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Schuldenbremsen

Die herkömmliche Finanzierung öffentlicher Haushalte gründet auf der Steuererhebung. Weil diese aber im Regelfall mit erheblichen politischen Widerständen einhergeht, greifen finanzpolitische Entscheidungsträger zur Erzielung von öffentlichen Einnahmen immer wieder auf das vergleichsweise bequeme Instrument der öffentlichen Verschuldung zurück. Dabei wird versucht, die Aufnahme von Krediten mit unterschiedlichen Argumenten einer (traditionellen oder modernen) Deckungslehre zu legitimieren. Dem Gesetzgeber war aber von vornherein bewusst, dass diesbezügliche Rechtfertigungen der Gefahr eines Missbrauchs unterliegen. Eine (zu) hohe öffentliche Verschuldung wiederum trägt letztlich dazu bei, das marktwirtschaftliche System zu destabilisieren, weil Entscheidungsprozesse des Marktes durch einen wachsenden Anteil des Staates am Sozialprodukt als Folge einer steigenden öffentlichen Verschuldung beeinträchtigt und weil die Dispositionsspielräume der öffentlichen Haushalte aufgrund zunehmender Zinslasten auf die Dauer vermindert werden.

Die im Grundgesetz (GG) verankerten gesetzlichen Schuldengrenzen vermochten den vorstehend umrissenen Prozess nicht aufzuhalten: In der ursprünglichen Fassung des Artikels 115 GG war vorgegeben, dass die Aufnahme öffentlicher Schulden an die Kriterien des „außerordentlichen Bedarfs“ und der „werbenden Zwecke“ bei der Verwendung der Mittel gebunden war. Aufgrund dieser sehr vagen Vorgaben mit großem Interpretationspotenzial wurde die Regelung des Artikels 115 GG im Jahr 1969 dahingehend verändert, dass nunmehr die Einnahmen aus Krediten prinzipiell die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten „Investitionen“ nicht überschreiten durften. Ausnahmen waren nur zur „Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ zulässig. Für diesen Fall wurde dem Gesetzgeber vom Bundesverfassungsgericht später eine besondere Darlegungslast zur Begründung und Rechtfertigung der erhöhten Schuldenaufnahme aufgetragen.

Auch diese modifizierten Bestimmungen konnten eine Inanspruchnahme der Kreditaufnahme als Finanzierungsinstrument seitens der Finanzpolitiker mit einem weiteren, rasanten Anstieg der öffentlichen Verschuldung letztlich nicht begrenzen. Deswegen wurde im Jahr 2009 vor dem Hintergrund der vertraglichen Vorgaben gemäß Artikel 104 Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in Verbindung mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt, der auf der europäischen Ebene für jedes Mitgliedsland zwei Defizitkriterien (Neuverschuldung mit höchstens 3 Prozent und Schuldenstand mit maximal 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts) definiert, ein umfangreiches Regelwerk zur Begrenzung der öffentlichen Verschuldung durch die so genannte Schuldenbremse auf der nationalen Ebene für den Bund und für die Länder (unter einer allerdings nur mittelbaren Einbindung der Gemeinden) im Sinne eines nationalen Stabilitätspaktes auf der Grundlage von Artikel 109 Abs. 2 und 3 GG installiert.

Nach Artikel 109 Abs. 3 GG haben der Bund und die Länder ihre Haushalte „grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten“ auszugleichen. Für den Bund sind allerdings zwei Abweichungen von dieser Grundregel vorgesehen. Zum einen kann er Schulden aufnehmen, um eine von der Normallage „abweichende konjunkturelle Entwicklung symmetrisch“ auszugleichen. Und zum anderen ist eine Verschuldung zur Vermeidung einer „erheblichen Beeinträchtigung der Finanzlage als Folge von Naturkatastrophen oder von außergewöhnlichen Notsituationen“ zulässig. Im letzteren Fall ist mit der zusätzlichen Verschuldung zugleich eine Tilgungsregelung vorzugeben.

Der Bund hat diese Grundregel gemäß Artikel 143 d Abs. 1 GG erstmalig für das Jahr 2011 anzuwenden und während einer Übergangszeit bis zum Jahr 2016 im Sinne der gesetzlichen Bestimmungen umzusetzen. Demgegenüber haben die Länder die obige Grundregel ohne Ausnahmen aufgrund einer Übergangsregelung bis zum Jahr 2020 in ihren jeweiligen Länderverfassungen einzuführen (ebenfalls gemäß Artikel 143 d Abs. 1 GG).

Jenseits dessen gelten für den Bund gemäß einer Neufassung des Artikels 115 Abs. 2 GG folgende Besonderheiten: Der Grundregel des Haushaltsausgleichs ohne Kredite ist entsprochen, wenn die Einnahmen aus Krediten als „Strukturkomponente 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts“ nicht überschreiten. Hinzu kommen die Schuldeneinnahmen zur symmetrischen Berücksichtigung einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung als „Konjunkturkomponente“. Diese ergibt sich aus dem Produkt der Unter- oder Überauslastung der gesamtwirtschaftlichen Produktionskapazitäten (Produktionslücke) mit der Budgetsensitivität, die angibt, wie die sich Einnahmen und Ausgaben des Bundes bei veränderter gesamtwirtschaftlicher Aktivität entwickeln. Abweichungen der tatsächlichen Kreditaufnahme von der zulässigen Kreditobergrenze werden auf einem gesondert geführten Kontrollkonto erfasst und überwacht. Eine Kreditaufnahme, welche den Schwellenwert von 1,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts übersteigt, ist konjunkturgerecht zurückzuführen. Methodische und institutionelle Einzelheiten sind ergänzend dazu im Gesetz zur Ausführung von Artikel 115 GG geregelt.

Für die Länder gelten darüber hinaus die Bestimmungen des Artikels 143 d Abs. 2 und 3 GG. Demnach werden ausgewählten Bundesländern während der Jahre 2011 bis 2019 finanzielle Hilfen seitens des Bundes und der Länder über eine Änderung des Finanzausgleichsgesetzes in Höhe von 800 Mio. Euro / Jahr auf der Grundlage des Gesetzes zur Gewährung von Konsolidierungshilfen vorweg gewährt, um diese auf ein vergleichbares sowie tragfähiges Regelungsniveau zu bringen und um diesen so den Übergang zur Zeit ohne Schulden ab dem Jahr 2020 zu erleichtern.

Um das insoweit umrissene Konzept der Schuldenbremse in adäquater Weise transparent zu halten, regelt Art. 109 a GG in Verbindung mit dem dazu verabschiedeten Stabilitätsratsgesetz die fortlaufende Überwachung der Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern durch einen neu eingerichteten Stabilitätsrat (Mitglieder: Bundesfinanzminister, Länderfinanzminister und Bundeswirtschaftsminister), die Voraussetzungen und das Verfahren zur Feststellung einer drohenden Haushaltsnotlage, die Grundsätze zur Aufstellung und Durchführung von Sanierungsprogrammen sowie die Veröffentlichung der Beschlüsse und Beratungsunterlagen des Stabilitätsrats.

Das (komplex angelegte) Lösungskonzept der Schuldenbremse verspricht nach den Äußerungen seiner politischen Protagonisten die zweifellos gebotene Abhilfe zur Minderung der öffentlichen Neuverschuldung und darüber hinaus schließlich auch zum Abbau des öffentlichen Schuldenstandes. Deswegen wird es von den politischen Akteuren gegenwärtig nicht nur als ein (vermeintliches) Allheilmittel der Haushaltskonsolidierung in die fiskalisch geprägten Debatten, sondern zugleich auch als ein zweckdienlicher Bestandteil für ein restriktiv angelegtes Reformkonzept zum Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt als Vorgabe für die anderen Länder der Europäischen Union präferiert. Allerdings ist sichtbar geworden, dass dabei entsprechende Übergangsphasen (für den Bund bis zum Jahr 2016 und für die Länder sogar bis zum Jahr 2020) eingeplant werden mussten. Ob der so erzielte Zeitgewinn von den politischen Entscheidungsträgern im Sinne einer vorgesehenen Begrenzung der öffentlichen Verschuldung tatsächlich hinreichend genutzt wird, bleibt regelmäßigen Prüfungen des praktizierten Finanzgebarens seitens der öffentlichen Haushalte durch die Öffentlichkeit vorbehalten. Ein erster Prüfstein hierfür stellt die gesetzliche Implementierung der Schuldenbremse in die Verfassungen der 16 Bundesländer dar. Angesichts der aktuellen wirtschaftlichen und haushaltspolitischen Lage (auf der nationalen wie auf der europäischen Ebene) sowie angesichts zukünftig absehbarer Belastungen mit Blick auf die demographischen Entwicklungen dürften die Zweifel hinsichtlich einer eindeutig erkennbar werdenden Reduzierung der Netto-Neuverschuldung überwiegen. Zudem weist das Konzept inhärente Schwächen auf: Beispielsweise fehlt die notwendige Einbindung der Gemeinden in das Konzept ebenso wie eine stringente Vorgabe für die Durchsetzung von Sanktionen bei zunächst versteckten oder auch bei offenkundigen Regelverstößen.

Letzteres ergibt sich aus dem Umstand, dass das Konzept mit seinen zahlreichen Stellschrauben als intransparent und trotz des vorgegebenen Rückgriffs bei einigen Datengrundlagen auf das neutral agierende Statistische Bundesamt als gestaltungsanfällig zu kennzeichnen ist. Folglich ist eine Einhaltung oder eine Nichteinhaltung der Verschuldungsregeln vom Deutschen Bundestag sowie von den Parlamenten der Länder zum einen und von der Öffentlichkeit zum anderen nur schwerlich nachzuvollziehen. Dabei ist zudem zu berücksichtigen, dass die Bundesländer bereits jeweils eigene, also nicht einheitlich interpretierbare Normierungen der Schuldenbremse in ihren jeweiligen Landesverfassungen verankert haben oder noch auf den Weg bringen werden (ein solches Argument wäre in Sonderheit zu beachten, wenn das Konzept der Schuldenbremse, wie vorgeschlagen wird, auf die EU-Ebene übertragen wird). Nach alledem ist kaum zu erwarten, dass diese vorgebliche „Musterregelung“ für eine Schuldenbremse wesentlich bessere, nämlich nachhaltig wirkende Ergebnisse einer Schuldenbegrenzung bei den öffentlichen Haushalten zeitigen wird, als dies bei den zuvor geltenden gesetzlichen Bestimmungen mit ihren seitens der Finanzpolitiker gern wahrgenommenen Interpretationsspielräumen der Fall war. Erste Erfahrungen im Umgang mit der Schuldenbremse durch politische Akteure, welche von zugehörigen Warnungen vor Haushaltstricks seitens des Bundesrechnungshofs und der Deutschen Bundesbank begleitet werden, stützen diese Bedenken.

Literaturhinweise:

  • Bundesministerium der Finanzen (2010), Kompendium zur Verschuldungsregel des Bundes gemäß Artikel 115 Grundgesetz, Berlin;
  • Dickertmann, D./ Reichert, S. (2010), Öffentliche Verschuldung und die Schuldenbremse, in: Das Wirtschaftsstudium, H. 1, Beilage WISU-Studienblatt;
  • Kastrop, C./ Meister-Scheufelen, G./ Sudhof, M. (Hrsg.) (2010), Die neuen Schuldenregeln im Grundgesetz – Zur Fortsetzung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen, Berlin;
  • Konrad, K. A./ Zschäpitz, H. (2010), Schulden ohne Sühne? – Warum der Absturz der Staatsfinanzen uns alle trifft, 2. Aufl., München;
  • Ryczewski, C. (2011), Die Schuldengrenze im Grundgesetz – Untersuchung zur nachhaltigen Begrenzung der Staatsverschuldung unter polit-ökonomischen und bundesstaatlichen Gesichtspunkten, Berlin;
  • Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2010), Chancen für einen stabilen Aufschwung - Jahresgutachten 2010/11, Bundestags-Drucksache 17/3700, Ziff. 334 ff.

Dietrich Dickertmann
Stephan Reichert