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Staatseinnahmen

1. Arten öffentlicher Einnahmen in der Bundesrepublik Deutschland

Dem Staat (der Bund, die Länder und die Gemeinden Fiskalföderalismus) werden in einer marktwirtschaftlichen Ordnung (Soziale Marktwirtschaft: Grundlagen) zahlreiche Aufgaben im Rahmen der Ordnungs- und der Prozesspolitik übertragen. Für die aktive Wahrnehmung ihrer öffentlichen Aufgaben und zur Finanzierung der zugehörigen Staatsausgaben sind die Gebietskörperschaften vor allem auf laufende und überdies auch auf einmalige monetäre Einnahmen zur Erfüllung einer vornehmlichen Finanzierungsfunktion (im Gegensatz zur Lenkungsfunktion, bei der nicht-fiskalische Zielsetzungen dominieren; siehe auch unten) angewiesen, wie das aus der nachstehenden Abbildung ersichtlich wird.

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Nach der oben vorgetragenen allgemeinen Begründung für die Notwendigkeit einer staatlichen Einnahmenerzielung können die Einnahmearten selbst mit Hilfe von zwei Prinzipien gerechtfertigt und zugleich auch geordnet werden – dem Leistungsfähigkeitsprinzip (LFP) einerseits und dem Äquivalenzprinzip (ÄVP) andererseits, welche eine gegenläufige Bedeutung gewinnen, wie das in der obigen Abbildung durch die Dreiecke signalisiert werden soll: Beim LFP werden vom Bürger jeweils Abgaben erhoben, deren Umfang von dessen Fähigkeit abhängt, (vorwiegend) monetäre Leistungen an den Staat abzuführen (ability-to-pay-principle). Das insoweit voraussetzungslos erbrachte „Opfer“ beruht dabei keineswegs auf einer freiwilligen Entscheidung, sondern auf einer staatlichen Zwangsmaßnahme (Verzicht auf private Dispositionskraft). Zudem kann bei gleicher Opferfähigkeit durchaus eine unterschiedliche Opferwillligkeit unterstellt werden. Demgegenüber basiert die Rechtfertigung der Abgabeerhebung beim ÄVP auf der Vorstellung, dass die Bezahlung einer staatlichen Abgabe an den Kosten der Erstellung öffentlicher Leistungen oder an den daraus resultierenden Vorteilen für den Bürger als Leistungsempfänger ausgerichtet ist (do ut des – Prinzip / „ich gebe, wie Du gibst“).

a) Erwerbseinkünfte
Bei den öffentlichen Erwerbseinkünften handelt es sich um Einnahmen des Staates, welche durch dessen Mitwirkung an der Wertschöpfung der Volkswirtschaft namentlich in Form öffentlicher Unternehmen und staatlicher Beteiligungen entstehen. Da sie auf wirtschaftlichen Aktivitäten mit freiwillig agierenden Partnern des Marktes im Sinne eines marktmäßigen ÄVPs gründen, ist ein Rückgriff auf die Hoheitsgewalt des Staates entbehrlich. Neben der Absicht, Erlöse aus dem Verkauf von Gütern und Diensten auf der Grundlage einer individuellen Nachfrage zu erzielen, kann damit auch eine den Markt beeinflussende Zielsetzung verbunden sein. Dies ist der Fall, wenn der Staat bei der Preisgestaltung statt einer Gewinnmaximierung eine Gewinnlimitierung oder nur eine kostendeckende Erlöslage anstrebt. Im erstgenannten Fall einer Gewinnmaximierung kann sich der staatliche Akteur aus ordnungspolitischen Gründen prinzipiell aus der Aktivität zurückziehen (Privatisierung; siehe auch unten), weil eine derartige Leistung offenkundig auch vom Markt erfüllt werden kann.

Im Regelfall basieren solche Einnahmen auf dem staatlichen Erwerbsvermögen in Form von Kapitalvermögen (aufgrund von Verkaufserlösen und von Gewinnausschüttungen der Eigenbetriebe und Beteiligungen), in Form von Grundvermögen (aufgrund von Miet- und Pachtzahlungen) und in Form von Geldvermögen (aufgrund von Einlagen- und Darlehenszinsen einschließlich der Zinsen auf echte Steuerrückstände) sowie infolge von Mittelrückflüssen aus zuvor vergebenen Darlehen.

Als Sonderfall sind dazu ergänzend noch die Einnahmen des Bundes aus dem Münzregal anzuführen: Der Bund verkauft die in seinem Auftrag geprägten Münzen (nicht jedoch die Noten / Geldscheine) zum jeweiligen Nominalwert an die Deutsche Bundesbank (zum „In den Verkehr bringen“ im Rahmen der Bargeldversorgung des Eurosystems) unter Abstimmung mit der Europäischen Zentralbank. Nach Abzug der bei den staatlichen Münzstätten anfallenden Prägekosten kann der Bund über den Münzgewinn verfügen. Von diesen Einnahmen sind die Gewinnablieferungen der Deutschen Bundesbank (an den Bund) über deren Beteiligung an der Europäischen Zentralbank zu trennen, wenngleich beide Institute ihre geld- und währungspolitischen Aufgaben grundsätzlich jenseits einer Gewinnerzielungsabsicht wahrnehmen. Jenseits dessen ist anzumerken, dass aus den marktmäßigen Engagements der öffentlichen Hände, einschließlich der Beteiligung des Bundes an der Deutschen Bundesbank, im Zeitverlauf unter Umständen auch Verluste mit Ausgleichspflichten resultieren können. Infolgedessen käme es gegebenenfalls zu einer entsprechenden Minderung von ursprünglich eingeplanten Einnahmen.

b) Entgelteinnahmen
Der Übergang von den Erwerbseinkünften zu den Entgeltabgaben ist fließend, weil diese Einnahmeart am ÄVP gänzlich oder aber zumindest doch teilweise ausgerichtet wird. Allerdings sind diese Einnahmen durch den Umstand gekennzeichnet, dass sie mit der – freiwilligen oder angeordneten – Inanspruchnahme besonderer staatlicher Leistungen aufgrund einer hoheitlichen Entscheidung, also zwangsweise, erhoben werden, wobei eine Begünstigung des Abgabepflichtigen infolge der staatlicherseits angebotenen Leistung unterstellt wird.

Durch eine Gebühr wird ein Entgelt von demjenigen Wirtschaftssubjekt erhoben, der eine individuelle öffentliche Leistung in Anspruch nimmt und daraus einen unmittelbaren und persönlich zurechenbaren Vorteil (Nutzenzuwachs) zieht. Eine Gleichwertigkeit zwischen den Kosten der öffentlichen Leistungserstellung und den erhobenen Abgaben wird generell angestrebt. Derartige Gebühren können nach Benutzungsgebühren (Beispiel: Autobahnmaut oder Studiengebühren), Verwaltungsgebühren (Beispiel: Justiz- oder Standesamtsgebühren) und Verleihungsgebühren (Beispiel: Konzessionsabgabe für die Verlegung eines Kabels oder Förderzins) differenziert werden.

In Abhängigkeit von der jeweiligen Zielsetzung des Leistungsträgers kann die Bemessung der Gebührenhöhe dabei entweder an der politisch erwünschten Nachfrage (Lenkungszweck, siehe auch unten Wirkungszwecksteuern), an den Kosten der Leistungserstellung (kostenmäßiges ÄVP) oder aber preisähnlich an der Zahlungsbereitschaft der Wirtschaftssubjekte (marktmäßiges ÄVP) ausgerichtet sein. Dabei ist jedoch zum einen zu berücksichtigen, dass eine verlässliche Kostenermittlung in dem einen oder anderen Leistungsbereich nicht ganz leicht ist. Und zum anderen ist ebenso zu bedenken, dass eine Kostendeckung aus allgemeinen oder auch aus speziellen politischen Gründen verfehlt wird, was einerseits zu einer versteckten partiellen Begünstigung (durch eine zu niedrig angesetzte Gebühr) oder andererseits zu einer versteckten partiellen Besteuerung (durch eine zu hoch angesetzte Gebühr) führt. Unabhängig davon mag der jeweilige Nutzen der vom Staat bereitgestellten, gebührenpflichtigen Leistung seitens des Abgabepflichtigen anders eingeschätzt werden als das vom staatlichen Leistungsträger angenommen wird. Für die Gebührenerhebung ist aber die subjektive Vorteilhaftigkeit ebenso wenig von Belang wie die Freiwilligkeit der Leistungsinanspruchnahme.

Die Finanzierung öffentlicher Leistungen, deren Nutzen einer Gruppe zugerechnet werden kann, wird über Beiträge auf deren Nutzer oder Verursacher umgelegt. Für die Zahlungspflicht wird nicht notwendigerweise eine tatsächliche (individuelle) Inanspruchnahme der Leistung vorausgesetzt. Es reicht aus, dass einem abgegrenzten Personenkreis die Möglichkeit eingeräumt wurde, einen Vorteil aufgrund einer kollektiven Zurechenbarkeit des Nutzens aus der öffentlichen Leistung wahrnehmen zu können. Als Beispiele für eine solche Abgabe sind der Erschließungsbeitrag beim Bau einer Straße oder auch die an zahlreichen Kurorten in Deutschland erhobene so genannte Kurtaxe anzuführen.

Dabei wird zwischen dem Vorteilsentgelt einerseits und dem Veranlassungsentgelt andererseits unterschieden: Bei ersterem wird die Höhe der Zahlung nach den Bereithaltungskosten des jeweiligen Kollektivgutes ausgerichtet, während bei letzterem der Abgabepflichtige in demjenigen Ausmaß zur Entgeltzahlung herangezogen wird, wie dieser zur Erstellung der öffentlichen Leistung einen Anlass gegeben hat. Auch hierbei können politische Motive für die Höhe der Beitragsbemessung ausschlaggebend sein, wenn beispielsweise Kindergartenbeiträge nach der Zahl der Kinder einer Familie oder nach dem Einkommen der Eltern gestaffelt werden. Sofern sich die anfallenden Kosten mit einer derartigen, politisch gewollten Einnahmegestaltung nicht decken lassen, ist dies Kennzeichen der Bedarfsorientierung der öffentlichen Leistungserbringung und des damit in Zusammenhang stehenden öffentlichen Interesses (Realtransfer). Es wird also nur ein Kostenbeitrag erhoben, weil mit der bereitgestellten Leistung zugleich auch ein Kollektivbedürfnis gedeckt wird, das aus (anteiligen) Steuermitteln (siehe unten) zu finanzieren ist. Insoweit wird der Anteil des ÄVPs an der Mittelerhebung zurückgenommen, während der Anteil des LFPs kompensierend an Bedeutung gewinnt.

Bei alledem muss bewusst bleiben, dass die hier vorgestellte Unterscheidung zwischen Gebühr und Beitrag sich in der herkömmlichen Benennung nicht immer eindeutig widerspiegelt. So handelt es sich beispielgebend bei der so genannten Studiengebühr zweifellos nur um einen Beitrag.

c) Besondere Geldleistungspflichten
Bei den besonderen Geldleistungspflichten geht es um Zahlungen der Bürger an die öffentliche Hand, welche weder den Entgeltabgaben noch den Steuern (siehe unten) zugeordnet werden können.

Bei den Sonderabgaben handelt es sich um zusätzliche Zahlungspflichten (beispielsweise in Form der Berufsbildungs-, der Schwerbehinderten- und der Abwasserabgabe oder auch in Form des Wasserpfennigs), welche von den privaten Wirtschaftssubjekten neben der allgemeinen Steuerlast ohne einen unmittelbaren Anspruch auf eine Gegenleistung zu erfüllen sind. Insoweit befinden sich derartige Abgaben in einer direkten Konkurrenzbeziehung zur Steuer, was durch die jeweilige Namensgebung im Regelfall absichtsvoll verschleiert wird. Das jeweilige Mittelaufkommen wird häufig in Nebenhaushalten außerhalb des öffentlichen Budgets verwaltet, auch deswegen, um der vom Bundesverfassungsgericht dafür unter anderem vorgegebenen Zweckbindung im Sinne einer gruppennützigen Verwendung gerecht zu werden. Allerdings werden die Abgaben dadurch einer Kontrolle seitens der Öffentlichkeit weitgehend entzogen. Das hat zudem zur Folge, dass diese Einnahmen bei den herkömmlichen Belastungsrechnungen in Form unterschiedlicher Abgabenquoten nur selten erfasst werden. Das gilt in Sonderheit für die EEG-Abgabe nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG), welche vom Stromverbraucher aufgrund eines Umlageverfahrens mit der Stromrechnung zu bezahlen ist und deren Mittelaufkommen in überaus beachtlicher Größenordnung eines zweistelligen Milliardenbetrages für subventionspolitische Zwecke der Energieversorgung auf einem direkten Verrechnungsweg zugunsten ausgewählter Produzenten erneuerbarer Energien eingesetzt wird. Demzufolge ist auch die Datenlage bei den gewährten Subventionen zweifellos als erheblich verzerrt zu konstatieren.

Bei den Zwecksteuern handelt es sich um Zwangsabgaben, bei denen es weniger um die Erzielung von Einnahmen, sondern vor allem um die Erfüllung nicht-fiskalischer Ziele geht. Allerdings kann die Nennung des nicht-fiskalischen Ziels auch nur als ein finanzpsychologischer Vorwand zur (impliziten) Rechtfertigung der Abgabenerhebung und zur Minderung des Abgabewiderstandes bei den Bürgern herangezogen werden. Denn im Prinzip geht es dabei darum, das Verhalten der Wirtschaftssubjekte durch steuerliche Belastung dergestalt zu lenken, dass die jeweilige Bemessungsgrundlage gemindert wird.

Als ein erstes Beispiel für derartige Wirkungs- oder Quasi-Steuern ist die nach wie vor ergiebige Tabaksteuer (siehe unten Tabelle 1) zu nennen, deren Erhebung wegen der mit dem Rauchen verbundenen gesundheitspolitischen Gefahren begründet wird. Die Mittel fließen in den allgemeinen Bundeshaushalt; nur ein kleiner Teil der Einnahmen wird für Zwecke der gesundheitlichen Aufklärung eingesetzt und an die gesetzlichen Krankenkassen (nicht jedoch anteilig an die privaten Krankenkassen) abgeführt. Die Zweckbindung einer Tabaksteuererhöhung für die Finanzierung eines Anti-Terror-Pakets ist demgegenüber kaum nachvollziehbar.

In ähnlicher Weise wurde, um ein zweites Beispiel anzuführen, im Rahmen der ökologischen Steuerreform die Mineralölsteuer erhöht und die Stromsteuer eingeführt, um zum einen mittels der Zusatzbelastung Anreize für einen sparsamen Energieverbrauch zu setzen und um zum anderen durch eine Teilzweckbindung der Mittel eine Senkung sowie eine Stabilisierung der Beiträge der Rentenversicherung zu erreichen, was der Beschäftigung des Faktors Arbeit dienlich ist.

Damit ist zugleich der Charakter dieser Form der Abgabeerhebung gekennzeichnet. Aufgrund der zweckgebundenen Verwendung der Einnahmen, welche dem grundsätzlich geltenden Prinzip der Nichtzweckbindung (Non-Affektation zur Sicherung der Gleichwertigkeit aller Staatszwecke) der Mittel zuwiderläuft, handelt es sich insoweit um Beitrags- oder Verwendungszwecksteuern. Hierbei befinden sich fiskalische und nichtfiskalische Ziele der Abgabenerhebung häufig in einem Konflikt. Bei Steuern und Abgaben mit (tatsächlichen oder vorgegebenen) Lenkungsfunktionen gerät der ursprüngliche Zweck der Besteuerung im Sinne der Finanzierungsfunktion auf eine schiefe Bahn. Da diese Instrumente häufig zudem am öffentlichen Haushalt vorbei über Neben- oder Schattenhaushalte verwaltungstechnisch abgewickelt werden, trägt deren Einsatz zu einer Verkomplizierung des Abgabensystems insgesamt und damit zu unzureichend angelegten Aussagen über die zurechenbaren Wirkungsketten bei. Demzufolge werden die tatsächlichen Interventionen der staatlichen Aktivitäten bis hin zum Umfang des Staatsanteils am Sozialprodukt (Abgabenquote) in der Regel unterschätzt. Im Zweifelsfall aber gehören derartige Nachteile geradewegs zum Zielkatalog der politischen Entscheidungsträger.

Monetäre Sanktionen umfassen alle unmittelbaren Zahlungen, welche vom Staat wegen der Übertretung rechtlicher Normen zwangsweise mit der Zielsetzung einer (präventiven) Lenkungsfunktion (Abschreckungseffekt) durchgesetzt werden. Dazu zählen beispielsweise Verwarnungsgelder, Geldbußen und Geldstrafen mit unterschiedlichem rechtlichen Hintergrund und gegebenenfalls auch der Einzug eines wirtschaftlichen (geldwerten) Vorteils, den ein Täter aufgrund einer konstatierten Normverletzung hat ziehen können. So stellt die Geldstrafe (im Gegensatz zur Freiheitsstrafe), verhängt in so genannten Tagessätzen (mindestens fünf und höchstens 360 volle Tagessätze), die weitaus häufigste Sanktion im allgemeinen Strafrecht dar: Bei der Festsetzung der Tagessätze (zwischen 1 und 30.000 Euro) sind die jeweiligen persönlichen und finanziellen Verhältnisse des Täters (also das LFP), nicht jedoch die Schwere der Tat der bestimmte Faktor. Aus der Verhängung solcher monetärer Sanktionen resultieren zweifellos beachtenswerte Einnahmen der öffentlichen Hände. Das gilt beispielgebend auch für Bußgelder aufgrund festgestellter Verstöße gegen das Wettbewerbsrecht aufgrund von Kartellabsprachen. Anzumerken ist allerdings, dass hinreichende Angaben über deren betragsmäßige Größenordnung, deren strukturelle Zusammensetzung und deren Verwendung einer interessierten Öffentlichkeit weitestgehend vorenthalten werden.

d) Steuern
Als wichtigste Einnahmequellen der öffentlichen Haushalte gelten die Steuern (im eigentlichen Sinne) als hervorgehobene Form der Gemeinlast. Diese werden zur Finanzierung übergreifender Staatsaufgaben verwendet. Dabei werden sie insbesondere für solche Leistungen eingesetzt (öffentliche Güter), bei denen eine individuelle Zurechnung und Abgeltung der Inanspruchnahme durch den einzelnen Bürger entweder aufgrund methodischer Erhebungsschwierigkeiten nicht möglich (Beispiel: Güter der inneren und äußeren Sicherheit) oder aufgrund einer politischen Entscheidung nicht erwünscht ist (Beispiel: Schule, Studium als meritorische Güter). Steuern sind folglich Zwangsabgaben des staatlichen Gemeinwesens zur Erzielung von Einnahmen, welche diejenigen Bürger und diejenigen Wirtschaftssubjekte belasten, bei denen der jeweilige Sachverhalt zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft, ohne dass die jeweiligen Steuerzahler dafür einen Anspruch auf eine spezifische, unmittelbare Gegenleistung des Staates erwerben.

Dementsprechend kann die Besteuerung auch an Merkmale anknüpfen, die sich vornehmlich auf die Leistungsfähigkeit (LFP) der Steuerpflichtigen beziehen. Zugehörige Ansatzstellen für eine Besteuerung finden sich innerhalb des Wirtschaftskreislaufs anhand von volkswirtschaftlichen Strom- und von Bestandsgrößen. So erfolgt ein Steuerzugriff (siehe Tabelle 1) beispielsweise bei der Entstehung von Einkommen in Form der Gewerbe- und der Körperschaftsteuer (bei letzterer nebst einem Solidaritätszuschlag von 5,5 Prozent auf die Steuerschuld) dort, wo die Produktionsfaktoren (Arbeit, Boden, Kapital) zur Erstellung von Gütern eingesetzt werden. Soweit daraus personell zurechenbare Einkommen (Gewinnausschüttungen, Löhne, Gehälter, Mieten Pachten, Zinsen und Dividenden, Renten und Pensionen) entstehen, unterliegen diese der Besteuerung etwa in Form der Lohn- und Einkommensteuer oder in Form der Abgeltungsteuer sowie überdies dem oben erwähnten Solidaritätszuschlag. Bei der konsumtiven Verwendung solcher Einkommen werden diese überdies zum einen durch die allgemeine Verbrauchsteuer (Mehrwertsteuer) sowie gegebenenfalls zum anderen durch eine Vielzahl spezieller Verbrauchssteuern (Steuern auf spezielle Güter: z. B. Mineralöl-, Strom-, Sekt-, Tabaksteuer) zur Finanzierung der öffentlichen Haushalte belastet. Dies sind also Steuern auf Stromgrößen, die laufend neu entstehen. Dabei kommt es im Regelfall zu einer Steuererhebung auf die Steuer: Die jeweilige spezielle Verbrauch¬steuer im Endpreis eines Gutes gehört letztendlich zur Bemessungsgrundlage der Mehrwertsteuer.

Eine direkte Besteuerung des privaten Vermögens als Bestandsgröße in Form der (früheren) Vermögensteuer erfolgt mittlerweile in Deutschland nicht mehr, wenn von der Grundsteuer auf Gebäude und Grundstücke (Immobilien) abgesehen wird. Der steuerliche Zugriff beschränkt sich insoweit auf Vermögensübertragungen aufgrund von Schenkungen oder Erbschaften in Form der Schenkungs- und der Erbschaftsteuer sowie auf den Kauf von Grundstücken in Form der Grunderwerbsteuer. Von abnehmender Bedeutung ist die Besteuerung von Einfuhren ausländischer Produkte durch Zölle, weil diese schrittweise gesenkt werden. Zolleinnahmen gehören vor diesem Hintergrund zu den direkten, eigenen Einnahmen der Europäischen Union (EU: Finanzverfassung).

Die Verteilung des Steueraufkommens zwischen den Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden und Europäische Union) hängt vornehmlich von der Zuordnung der Rechte ab (siehe Tabelle 2), die Steuern in Form und Höhe zu bestimmen (Gesetzgebungshoheit) sowie das Aufkommen aus den Steuern für den eigenen Haushalt zu verwenden (Ertragshoheit). Diese Kompetenzen (nebst der Verwaltungshoheit) sind in Deutschland äußerst kompliziert gestaltet und deswegen schwer überschaubar (Fiskalföderalismus).

e) Veräußerungsgewinne
Darüber hinaus verzeichnet der Fiskus schließlich aus dem Verkauf (der Versteigerung) von Vermögen einmalige oder wiederholte Veräußerungserlöse auf der Grundlage verschiedener Privatisierungsmaßnahmen, welche sich letztlich den Bedingungen des Marktes unterwerfen müssen. Es kommt folglich das ÄVP zur Anwendung. Dabei liegen diesen Einnahmen prinzipiell diejenigen Vermögen zugrunde, aus dem die oben aufgeführten Erwerbseinkünfte stammen – die oben schon genannten Kapitalvermögen, Grundvermögen und Geldvermögen. Darüber hinaus ist an dieser Stelle auch an die Versteigerung von Lizenzen (z. B. für Schürf- und Bohrrechte, für UMTS-Senderechte oder auch für CO2-Emissionsrechte) zu denken. Bei alledem steht allerdings das dem Bund zugewiesene Eigenkapital der Deutschen Bundesbank nebst deren Beteiligung an der Europäischen Zentralbank aufgrund der hervorgehobenen Aufgabenstellung dieser beiden Institute naturgemäß nicht zur Disposition.

Wenn und soweit staatliches Vermögen privatisiert wird, erzielt die öffentliche Hand einen entsprechenden Verkaufserlös als letztmalige Einnahme; die zugehörigen Erwerbseinkünfte werden dann zukünftig entfallen. Derartige Privatisierungen können erstens dazu bestimmt sein, den Anteil des Staates an marktmäßigen Vorgängen zurückzuführen, um den Märkten zusätzliche Aktionsspielräume zu eröffnen und um dadurch zusätzliche Wirtschaftlichkeits- und Wachstumschancen in der Wirtschaft zu generieren. Das würde auf mittlere Sicht auch dem Fiskus über höhere Steuereinnahmen zugute kommen. Zudem können zweitens mit solchen Maßnahmen zusätzliche Einnahmen angestrebt werden, um beispielsweise kurzfristig eine Sanierung der öffentlichen Haushalte in die Wege zu leiten. Der Verkauf eines derartigen „Tafelsilbers“ trägt allerdings dazu bei, dass der staatliche Akteur neben dem Wegfall ansonsten laufender Erwerbseinkünfte eine Einschränkung seiner eigenen Einflussbereiche in Kauf nehmen muss.

f. Kreditaufnahme
(6) Verbleibende Finanzierungslücken zwischen den Einnahmen einerseits und den Ausgaben andererseits in den öffentlichen Haushalten werden durch die staatliche Kreditaufnahme (Neuverschuldung; Staatsverschuldung, dort unter anderem auch mit betragsmäßigen Angaben) geschlossen. Dies geschieht bei einem vorübergehenden Liquiditätsengpass in Form von Kassen(verstärkungs)krediten und bei einem darüber hinaus reichenden länger anhalten Defizit in Form von Deckungskrediten (bei einer strukturellen und / oder bei einer konjunkturellen Verschuldungsnotwendigkeit). Wenn sich der Staat für derartige Zwecke verschuldet, muss er sich prinzipiell den Bedingungen der Kreditmärkte unterwerfen. D. h. er muss die Zins- und Tilgungsbedingungen im Rahmen seiner unterschiedlichen Schuldformen und Ausstattungsmerkmale sowie Emissionsverfahren derart attraktiv gestalten, dass er einerseits den Gläubigerinteressen gerecht wird und dass er andererseits dabei das Ziel einer möglichst geringen Haushaltsbelastung nicht aus den Augen verliert (Aufgaben des Debt Management). M. a. W.: Die Dispositionen kommen auf der Grundlage freiwilliger Dispositionen der Eigentümer von Liquidität im Sinne des ÄVPs zustande. Wenn der Kreditmarkt der Nachfrage des Staates jedoch nicht zu entsprechen vermag, ihm also nicht genug Liquidität zur Verfügung stellt, kann er sich unter Umständen gezwungen sehen, einer Gruppe von Bürgern oder Wirtschaftsakteuren eine Zahlungspflicht (beispielsweise in Form eines rückzahlbaren Konjunkturzuschlags) aufzuerlegen, bei der es sich dann im Regelfall um eine Zwangsanleihe (gleichsam um eine Steuer mit Anspruch auf Rückzahlung, aber nur selten mit einem Anspruch auf eine Verzinsung) handelt. Bei dieser Verschuldungslösung ist die Nähe zum LFP nicht zu übersehen.

Neben dem fiskalischen Zweck kann die Schuldenaufnahme auch weiteren Funktionen dienen: Sie ermöglicht beispielsweise die Finanzierung zusätzlicher, stabilisierender Staatsausgaben zum Ausgleich eines gesamtwirtschaftlichen Nachfragemangels in wirtschaftlichen Schwächephasen (Rezession). Durch eine Verschuldung ist zudem eine Belastungsmodifikation zwischen der heutigen und der zukünftigen Generation möglich, wenn und soweit Nutzen stiftende öffentliche Investitionen damit finanziert werden. Die Nutzenabgabe der Investitionen fällt demnach später an, wenn die Schulden verzinst und zurückgezahlt werden; d. h. die zukünftige Generation erntet die Früchte aus den heute durchgeführten Investitionen und trägt über den fälligen Schuldendienst morgen auch die Last der Investitionen.

Die Finanzierung mit Hilfe der Schuldenaufnahme ist demgegenüber dann besonders problematisch, wenn die gegenwärtige Generation den Nutzen erhält (weil konsumtive Ausgaben finanziert wurden), während der Schuldendienst von einer späteren Generation geleistet werden muss. Zudem kann eine sehr hohe Verschuldung den Bewegungsspielraum eines Budgets massiv einengen, wenn große Teile der Steuereinnahmen für Zinszahlungen und für Tilgungen eingesetzt werden müssen und es infolgedessen zu gesamtwirtschaftlichen Wachstumseinbußen kommt.

2. Öffentliche Einnahmen als Lenkungselement

Jenseits der Finanzierungsfunktion können, wie bereits oben mehrfach angedeutet wurde, die öffentlichen Einnahmen auch als ein Instrument zur Steuerung der staatlichen Aufgabenerfüllung eingesetzt werden (Lenkungsfunktion). Dabei kann unter Umständen die Erzielung von Einnahmen von zweitrangiger Bedeutung sein. In solchen Fällen werden einzelwirtschaftliche und gesamtwirtschaftliche Folgewirkungen der unterschiedlichen Art, welche mit der Erhebung von Einnahmen einhergehen, für die Erreichung von Interventionsabsichten gezielt genutzt (Beispiel: Ökosteuern zur Minderung des Energieverbrauchs bei gleichzeitiger Zweckbindung des Mittelaufkommens für die Rentenversicherung). Derartige Lenkungssteuern und Sonderabgaben könnten theoretisch nahezu für den gesamten Zielkatalog des Staates eingesetzt werden. Aufgrund der vielfältigen, sich überkreuzenden Wirkungen geht dabei schnell die Übersicht über die initiierten Interventionsketten verloren; zudem werden dadurch auch die Mechanismen der Marktwirtschaft beeinträchtigt. Deshalb sind solche Lenkungsabgaben generell sehr umstritten.

3. Höhe und Struktur der Gesamtbelastung der Bürger

Von genereller Bedeutung sind bei alledem die Höhe und die Struktur der Abgabenbelastung (erfasst und abgebildet über Abgaben- / Steuerquoten) der einzelnen Wirtschaftssubjekte. Derartige Berechnungen sind insbesondere im internationalen Vergleich von hervorgehobener Bedeutung, weil damit zugleich auch ein gravierender Einfluss auf das Wettbewerbsgefüge zwischen den betroffenen Volkswirtschaften genommen wird. Bei derartigen Berechnungen werden die zugehörigen Belastungen aus der Besteuerung und aus den jeweiligen Maßnahmen der sozialen Sicherungssysteme (Parafiski) zusammengefasst. Die Vergleichsdaten sind der Tabelle 3 zu entnehmen. Bei den hier nun hinzugenommenen, gesetzlich vorgegebenen Sozialabgaben der Arbeitnehmer und der Arbeitgeber (mit jeweils unterschiedlichen Anteilen für die Arbeitslosenversicherung, für die Kranken- und Pflegeversicherung, für die Unfall- und Rentenversicherung) handelt es sich - ähnlich wie bei den Steuern - um Zwangsabgaben. Der maßgebliche Unterschied gegenüber der Steuer besteht in den potenziellen Leistungsansprüchen (als Vorsorge vor einem Versicherungsfall) und in den tatsächlichen Gegenleistungen (bei Eintritt eines Versicherungsfalls), welche den Mitgliedern der gesetzlichen Versicherungen auf der Grundlage der erbrachten Beitragsleistungen (und mit dem Blick auf die zum Teil erheblichen Zuschüsse an die Leistungsträger aus dem Steueraufkommen) zustehen oder gewährt werden. Insofern sind die Additionen der Steuerquote und der Sozialabgabenquote zu einer Quote der Gesamtbelastung mit Vorsicht zur Kenntnis zu nehmen, selbst wenn davon ausgegangen wird, dass bei der Erhebung der Daten einheitliche methodische und institutionelle Vorgehensweisen praktiziert worden sind.

In der Tat: Diese Lasten bestimmen die Höhe der verbleibenden Einkommen und der Gewinne und damit die Dispositionsspielräume der privaten Akteure. Das gilt auch dann, wenn der jeweiligen Belastung die zugehörigen öffentlichen Ausgaben als „fiktive“ Gegenleistung (bei unterschiedlichen Mengen und bei divergierenden Qualitäten) gegenübergestellt werden. Letztlich gebührt in einer Marktwirtschaft den privaten Entscheidungen der Vorrang, so dass hierdurch eine indirekte Begrenzung für die staatliche Abgabenlast vorgegeben wird, auf die geachtet werden muss.

Tabelle 1: Kassenmäßige Steuereinnahmen nach Steuerempfängern und Steuerarten
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Tabelle 2: Verteilung der kassenmäßigen Steuereinnahmen auf die Gebietskörperschaften in Mio. Euro (und in Prozent)
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Tabelle 3: Abgabenquoten im internationalen Vergleich
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Literaturhinweise:

  • BOHLEY, P. (2003), Die Öffentliche Finanzierung – Steuern, Gebühren und öffentliche Kreditaufnahme, München;
  • DICKERTMANN, D., GELBHAAR, S. unter Mitwirkung v. V. W. PIEL (2000), Finanzwissenschaft – Eine Einführung in die Institutionen, Instrumente und ökonomischen Ziele der öffentlichen Finanzwirtschaft, Herne, Berlin;
  • HOMBURG, S. (2010), Allgemeine Steuerlehre, 6. Aufl., München;
  • KONRAD, K. A./ ZSCHÄPITZ, H. (2010), Schulden ohne Sühne? – Warum der Absturz der Staatsfinanzen uns alle trifft, 2. Aufl., München;
  • LAMPERT, H., BOSSERT, A. (2007), Die Wirtschafts- und Sozialordnung der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen der Europäischen Union, 16. Aufl., München;
  • SCHERF, W. (2011), Öffentliche Finanzen – Einführung in die Finanzwissenschaft, 2. Aufl., München.

Dietrich Dickertmann
Viktor W. Piel