche Fort- und Weiterbildungsbemühungen, die heute zum Standard der professionellen Tätigkeit im Sozialsektor zählen. Letztlich wird der Sozialsektor und mit ihm die ihn finanzierende Sozialpolitik bei einem verfestigten Fachkräftemangel nicht umhin können, die Arbeitsbedingungen mit Blick auf Arbeitszeit, Lohnniveau und Absicherung wesentlich zu verbessern. Dies wäre eine konsequente Reaktion auf die steigenden Anforderungen an die Professionalität in der Erbringung sozialer Dienstleistungen.
  • Für die Leistungsempfänger wirkt sich die zunehmende Wettbewerbsorientierung bei den sozialen Dienstleistungen insofern aus, als dass methodische Verbesserungen in den Konzepten der Sozialen Arbeit und des Gesundheitswesens zügig umgesetzt werden und die Qualität der Dienstleistungen tendenziell steigt. Diese methodischen Verbesserungen umfassen dabei auch, dass Fehlsteuerungen vermieden werden, wenn z.B. bei einer sozialen Dienstleistung ein differenzierter Eigenbeitrag des Leistungsempfängers zu leisten ist, wenn im Fall der Nicht-Kooperation Sanktionen umgesetzt werden und wenn der Leistungsempfänger selbst in die Evaluation des Förderprogramms einbezogen wird. Diese und andere Maßnahmen erhöhen – sofern sie klug eingesetzt werden – tendenziell die Effektivität und Effizienz sozialer Dienstleistungen.

Insgesamt ist festzuhalten, dass den sozialen Dienstleistungen als den auf den Einzelfall hin gerichteten subventionierten Hilfen bei sozialen Problemen eine zentrale Stellung in der Sozialen Marktwirtschaft zukommt. Als personenbezogene Interventionen sind sie das zentrale Element einer aktivierenden Sozialpolitik und stehen dementsprechend im Fokus der öffentlichen Wahrnehmung und Diskussion.

Die Entwicklung der letzten Jahrzehnte zeigt einen deutlichen Trend zur Professionalisierung, Differenzierung und Ausweitung der sozialen Dienstleistungen. Dieser Trend wird sich zukünftig wahrscheinlich fortsetzen. Im Ergebnis wird auf absehbare Zeit der Sektor der sozialen Dienstleistungen zur Normalität angemessener Arbeitsbedingungen finden müssen, um den zukünftigen Fachkräftebedarf abdecken zu können.

Dabei wird der Blick über die Grenzen des deutschen Sozialstaates immer lohnender. Europäische Standards und Richtlinien erleichtern nun auch bei den sozialen Dienstleistungen den internationalen Wettbewerb, und erste Unternehmen bieten ihre Dienstleistungen und Konzepte länderübergreifend an. Damit ist für den sozialen Sektor eine neue Wettbewerbssituation eröffnet. Diese Entwicklungen werden zukünftig die Gestaltung der Sozialen Marktwirtschaft wesentlich prägen.

Literaturhinweise

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  • Schönig, W. (2001), Rationale Sozialpolitik - Die Produktion von Sicherheit und Gerechtigkeit in Modernen Gesellschaften und ihre Implikationen für die Ökonomische Theorie der Sozialpolitik. Volkswirtschaftliche Schriften, Heft 517. Berlin: Duncker Und Humblot;
  • Schönig, W. (2006), Soziale Arbeit als Intervention. Versuch einer Integrierten Definition mit Blick auf Sozialpolitik und Soziale Dienste. In: Sozialmagazin, 31. Jg., 1/2006, S. 38 – 45;
  • Zerche, J., Gründger, F. (1996), Sozialpolitik. Einführung in die Ökonomische Theorie der Sozialpolitik. 2. Aufl. Düsseldorf: Werner.

Werner Schönig