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Steuerpolitik

Die „Stellschrauben“ der Steuerpolitik sind bezeichnet mit der Unterscheidung von Steuer-Quellen und Steuer-Arten, von direkten und indirekten Steuern in der Steuer-Struktur, von Steuer-Quote und Abgaben-Quote, von Steuer-Satz und Steuer-Bemessungsgrundlage, von Steuer-Zahler und Steuer-Träger.

Funktionen der Besteuerung

In Deutschland gibt es gegenwärtig 35 Steuerarten. Sie schöpfen alle aus einer einzigen Steuerquelle, dem Einkommen, das die Wirtschaftssubjekte aus dem Einsatz von Produktionsfaktoren erzielen. Insofern ist jede Steuer eine Besteuerung des Einkommens. In der hohen Zahl von Arten, diese eine Quelle abzuschöpfen, zeigen sich fünf Funktionen der Besteuerung:

1. „Fiskalische“ Funktion: Steuern müssen ergiebig und mit möglichst geringem Verwaltungsaufwand zu erheben sein. 2. „Soziale“ Funktion: Die Steuerbelastung soll gerecht verteilt sein. Ökonomen verwenden anstelle des schwammigen Begriffs der Gerechtigkeit den der Besteuerung nach Leistungsfähigkeit.

3. „Ökonomische“ Funktion: Bei der Besteuerung kann man zwischen verschiedenen Arten der Einkommens-Entstehung und der Einkommens-Verwendung differenzieren, die unterschiedlich belastet werden können.

4. „Konstitutionelle“ Funktion: Die Unabhängigkeit von Gebietskörperschaften im Rahmen der Finanzverfassung wird durch die Möglichkeit gestärkt, eigene Steuern zu erheben.

5. „Politische“ Funktion: Je mehr Steuerarten es gibt, umso weniger können die Bürger die tatsächliche Steuerbelastung ihres Einkommens erkennen.

Ein rationales Steuersystem kann die ersten vier Funktionen mit bis zu 12 Steuerarten erfüllen. Dass es in Deutschland dreimal so viel sind, zeigt den Widerspruch der Besteuerung zum Demokratie-Gebot, zu den Geboten von Wahrheit und Klarheit des Staatshaushaltes und damit zu den Grundsätzen der Sozialen Marktwirtschaft.

Die fiskalischen Funktionen von Ergiebigkeit und Verwaltungseffizienz werden am wirksamsten durch die Besteuerung der Einkommensverwendung verwirklicht, wie es mit der als Mehrwertsteuer gestalteten Umsatzsteuer geschieht. Sie belastet allerdings grundsätzlich proportional. Jede Einkommenseinheit, die konsumiert wird, wird mit demselben Prozentsatz belastet. Ausgenommen sind Einkommenseinheiten, die nicht in den Konsum gehen. Dadurch wird die Belastung regressiv: Ein höherer Sparanteil der Einkommensverwendung führt zu einer geringeren Steuerbelastung. Regressiver Belastung durch den Normalsatzes wirken vor allem gespaltene Steuersätze von Normalsatz und ermäßigtem Satz entgegen.

Proportionale Steuern tragen der vom Einkommen bestimmten unterschiedlichen Leistungsfähigkeit der Steuerzahler nicht Rechnung. Die Leistungsfähigkeit wird berücksichtigt mit einer progressiven Besteuerung der Einkommensentstehung, der Lohn- und Einkommensbesteuerung. Progressive Steuern belasten zusätzliche Einkommenseinheiten mit einem höheren Prozentsatz als die vorhergehende. Daraus ergibt sich der Unterschied zwischen Durchschnitts-Steuersatz (für das gesamte zu versteuernde Einkommen) und Grenz-Steuersatz (für die jeweils letzte Einkommens-Einheit).

Steuerstruktur

Steuern auf die Einkommensentstehung sind direkte, solche auf die Einkommensverwendung sind indirekte Steuern. Die Steuerstruktur gibt das Verhältnis von direkter und indirekter Besteuerung an. Da Menschen eher zum Geldverdienen motiviert werden müssen als zum Geldausgeben, fordert die ökonomische Funktion der Besteuerung, dass in der Steuerstruktur der Anteil der indirekten Steuern überwiegt. Dies gilt auch in Hinsicht auf den internationalen Standortwettbewerb.

Steuerquote

Für internationale Belastungsvergleiche sind zu unterscheiden Steuerquote und Abgabenquote. In unterschiedlichen Finanzverfassungen werden gleiche Staatsaufgaben unterschiedlich finanziert, v.a. Sozialleistungen entweder durch Sozialversicherungsbeiträge oder durch Steuern. Die Belastung der Bürger wird nicht durch die Steuerquote, sondern durch die Abgabenquote zutreffend erfasst. Das gilt jedoch nicht für die - bei Investitionsentscheidungen relevante - Unternehmensbesteuerung.

Steuersatz und Steuer-Bemessungsgrundlage

Für die Steuerbelastung ist die Steuer-Bemessungsgrundlage ebenso bedeutsam wie der Steuersatz. Die Steuer-Bemessungsgrundlage wird durch Absetzungsmöglichkeiten und Ausnahmen, also Steuervergünstigungen (Subventionen) bestimmt. Die Steuerpolitik hat zu entscheiden zwischen hohen Sätzen und vielen Ausnahmen oder wenigen Ausnahmen und niedrigen Sätzen. Mit dem Umfang der Ausnahmen steigt der Verwaltungsaufwand beim Staat und bei den Bürgern, sinkt die Überschaubarkeit, wächst die Gefahr von Fehlallokationen. Der Sozialen Marktwirtschaft entspricht ein Steuersystem mit niedrigen Sätzen und wenigen Ausnahmen.

Steuersatz und Steueraufkommen

Für niedrige Steuersätze spricht auch, dass zwischen Steuersatz und Steueraufkommen keine lineare Beziehung besteht. Je höher die Steuersätze sind, umso stärker werden die Steuerzahler Strategien der legalen und illegalen Steuervermeidung entwickeln. Eine Erhöhung von Steuersätzen kann dann zu einer Senkung des Steueraufkommens führen - und umgekehrt.

Steuerzahler und Steuerträger

Personen- und Unternehmenssteuern zu unterscheiden, ist steuerpolitisch zugleich notwendig und problematisch. Es ist notwendig, weil sich in der Unternehmensbesteuerung mehrere Steuerarten unmittelbar addieren und damit Standortentscheidungen nachteilig beeinflussen können, je nach Ausgestaltung v.a. bei Körperschafts- und Gewerbesteuer. Es ist problematisch, weil politisch oft der Eindruck erweckt wird, als seien untere Einkommensgruppen von Unternehmenssteuern nicht betroffen. Das ist falsch, weil Steuern für Unternehmen Kosten sind. Die Kosten werden entweder durch die Preise gedeckt, die die Kunden zahlen. Dann findet Steuer-Überwälzung statt: Die Kunden tragen auch die Steuern. Oder Steuern können nicht auf die Preise überwälzt werden. Dann werden Unternehmen Produktionen einstellen und Beschäftigung einschränken. Zu unterscheiden sind also Steuerzahler und Steuerträger.

“Ökosteuern“

Ökonomisch falsche Botschaften können auch mit dem Begriff der Ökosteuer verbunden werden. Es kann ökonomisch geboten sein, externe Kosten durch Abgaben zu internalisieren. Eine Ökosteuer, mit der dauernde oder gar steigende Ausgaben des Staates finanziert werden sollen, ist jedoch Etikettenschwindel. Entweder erfüllt die Steuer ihre ökologische Funktion und bewirkt Verhaltensänderungen, wie geringeren Energieverbrauch. Dann können mit dem Aufkommen immer weniger staatliche Aufgaben finanziert werden. Oder es soll die fiskalische Funktion gesichert und das Steuer-Aufkommen stabilisiert werden. Dann darf der ökologische Zweck gerade nicht eintreten. Mangelnde Kenntnisse solcher ökonomischen Zusammenhänge ermöglichen es der Steuerpolitik, Funktionen und Belastungen zu verschleiern.

Seit Gründung der Bundesrepublik ist in Deutschland eine völlig unsystematische, überwiegend auf aktuelle politische Zielsetzungen ausgerichtete Steuerpolitik betrieben worden. Auch das hat das Konzept der Sozialen Marktwirtschaft verzerrt. Zur Sozialen Marktwirtschaft gehört ein Steuersystem, das gekennzeichnet ist durch

(a) eine relativ stärkere Belastung der Einkommensverwendung,
(b) wenige Steuerarten,
(c) niedrige Steuersätze mit wenigen Ausnahmen.

Literaturhinweise:

  • HOMBURG, St. (2010), Allgemeine Steuerlehre, München (Vahlen), 6.Aufl.;
  • BMF (Bundesministerium der Finanzen) (2011), Steuern von A -Z, Berlin (BMF);
  • BMF (2010), Datensammlung zur Steuerpolitik, Berlin (BMF);
  • BMF (2012), Die wichtigsten Steuern im internationalen Vergleich, Berlin (BMF);
  • KIRCHHOF, P. (2005), Der Weg zu einem neuen Steuerrecht – klar, verständlich, gerecht, München (DTV);
  • SCHMÖLDERS, G. (1970), Finanz- und Steuerpsychologie, Reinbek (Rowohlt).

Wolfgang Reeder