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Arbeitslosigkeit: Soziale Sicherung

  1. Eine Aufgabe mit Verfassungsrang
  2. Entwicklung und Prinzipien der Arbeitsförderung in Deutschland
  3. Soziale Sicherung im Arbeitsförderungsrecht bis 2004 und die Debatte über Reformmaßnahmen
  4. Ein Kernproblemfeld der Arbeitsmarktpolitik: das Nebeneinander von Arbeitsförderung und Grundsicherung für Arbeitsuchende
  5. Hartz IV-Falle oder Erfolgsgeschichte ?
  6. Arbeitslosigkeit - Die individuelle, familiäre und gesellschaftliche Perspektive
  7. Ausblick

1. Eine Aufgabe mit Verfassungsrang

Die „Allgemeine Erklärung der Menschenrechte" der Vereinten Nationen vom 10. Dezember 1948 will nach den nahezu die gesamte Welt erschütternden Ereignissen des Zweiten Weltkriegs einen Anfang setzen für eine dauerhafte Neuordnung. Sie sieht das von allen Völkern und Nationen zu erreichende gemeinsame Ideal in der Schaffung einer Welt, die sich befreien kann von Furcht und Not. So bemüht sie sich um eine Auflistung der Gesamtheit der Voraussetzungen, deren Erfüllung solches zu gewährleisten vermag.

Als entscheidende Voraussetzungen gelten hier neben anderen - zentral und exakt in dieser Reihenfolge – das „Recht auf soziale Sicherheit" (Artikel 22) sowie das „Recht auf Arbeit, auf freie Berufswahl, auf angemessene und befriedigende Arbeitsbedingungen sowie auf Schutz gegen Arbeitslosigkeit“ (Artikel 23) - und zwar für jeden Menschen „als Mitglied der Gesellschaft“. Im Artikel 25 wird unter dem Stichwort „soziale Betreuung" noch einmal ausdrücklich auf „Sicherheit im Falle von Arbeitslosigkeit" verwiesen.

Am 23. Mai 1949 hat der Parlamentarische Rat das Grundgesetz (GG) für die Bundesrepublik Deutschland beschlossen, „von dem Willen beseelt,…dem Frieden der Welt zu dienen“. Artikel I GG lautet: „(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar“. In Absatz (2) dieses Artikels bekennt sich „das deutsche Volk … zu „unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt“.

Welche Bedeutung diesem Verfassungsartikel von der unantastbaren Würde des Menschen im Politikfeld der Sozialen Sicherung zukommt, wird in Politik und Öffentlichkeit wohl oft unterschätzt. Unter Berufung auf Art. 1 und das Sozialprinzip des Artikel 20 GG hat das Bundesverfassungsgericht bereits mehrfach gesetzlichen Regelungen des Sozialgesetzbuchs ihre Unvereinbarkeit mit der Verfassung attestiert. Noch in seinem Urteil vom 9. Februar 2010 erklärte das Gericht zwei Paragraphen des Sozialgesetzbuchs II – Grundsicherung für Arbeitsuchende – für unvereinbar mit der Verfassung. Eigentlich hatte das Bundesverfassungsgericht lediglich die Berechnungsgrundsätze für die Hartz IV-Leistungen als verfassungswidrig beanstandet: Es forderte ein transparenteres Verfahren als bisher, das sich am tatsächlichen Bedarf orientiere. Insbesondere bei (Schul-)Kindern seien deren spezielle Bedürfnisse zu beachten, nicht zuletzt die Ausgaben für Bildung und das gesellschaftliche Leben.

In den Leitsätzen zu diesem Urteil wurde allerdings deutlich, dass jede Einzelmaßnahme den Verfassungsgeboten unentrinnbar unterworfen ist, und das oberste Gebot lautet: Das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums besitzt für alle Bürger „eigenständige Bedeutung. Es ist dem Grunde nach unverfügbar und muss eingelöst werden“. Bezüglich der „Konkretisierung und stetigen Aktualisierung“ durch den Gesetzgeber wird dieser daran erinnert, dass er „die zu erbringenden Leistungen an dem jeweiligen Entwicklungsstand des Gemeinwesens und den bestehenden Lebensbedingungen auszurichten hat“ (BVG-Urteil vom 9. Februar 2010).

Aus Regierungskreisen wurde zu diesem Monitum des Gerichts gesagt, dass es wichtig und richtig sei, in Sachen Existenzsicherung die Kinderperspektive stärker in Rechnung zu stellen, aber man habe gleichzeitig die Aufgabe zu lösen, Langzeitarbeitslose wieder in Arbeit zu bringen. Hier klingt die Verlegenheit der Behörden an, die registrieren, dass nach weit verbreiteter Ansicht schon heute in Folge der Ausgestaltung der staatlichen Grundsicherungsleistungen für Hartz IV- Empfänger nahezu vollständig die Anreize verspielt worden seien, durch Suche nach entlohnter Erwerbsarbeit der Abhängigkeit von staatlichen Leistungen zu entrinnen. Verbessere man weiterhin die Grundversorgung für Kinder, verstärke sich diese Tendenz nur noch.

Das Bundesverfassungsgericht hat jedoch keine Wahl, Artikel 1 und das damit verbundene Recht ist unverfügbar. Sichtbar wird nur in diesem Fall erneut, dass hier der wohl alle Verfassungen beschäftigende Normenkonflikt zwischen dem Recht auf Soziale Sicherung und dem Recht auf Arbeit in Deutschland bislang keine institutionell tragfähige Lösung gefunden hat. Diese Aufgabe anzugehen, ist jedoch nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts, sondern des Gesetzgebers, der sich offensichtlich seiner Ordnungsprinzipien nicht (mehr) sicher ist und wohl nicht weiß, wie er mit dem Phänomen der gesellschaftlichen Arbeit in einer Welt, die sich nicht mehr als Industriegesellschaft verstehen kann, ohne rigorose Bürokratien umgehen kann.

2. Entwicklung und Prinzipien der Arbeitsförderung in Deutschland

In Deutschland entstand nach der Bismarckschen Sozialgesetzgebung (1883 Krankenversicherung, 1884 Unfallversicherung, 1889 Invaliden- und Alterssicherung) erst 1927 die Arbeitslosenversicherung. Allerdings hatte die erste Regierung nach dem Ersten Weltkrieg bereits am 16. 11. 1918 eine Verordnung über Erwerbslosenfürsorge erlassen. Nach einigen Umbenennungen wurde dann das Konzept der Arbeitslosenversicherung und der Arbeitslosenhilfe für das Arbeitsförderungsgesetz verbindlich (Krüsselberg 1981). Das in der Bundesrepublik Deutschland seit dem 25. Juni 1969 geltende, inzwischen mehrfach novellierte Arbeitsförderungsgesetz ist seit dem 1.1.1998 als Buch III in das Sozialgesetzbuch eingegliedert worden. Es gilt als Kernstück der staatlichen Arbeitsmarktpolitik. Im Rahmen der von der jeweiligen Bundesregierung zu verantwortenden Sozial-, Wirtschafts- und Finanzpolitik sollen seine Regelungen umfassend dazu beitragen, dem Entstehen von Arbeitslosigkeit entgegenzuwirken, die Dauer der Arbeitslosigkeit zu verkürzen und den Ausgleich von Angebot und Nachfrage auf dem Ausbildungs- und Arbeitsmarkt zu unterstützen (§ 1).

2005 erreichte die Arbeitslosigkeit in Deutschland im Jahresdurchschnitt mit mehr als 4,8 Millionen einen Höchststand. Dieser hatte sich bis 2009 wiederum auf 3,4 reduziert (BMAS 2010, 50). Für 2011 wurden von den Experten weniger als 3 Millionen Arbeitslose erwartet, was auch eintrat.

Konkrete Erfahrungen am Arbeitsmarkt hatten Wirtschaftswissenschaftler, Politiker und den Gesetzgeber in den Jahrzehnten vor 2000 erkennen lassen, dass Arbeitslosigkeit deutlich anders zu erklären und zu bekämpfen war, als man bislang annahm. Vor allem die durch die Euphorie postkeynesianischen Beschäftigungsdenkens (Keynesianismus) getragene Idee, staatliches Handeln könne nicht nur Vollbeschäftigung (Beschäftigung) garantieren, sondern zugleich auch das wirtschaftliche (Wachstum) fördern, galt nunmehr als eine fragwürdig gewordene Überschätzung der Möglichkeiten von Wirtschaftspolitik. Nicht zuletzt sei in diesem Kontext die Bedeutung flexibler Märkten zu wenig beachtet geblieben. Reformen am Arbeitsmarkt erschienen deshalb als dringend notwendig.

Dort sollte hinfort stärker als bisher - das war das Reformziel - das Verantwortungsbewusstsein der Marktteilnehmer, von Arbeitgebern und Arbeitsnehmern, geschärft, insbesondere die jeweilige Eigenverantwortlichkeit betont werden. Zudem galt es, die Unterstützungsfunktion der Arbeitsförderung zu vertiefen; sie sollte weitere Brücken zum regulären Arbeitsmarkt schlagen und auf eine Gestaltungsaufgabe, insbesondere die der aktiven Arbeitsvermittlung, ausgerichtet werden. Leistungen bei bereits bestehender Arbeitslosigkeit seien so zu dimensionieren, dass sie die Eingliederung oder auch Wiedereingliederung der von Arbeitslosigkeit Betroffenen in das Arbeitsleben so rasch wie möglich herbeiführten. Unverändert bleiben sollte das Prinzip des Vorrangs der Sicherung vor Arbeitslosigkeit durch die Vermittlung in Ausbildung und Arbeit vor der Sicherung bei Arbeitslosigkeit durch die Gewährung von Entgeltersatzleistungen an potenziell Erwerbsfähige in Zeiten unfreiwilliger Beschäftigungslosigkeit. Gleichwohl sei ein gesetzlich fundierter Anspruch zu bewahren, der Geldleistungen denjenigen zufließen lässt, deren Lebensunterhalt infolge Arbeitslosigkeit als nicht gesichert erscheint.

Generell sollte die Grundüberzeugung, von der die Gesetzgebung bislang getragen war, nicht angetastet werden: Die Dynamik einer Wettbewerbswirtschaft ist Garant einer Stabilisierung und Steigerung des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wohlstands, nach Ludwig Erhard eines „Wohlstands für Alle“. Wenn diese Dynamik allerdings für Einzelne zu unfreiwilliger Arbeitslosigkeit führt, schuldet die Gesellschaft ihnen einen Entgeltersatz und zudem Hilfeleistungen bei der Suche nach einem neuen gleich- oder gar höherwertigen Arbeitsplatz. Ihren konkreten Niederschlag finden diese Prinzipien inzwischen in den einschlägigen Titeln der zwei aktuellen Bücher des deutschen Sozialgesetzbuches: „Grundsicherung für Arbeitsuchende“ in Buch II und „Arbeitsförderung“ in Buch III (s.o. Abschnitt 4).

3. Soziale Sicherung im Arbeitsförderungsrecht bis 2004 und die Debatte über Reformmaßnahmen

Bis zum 31. 12. 2004 regelte das in der Bundesrepublik Deutschland seit dem 25. Juni 1969 geltende, mehrfach novellierte Arbeitsförderungsgesetz die Arbeitsmarktpolitik einschließlich des Arbeitslosengeldes. Daneben galten zwei bedürfnisorientierte Fürsorgesysteme zur sozialen Sicherung erwerbsfähiger hilfebedürftiger Arbeitsloser. „Arbeitslos im Sinne des Gesetzes ist ein Arbeitnehmer, der vorübergehend nicht in einem Beschäftigungsverhältnis steht, eine versicherungspflichtige Beschäftigung sucht, dabei den Vermittlungsbemühungen des Arbeitsamtes in eine zumutbare Beschäftigung zur Verfügung steht und sich beim Arbeitsamt arbeitslos gemeldet hat." In diesem Fall haben die Betroffenen, wenn sie die Anwartschaftszeit erfüllt haben, einen nach der Dauer ihrer versicherungspflichtigen Beschäftigung und dem Lebensalter zeitlich gestaffelten Anspruch auf Arbeitslosengeld. Der Höchstanspruch für jüngere Arbeitnehmer liegt bei einem Jahr.

Arbeitslosenhilfe wird geleistet, wenn kein Anspruch auf Arbeitslosengeld (mehr) besteht, besondere Anspruchsvoraussetzungen aus einem Dienstverhältnis erfüllt sind und Bedürftigkeit im Sinne von Mittellosigkeit vorliegt. Arbeitslosenhilfe wird grundsätzlich unbefristet gewährt, längstens bis zur Vollendung des 65. Lebensjahres.

Wenn Arbeitslosenhilfe nicht ausreichte, den Mindestbedarf für die Befriedigung des Lebensunterhalts zu decken, trat die Sozialhilfe als aufstockende Maßnahme ein. Grundsätzlich sollte in der sozialen Sicherung die öffentliche Sozialhilfe die Lücken schließen, die andere Sozialleistungssysteme hinterließen. Ihre Aufgabe wurde darin gesehen, den Empfängern eine menschenwürdige Lebensführung auf dem sozialkulturellen Mindestniveau der Gesellschaft in der Bundesrepublik Deutschland zu ermöglichen. Für Menschen, die in Not geraten, d. h. nicht in der Lage sind, aus eigenen Kräften ihren Lebensunterhalt zu bestreiten, fungierte diese Einrichtung, die allen Bürgern des Landes bei Bedürftigkeit per Rechtsanspruch zustand, als allgemeines Auffangnetz. Wiederum galt: Jeder Hilfeempfänger sollte durch diese staatliche Hilfsleistung ermutigt und befähigt werden, sich erstmalig oder erneut in das allgemeine Arbeitsleben der Gemeinschaft einzugliedern. Dazu nach eigenen Kräften mitzuwirken war explizit gefordert.

Es zeigte sich nun, dass im Vergleich zum Jahr 1980, in dem nur etwa 10 v. H. der damals knapp 1,3 Mio. Hilfeempfänger arbeitslos waren, deren Anteil im Jahr 1998 - bei 2,9 Mio. Sozialhilfeempfängern - auf 40 v.H. angestiegen war (nicht zuletzt auch im Gefolge der deutschen Wiedervereinigung). Als eine der Hauptursachen für die nahezu explosive Erhöhung des Volumens der Sozialhilfeleistungen in der Bundesrepublik Deutschland erschien das beachtliche Ausmaß an Langzeitarbeitslosigkeit. Durch den gesetzlichen Anspruch eines jeden Bürgers auf Unterstützungsleistungen in Höhe des Sozialhilferegelbedarfs ist in allen Fällen, in denen die Arbeitslosenhilfe oder das Arbeitslosengeld dieses Niveau nicht erreicht, die Differenz durch Sozialhilfemittel zu decken. Konkrete Fallstudien für das Jahr 1997 kamen nun zu dem Ergebnis, dass insbesondere geringqualifizierte Arbeitslose mit Familie über die Leistungen aus der ergänzenden Sozialhilfe Bezüge erhielten, die in ihrer Gesamtheit bis zu 93 v. H. ihres früheren verfügbaren ( Arbeits-) Einkommens erreichten. Damit ergab sich ein Problem, verkörpert in einer breiten Debatte über die Existenz oder auch Bedeutungslosigkeit eines vermeintlichen Lohnabstandsgebots. Grundthese war, dass ohne eine bestimmte Differenz zwischen Lohn und Lohnersatzleistungen Arbeitsanreize fehlten.

Wie auch immer dies interpretiert werden mag, wirtschafts- und sozialpolitisch gesehen zeigt sich, dass das deutsche Sozialhilfesystem in ein Spannungsfeld geraten ist zwischen einer sozial orientierten Versorgung und der konkreten Motivation für die Arbeitslosen, sich um eine neue Beschäftigung oder auch um eine bessere berufliche Qualifizierung zu bemühen. Wissenschaft und Praxis sprechen hier von einer durch die Politik geschaffenen „Abhängigkeitsfalle" und raten zu einer Reform, die die Bemühungen von Arbeitslosen, sich aus der Arbeitslosigkeit zu lösen, auch finanziell belohnt. Gesucht wird eine Kombination von Geldleistungen und Dienstleistungen, die der Anbahnung von Erwerbsarbeit dient, zugleich aber soziale Härten vermeidet.

4. Ein Kernproblemfeld der Arbeitsmarktpolitik: das Nebeneinander von Arbeitsförderung und Grundsicherung für Arbeitsuchende

Hier hat der Gesetzgeber bereits mehrfach reagiert. Was die Öffentlichkeit in Deutschland als „Hartz-Gesetze“ bezeichnet, heißt in der Sprache des Sozialrechts „Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“. Mit dem Ersten, Zweiten (2003) und Dritten Gesetz (2004) wurden die neuen Strukturen der Arbeitsförderung bestimmt. Unverändert heißt es: „Arbeitslose sind Personen, die - wie beim Anspruch auf Arbeitslosengeld - 1. vorübergehend nicht in einem Beschäftigungsverhältnis stehen, 2. eine versicherungspflichtige Beschäftigung suchen und dabei den Vermittlungsbemühungen der Agentur für Arbeit zur Verfügung stehen und 3. sich bei der Agentur für Arbeit arbeitslos gemeldet haben" (SGB III, § 16). In § 119 wird noch einmal die Bedeutung der Eigenbemühungen des Arbeitslosen und seiner Verfügbarkeit betont. Dann haben die Betroffenen, wenn sie die Anwartschaftszeit erfüllt haben, einen nach der Dauer ihrer versicherungspflichtigen Beschäftigung und dem Lebensalter zeitlich gestaffelten Anspruch auf Arbeitslosengeld. Der Höchstanspruch liegt für Arbeitnehmer über 58 Jahre bei 24 Monaten.

Die Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe nach SGB III und Sozialhilfe nach dem Bundessozialhilfegesetz wurde dann mit dem Vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vollzogen, gültig ab 1. Januar 2005; sie zielt auf eine „Grundsicherung für Arbeitsuchende“. Weithin ist dieses Gesetz bekannt und umstritten als „Hartz IV“. Zwar thematisiert es einleitend die neuen Leitideen der Arbeitsmarktpolitik „Fördern und Fordern“. Fördern und Fordern soll Hand in Hand gehen, das klingt nach plausibler Strategie. Grundsätzlich jedoch beschäftigt sich „Hartz IV“ derzeit nahezu ausschließlich mit Maßnahmen und weniger mit Hilfskonzepten. Im Gesetz dominiert die Regelung der Fragen, die sich aus der Zusammenlegung der bislang getrennten Institutionen der Sozialhilfe („Hilfe zum Lebensunterhalt“) nach dem Bundessozialgesetz und der Arbeitslosenhilfe nach dem alten SGB III zum neuen „Arbeitslosengeld II“ ergeben. Arbeitslosengeld II wird nach Auslaufen des Arbeitslosengeldes als Grundsicherung für Arbeitslose (SGB II) gezahlt.

Es sollte sehr genau bedacht werden, in welchem Verhältnis diese beiden Gesetze zueinander stehen, inwieweit sie und welche Lebensfelder sie abdecken, auf welche gesellschaftliche Problembereiche sie abzielen, inwieweit es hier noch um Hinführung zu Arbeit geht oder um die Abdeckung von Bedarfsbereichen. Deshalb soll es noch einmal deutlich angesprochen werden: Im Prinzip steht SGB II für Geldleistungen bei Bedürftigkeit von Bedarfsgemeinschaften mit Arbeitslosen. SGB III regelt die Maßnahmen der Prävention gegen Arbeitslosigkeit, die Auszahlung von Versicherungsleistungen bei Arbeitslosigkeit und die Wiedereingliederungsbemühungen in Arbeit. Das sind sehr unterschiedliche Aufgabenstellungen; sie zielen auf sehr heterogene Gruppen von Personen. Auch weichen die Größenordnungen in den Teilnehmerzahlen stark voneinander ab. Recht eindrucksvoll hebt sich der Block der Empfänger von Arbeitslosengeld II von dem der Arbeitslosengeld-Empfänger ab. Zudem macht die offenkundig hohe Unbeweglichkeit des oberen Sockels nachdenklich.

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Weiterhin gibt es eine hohe Vielfältigkeit, mit der sich in der konkreten Praxis Arbeitslosigkeit und der Empfang von Lohnersatzleistungen verknüpft. Welche große Zahl von Varianten die Praxis aufweist, zeigt die folgende Abbildung 2.

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Ob die gegenwärtig wirksamen Abgrenzungen von Geld- und Sachleistungen geeignet sind, eine Arbeitsaufnahme zu fördern, wird vielfach und heftig diskutiert. Dazu zwingen bereits Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts wie die oben bereits erwähnte vom 9.2.2010, in der es um die Grundsicherung für Kinder bei Hartz IV geht, womit arbeitslosen Eltern kein Motivationsschub geliefert wird. Arbeitsförderung rangiert eben nachrangig zu dem in diesem Fall absolut dominanten Recht auf Grundsicherung. Auch die Ermessungsspielräume der Behörden, die Pflichten, vor dem Anspruch auf Leistungsentgegennahme vorhandene Einkommen und Vermögen aufzuzehren u.a. verdienen ein kritisches Interesse. Einzuräumen ist, dass es in den Feldern von SGB II und III viel Bewegung gibt, engagiert experimentiert wird, was zu begrüßen ist, unter Umständen aber auch verhindert, vollzogene Weichenstellungen grundsätzlich in Frage zu stellen.

5. Hartz IV-Falle oder Erfolgsgeschichte?

Trotz allem hat sich mit der Hartz-Gesetzgebung die Situation am Arbeitsmarkt in Deutschland erheblich verändert. In der Literatur besteht Übereinstimmung dahingehend, dass sich die Änderung der Rechtslage bewährt hat, dass das neue Motto „Fördern und Fordern“ im Prinzip stimmig ist. Es sei gelungen, den deutschen Arbeitsmarkt, der als verkrustet und wenig anpassungsfähig eingeschätzt wurde, so umzugestalten, dass es sich eher lohne, Beschäftigungsverhältnisse aufzubauen und zu erhalten, z.B. durch Maßnahmen wie die Liberalisierung der Zeitarbeit, die Abschaffung der Frühverrentung und Straffung der Arbeitsverwaltung, aber auch durch die Verstärkung des Drucks auf Arbeitslose, sich möglichst rasch eine neue Stelle zu suchen. So ist es zumindest bei den Beziehern von Arbeitslosengeld gelungen, das Volumen der Arbeitslosigkeit auf die Hälfte zu reduzieren. Das sind die Arbeitslosen im Sinne von SGB III, § 16, die Beschäftigungslosen. Diese Erfolgsmeldung gilt jedoch nicht für die Langzeitarbeitslosen. Ihr Anteil an allen Arbeitslosen ist sogar gestiegen und lag 2009/2010 immer noch über 50 Prozent (Schneider/Zimmermann 2010, 10).

Konkret gelang es, die Arbeitslosigkeit von 2005 mit durchschnittlich fast 4,9 Mio. auf weniger als 3,3 Mio. in 2008 zu senken. Trotz einiger Schwankungen nähert sie sich 2011 der 3 Mio. Grenze. Zum Hauptproblem des Kampfes gegen Arbeitslosigkeit wird damit die wachsende Dominanz der „Hartz IV-Arbeitslosigkeit“ mit Anteilen im Westen von „mittlerweile 68 Prozent, im Osten sogar 71 Prozent“ (Boss, Christensen, Schrader 2010, 4). Durchgängig wird moniert, dass sich im Zeichen von Hartz IV für weite Teile der Arbeitslosengeld II-Bezieher Arbeit offensichtlich nicht lohnt. Insbesondere scheint dies für Arbeit zu gelten, die auch von wenig Qualifizierten geleistet werden kann. Auf welche Weise aber die Arbeitsanreize im Niedriglohnsektor verbessert werden könnten, ist Gegenstand einer immer breiter werdenden Diskussion. Zusammenfassende Beurteilungen all der in diesem Zusammenhang bislang erörterten Modelle kommen zu dem Ergebnis, dass weitere sozialpolitische Experimente in Fortentwicklung des bereits gestarteten Reformkonzepts dringend angegangen werden müssen.

Über eine Ausweitung des Niedriglohnsektors wird nun in den letzten Jahren nicht nur von Teilen der Öffentlichkeit und der Parteien, sondern auch von bestimmten Wirtschaftsforschungsinstituten, z.B. vom Deutschen Institut für Wirtschaft (DIW), Berlin, heftig geklagt. Damit sei vor allem ein überaus starkes Absinken der Einkommen in den unteren Lohngruppen verbunden. Dafür sei die Politik verantwortlich, nicht zuletzt durch die Hartz-Reformen.

Gegen diese Sichtweise, die immer auch das Armutsförderungsargument bedient, ist Gravierendes einzuwenden. Bereits seit den 1990iger Jahren ist es in der deutschen Statistik üblich geworden, in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung nach der „Querverteilung der Einkommen“ zu fragen, konkreter: nach der Verteilung der Quellen, der Vermögensarten, aus der letztlich eine Gesamtheit von Einkommen der Wirtschaftssubjekte resultiert. Ihre Ergebnisse waren eindeutig: In Deutschland stieg für die praktische Analyse der Einkommensverteilung die Bedeutung der Querverteilung stetig, da auch immer mehr Arbeitnehmer Vermögenseinkünfte vielfältiger Art bezogen. Neben der Ansammlung von Ersparnissen gehörte dazu in immer gewichtigerem Ausmaß deren Anspruch auf die Partizipation am Sozialvermögen im Sinne von politischen Umverteilungsleistungen, das durch die in der Verfassung verankerte Sozialrechtsgarantie praktisch für jeden Bürger Vermögenscharakter erhalten hat. Genau dies hat – wie wir oben in 1. sahen – das Bundesverfassungsgericht aktuell bekräftigt. Die gesellschaftliche Bedeutung dieses Sozialvermögens manifestiert sich in dem gewaltigen Anteil an „Übertragungen“, jenen Zahlungen und Einnahmen „ohne spezielle Gegenleistung“, in dem ganzen Volumen so genannter „Transfereinkommen“, z.B. Renten, Pensionen, Unterstützungen, Beihilfen, Versicherungsleistungen (siehe etwa Brümmerhoff, Lützel 1994, 300, 372, oder Stobbe 1994, 331 ff.).

Gerade dieses für die Soziale Sicherung in Deutschland zentrale Element wird in der Argumentation der Kritiker dieser Gesetzgebung zu Hartz IV total ausgeblendet. Es wird nicht erfasst, in welchem Umfang gerade den in den Niedriglohn-Gruppen Tätigen Transfereinkommen zufließen. Bereits 2009 sprachen Sinn, Geis und Holzner über „falsche Hiobsbotschaften“ und davon, dass mit der Entwicklung des Niedriglohnsektor insofern „eine bemerkenswerte Erfolgsgeschichte der jüngeren deutschen Politik“ eingeleitet worden sei, weil damit „Menschen, die sonst arbeitslos gewesen wären, in die Arbeitswelt integriert wurden“ (2009, 23-27).

Im März 2010 berichtet die Bundesagentur für Arbeit (Bericht der Statistik der BA) über Erwerbstätige Arbeitslosengeld II-Bezieher; diese seien „erwerbstätige Leistungsempfänger in der Grundsicherung für Arbeitssuchende“, also Lohnempfänger, die zusätzlich Arbeitslosengeld II beziehen. In der Öffentlichkeit würden sie gemeinhin als „Aufstocker“ bezeichnet. Hier sieht sich die BA jedoch veranlasst zu vermerken, dass „Aufstockung“ viel zu häufig gleichgesetzt werde mit „Vollzeitbeschäftigten, deren Lohn nicht ausreicht, um auf dem sozialen Existenzminimum zu leben“. Es lege die Bezeichnung „Aufstocker“ vielleicht auch zu nahe zu vermuten, etwas Größeres, das Lohneinkommen als Einkommen aus Erwerbstätigkeit, werde durch etwas Kleineres, das Arbeitslosengeld II, „aufgestockt“. In der deutschen Wirklichkeit sei das aber „nur eine mögliche Variante“. Dort gelte eher der Satz: „In der Mehrzahl der Fälle wird eher das Arbeitslosengeld II durch Erwerbseinkommen ergänzt und die Hilfebedürftigkeit verringert“ (ebd., 5).

Es muss nun festgestellt werden, dass die BA selbst zu solchen Missverständnissen beigetragen hat. In ihrem Glossar „Statistik“ zur Grundsicherung für Arbeitsuchende wird unter „Aufstocker“ bis heute nur eine weitere Variante von Aufstockung als Definition angeboten: Wenn das Arbeitslosengeld von Personen nicht ausreicht, den Bedarf der Bedarfsgemeinschaft zu decken, wird dieses mit Arbeitslosengeld II aufgestockt.

Entscheidend bleibt jedoch das Ergebnis der Situationsanalyse der BA: „Erwerbstätige Arbeitslosengeld II-Bezieher mit höheren Erwerbseinkommen beenden ihre Hilfsbedürftigkeit schneller als Arbeitslosengeld II-Bezieher mit niedrigen oder ohne Erwerbseinkommen“… „Bedarfsgemeinschaften können mit ihrem Erwerbseinkommen ihr Haushaltsbudget deutlich erhöhen“ (ebd., 4).

All das kann nun nicht bedeuten, dass die Welt in Ordnung ist: Selbst wenn es Absenkungen im Sockel auch der Klientel von SGB II gab, er bleibt zu hoch und ist zu teuer. Permanenter Gesprächsstoff bleibt die Geringfügigkeit des gesetzlich möglichen Zuverdiensts bei Arbeitsaufnahme unter den Bedingungen von SBG II. Zu fragen ist weiterhin hier, ob es nicht an der Zeit ist, das bisher Geschehene umfassend kritisch zu bilanzieren. Zu beginnen wäre mit einer Erfolgskontrolle eingeleiteter Maßnahmen. Schließlich darf nicht außer Acht gelassen werden, dass nach Ermittlungen des Instituts der Deutschen Wirtschaft die Maßnahmen zur Wiedereingliederung von Arbeitslosengeld II-Empfängern, die immerhin jährlich 5.1 Mrd. Euro kosten, wenig erfolgreich sind. Lediglich Eingliederungszuschüsse an Arbeitgeber, die schwer zu vermittelnde Arbeitslose einstellen, schufen in 64% der Fälle Zugänge zu regulären Jobs. Magere Ergebnisse teuer erkauft, titeln zu Recht die Wissenschaftler (iwd 2011, Nr. 14).

Ganz grundsätzlich zu prüfen ist vor allem das Förderungskonzept. Zu oft scheint es dem Gesetzgeber vornehmlich um die Suche nach kurzfristig einsetzbaren Maßnahmen zu gehen, ohne sich vorweg um eine klare langfristig orientierte ordnungstheoretische oder –politische Fundierung zu bemühen. So greift es zu kurz, wenn sich die Debatte über eine Verbesserung der Ausstiegschance eines Arbeitslosen aus dem ALG II- Kontext dann doch wiederum allein auf die Frage der Erleichterung der Zuverdienstmöglichkeiten zu ALG II beschränkt.

Zu Recht wird Förderung zunehmend mit der Frage des Kompetenzerwerbs verknüpft. Welche Kompetenzen Voraussetzung sind für die heute verlangte Eigenverantwortlichkeit der Teilnehmer am Arbeitsmarkt und wo sie erworben werden können, also die Frage, wo dieser Erwerb dann auch gefördert werden könnte, wurde bislang allein von der Berichtskommission des 5. Familienberichts (1994) systematisch erörtert, ohne politisch oder auch medienwirksam mehr als verbale Anerkennung gefunden zu haben. Dort wurde die grundlegende Rolle und Bedeutung der Familien gewürdigt, Kompetenzen aufzubauen, die in Notlagen beispielhaft die Fähigkeit ihrer Mitglieder stützt, einer Arbeitslosigkeit zu entgehen oder ihr auch zu entrinnen, wenn sie trotz allem auftritt. Es wird der Öffentlichkeit viel zu selten überzeugend vermittelt, dass die Fähigkeiten, die Ansprüche des Arbeitsmarktes so zu erfüllen, dass dem Einzelnen lebenslang die Eingliederung gelingt, vor allem in Familien erworben werden. Familien leisten damit nicht nur eine besondere Variante von Arbeit, sie übernehmen damit zudem die Verantwortung für die Bereitstellung jener volkswirtschaftlich unentbehrlichen Investitionen, die eine ebenfalls unentbehrliche Variante von Vermögen, die des menschlichen Handlungsvermögens, des Humanvermögens schaffen. Dessen einzigartige Komponente, die Befähigung zu sinnvoller Arbeit, sollte Anlass genug sein, die relative Bedeutung dieser Leistung immer wieder zu bedenken (Fünfter Familienbericht, Krüsselberg,1997, 205-226).

Wo aber wird in der Politikdebatte dieser direkte Zusammenhang von Familienpolitik und Arbeitsmarktpolitik systematisch thematisiert? Jegliche Reformdiskussion bleibt defizitär, wenn nicht vor der Entwicklung eines Reformansatzes zur Bekämpfung von Arbeitslosigkeit sehr sorgfältig über deren gesellschaftliche Verknüpfung nachgedacht wurde. Arbeitslosigkeit ist nicht nur ein ökonomisches Phänomen. Sie ist ein Element in einem umfassenden System gesellschaftlicher Verknüpfungen.

6. Arbeitslosigkeit - Die individuelle, familiäre und gesellschaftliche Perspektive

Inwieweit Arbeitslosigkeit für die Lage der Individuen und Familien von Belang ist, wird komprimiert im 5. Teil des V. Familienberichts aus dem Jahr 1994 erörtert. Dort wurde – wie schon vielfach zuvor - auf die gravierenden Folgen von Arbeitslosigkeit für das individuelle und familiäre Schicksal aufmerksam gemacht, zugleich aber auch vor übereilten und unzulässigen Verallgemeinerungen gewarnt. Speziell für die Langzeitarbeitslosigkeit werden die psychosozialen Folgen für die Betroffenen benannt, wie es in der Arbeitslosenberichterstattung erstmalig mit den Untersuchungen über die Arbeitslosen von Marienthal durch Jahoda, Lazarsfeld und Zeisel (1975/1933) geschah: Dort wurde über Tendenzen zu einer sozialen Isolation und Desintegration, von Identitätskrisen bis hin zu Selbstmordgefährdungen, vom Verlust der Arbeitsorientierung und Arbeitsmotivation sowie des Zeitgefühls und von psychosomatischen Erkrankungen berichtet. Zugleich entdeckte bereits die damalige Forschung „Ungebrochene, Resignierte, Verzweifelte und Apathische“ nebeneinander, Befunde, die weiterhin von Bedeutung sind (siehe dazu Schlegel, 2010). Verwiesen wird schon damit darauf, dass jeder Einzelfall im Kontext eines Sozialraums, nicht zuletzt einer Familie, zu betrachten ist, an die hohe Herausforderungen gestellt werden, aus denen jedoch für jeden Einzelnen aus der gemeinsamen Verarbeitung dieser Krise Stabilisierungspotentiale erwachsen können. Nicht ausgespart wird der Blick auf familiäre Gefährdungen in Gestalt etwa einer drohenden „Erziehungsnot" der Kinder, der Zunahme von Schwererziehbarkeit, eines Verzichts auf Ausbildung aus Gleichgültigkeit gegenüber der eigenen Zukunft.

In der Fachliteratur wird durchgängig betont, dass Arbeitslosigkeit ein durch und durch historisches Phänomen sei - insbesondere durch die Art der Verarbeitung durch Betroffene innerhalb ihres sozialen Bezugsfeldes. Einfache Schlussfolgerungen sind daher nicht vertretbar. Nach neueren Forschungsergebnissen hängt der Umgang mit Erwerbslosigkeit zudem sehr stark von der Art der Einstellung gegenüber sozialen Sicherungssystemen und ihrer Inanspruchnahme sowie von grundlegenden Orientierungen gegenüber den Wertmustern der Arbeitswelt ab. So ist denn auch aufgrund empirischer Forschung die These entwickelt worden, dass Erwerbstätige in der „alten" Bundesrepublik gelernt hätten, Unterbrechungen im Erwerbsverlauf biographisch zu normalisieren. Unterbrechungen der Erwerbsarbeit würden unter diesen Voraussetzungen von vielen Kurzzeit-Arbeitslosen nicht mehr als schicksalhafte Ereignisse empfunden, die mit dem Stigma der materiellen und psychischen Verelendung behaftet sind. Sollte diese Einschätzung zutreffen, könnte tatsächlich die vom Gesetzgeber beabsichtigte „Entdramatisierung" zumindest von Übergangsarbeitslosigkeit bewirken, dass Einzelne in ihrer konkreten Erfahrung diese Arbeitslosigkeit akzeptieren. Zentrale Bedingungen für die Verwirklichung derartiger sozialer Stabilisierungsprozesse müsste - das ist eine notwendige Schlussfolgerung - eine Wirtschafts-, Finanz- und Arbeitsmarktpolitik sein, deren Verlässlichkeit jedem Einzelnen erkennbar ist.

In jedem Fall aber setzt der Weg aus der Arbeitslosigkeit für jeden Einzelnen voraus, dass sie/ er über Ressourcen als Hilfsmittel verfügt und über ein menschliches Handlungspotenzial, das zur vollwertigen Teilnahme an allen gesellschaftlichen Prozessen befähigt und deshalb zu Recht heute als Humanvermögen bezeichnet wird. Diese Befähigung, gekoppelt mit Zugangsmöglichkeiten zur aktiven Nutzung anderer Varianten von Vermögen, was vor allem durch die (Förderung der) Bildung von Vermögen in Arbeitnehmerhand zu erreichen ist, muss deshalb mit aller Kraft und deutlich mehr Kreativität als bisher unter Einsatz aller denkbaren Mittel gestärkt werden. Nicht zuletzt muss das Gefühl aller Betroffenen so angesprochen werden, dass sie selbst glauben, in der Lage zu sein, etwas zu schaffen, dass sie sich befähigt fühlen, sich aus der Fremdbestimmung von Administrationen lösen zu können.

Folgt man hier der Einschätzung einer Forschergruppe des IAB, die 2009 im Bereich des SGB II, der Grundsicherung für Arbeitsuchende, der Frage nachgingen, warum trotz Hinzuverdienstmöglichkeiten Bedürftigkeit bestehen blieb, zeigt sich ein Ergebnis, das zum Nachdenken zwingt: Nicht jeder Mensch verfügt über alle Potenziale, die der Arbeitsmarkt verlangt. Nur zum Teil lassen sie sich zudem durch Politik beschaffen, wie Gesundheit. Dass dies nicht gelingt, mag individuelle Resignation auslösen, auch jene, die auf eine hohe intrinsische Arbeitsmotivation folgt, die sich nicht in konkrete Erwerbs-Arbeit einlösen lässt. Dass diese intrinsische Arbeitsmotivation gleichwohl durchgängig hoch sei, sollte ebenfalls sorgfältig bedacht werden (M. Dietz, G. Müller, M. Trappmann, IAB-Kurzbericht 2/2009, 1-10).

7. Ausblick

In der Gegenwart (2011) glauben nicht wenige Wissenschaftler und Politiker davon ausgehen zu können, dass Vollbeschäftigung in naher Zukunft möglich ist. Sie verweisen auf eine sehr gute Wirtschaftslage und die starke Alterung der Bevölkerung, obwohl diese Alterung weit mehr die Wirtschaft und Gesellschaft verändert als das Angebot am Arbeitsmarkt. Sie sind zuversichtlich, selbst die hohe Langzeitarbeitslosigkeit bewältigen zu können, obwohl sich empirisch dort bislang keine echten Anhaltspunkte bieten, auch nur etwa das zentrale Motivationsproblem beseitigen zu können. Soziale Sicherung und das Recht auf Arbeit - in welcher Interpretation auch immer - stehen jedoch wegen ihrer Interdependenz in der Menschenrechtserklärung unaufhebbar nebeneinander.

Gleichzeitig ergeht weiterhin der Ruf nach neuen Agenden, in denen Grundsatzregelungen so getroffen werden, dass die Arbeit der Zukunft zugleich die Soziale Sicherung der Bevölkerung gewährleistet. Dabei wird im Allgemeinen weder die Frage aufgeworfen, von welchem Arbeitsbegriff angesichts tief greifender Veränderungen der Wirtschaft und Gesellschaft auszugehen sei, noch welche Beschäftigungsstrukturen in Zukunft zu erwarten sind. Und geprüft wird schon gar nicht, ob nicht in den dominierenden Denk- und Administrationsstrukturen der Gegenwart immer noch die Denkmuster einer Industriegesellschaft statt der einer Dienstleistungsgesellschaft überwiegen.

Hier sollte erkannt werden, dass der Debatte um die →Zukunft der Arbeit weiterhin Verfassungsrang gebührt, dass mit der Ausprägung der vermutlich vielgestaltigen Formen von Arbeit in der Zukunft auch über die Zukunftschancen einer Sozialen Marktwirtschaft entschieden wird. Hier bedarf es sehr viel häufiger als bisher der Beobachtung empirischer Entwicklungen auf den zahlreichen unterschiedlich strukturierten Teil-Arbeitsmärkten, die nicht primär industriell geprägt sind. Dort sollten wohl am ehesten jene Varianten von Handlungs- und Gestaltungspotenzialen der Zukunft zu entdecken sein, die Freiheit mit sozialer Sicherung verbinden. Hier ist weiterhin Wissenschaft und Politik in hohem Maße gefordert, soll es zu zeitgerechten Antworten kommen.

Literaturhinweise:

  • Boss A., Christensen B., Schrader K. (2010), Die Hartz IV-Falle, Wenn Arbeit nicht mehr lohnt, Kieler Diskussionsbeiträge Nr. 474/475;
  • Brümmerhoff, D., Lützel, H. (1994), Lexikon der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen, München, Wien;
  • Bundesministerium für Familie und Senioren, BMFS, (1994), Fünfter Familienbericht, Bonn;
  • Bundesministerium für Arbeit und Soziales, BMAS (2010), Übersicht über das Sozialrecht, Bonn;
  • Bundesagentur für Arbeit (2011), Arbeitsmarkt 2010, Nürnberg;
  • Dietz, M.; Müller, G.; Trappmann, M. (2009), Warum Aufstocker trotz Arbeit bedürftig bleiben, IAB-Kurzbericht 2/ 1-10);
  • iwd (2011), Magere Ergebnisse teuer erkauft, Nr. 14;
  • IZA, Institut zur Zukunft der Arbeit Compact Dezember 2008, Vollbeschäftigung ist keine Utopie/August 2010 Krisenfester deutscher Arbeitsmarkt;
  • Jahoda, M.; Lazarsfeld, P.F.; Zeisel H.(1975/1933), Die Arbeitslosen von Marienthal;
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Hans-Günter Krüsselberg