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Staatsverschuldung

Ziele und Wege der Staatsverschuldung

Dem Staat in der Bundesrepublik Deutschland (mit dem Bund, den Ländern und den Gemeinden - Fiskalföderalismus) werden in einer marktwirtschaftlichen Ordnung (Soziale Marktwirtschaft: Grundlagen) zahlreiche Aufgaben im Rahmen der Ordnungs- und der Prozesspolitik übertragen. Die Erfüllung derartiger Aufgaben setzt disponible Finanzmittel zur Finanzierung der institutionellen Infrastruktur und zur Umsetzung zugehöriger staatlicher Leistungen voraus. So dient neben hoheitlichen Abgaben (Steuern, Gebühren und Beiträgen, monetären Sanktionen - Staatseinnahmen) und Erwerbseinkünften (aus öffentlichen Unternehmen) auch die Schuldenaufnahme des Staates der Einnahmenerzielung zugunsten der öffentlichen Haushalte (siehe Tabelle 1).

Die Einnahmen aus der Staatsverschuldung sind wie die Erwerbseinnahmen – aber anders als die Steuern (hier mit Zwang) – durch die Freiwilligkeit der Mittelbereitstellung charakterisiert, wenn vom Fall einer Zwangsanleihe (gleichsam eine Steuer mit Anspruch auf Rückzahlung) abgesehen wird. Es gelten für diese Form der staatlichen Einnahmenbeschaffung insoweit also marktwirtschaftliche Prinzipien: Die öffentlichen Hände konkurrieren als Nachfrager auf den Kreditmärkten mit den dort auftretenden privaten Kreditnachfragern (Unternehmen und private Haushalte) aus dem In- und aus dem Ausland. Die Kapitalanbieter (inländische Banken, Kapitalsammelstellen wie Versicherungen und Investmentfonds, private Haushalte und Unternehmen sowie entsprechende Anlegergruppen im Ausland, siehe Tabelle 2) überlassen dem Staat gegebenenfalls ihre Liquidität (Fremdkapital) und erhalten dafür als Gegenleistung die jeweils vereinbarten Zinszahlungen zu Marktkonditionen. Eine unmittelbare Verschuldung bei der Notenbank (Deutsche Bundesbank, Europäische Zentralbank) ist grundsätzlich ausgeschlossen (Art. 123 Abs. 1 AEUV).

Die durch das Einnahmeinstrument „Verschuldung“ beschafften Mittel (in Form von unterschiedlich konditionierten Schatzwechseln, Schatzanweisungen, Finanzierungsschätzen, Bundesschatzbriefen, Schuldscheindarlehen, Bundesobligationen, Anleihen, Direktausleihungen) haben mit Blick auf die Anlegerinteressen (im Inland und im Ausland) einerseits sowie mit Blick auf die Zielsetzung eines kostengünstigen und zugleich auch liquiditätsadäquaten Schuldenmanagements des Staates zur Inanspruchnahme und zur Bedienung der jeweils gegebenen Marktsegmente (bei unter Umständen divergierenden Währungen) andererseits unterschiedlich befristete Laufzeiten (und demzufolge auch voneinander abweichende Zinssätze). Letztendlich sind die aufgenommenen Fremdmittel durch vereinbarungsgemäße Tilgungen (und Zinszahlungen) an die jeweiligen Gläubiger zurückzuzahlen, wenn das Vertrauen der Anleger in den staatlichen Emittenten auf Dauer bewahrt bleiben soll.

Generell erfüllt die Staatsverschuldung den Zweck, das zeitliche Auseinanderfallen von Einnahmen und Ausgaben im Rahmen des Vollzugs öffentlicher Haushalte auszugleichen. Dabei geht es zum einen um die Überbrückung von kurzfristigen Liquiditätsengpässen im laufenden Haushalt, welche durch Kassen(verstärkungs)kredite gedeckt werden. Zum anderen dienen die Mittel zur Finanzierung der Ausgaben in Form von Deckungskrediten. Bei der Kreditaufnahme ist zwischen der Netto- und der Bruttokreditaufnahme zu unterscheiden: Die Nettokreditaufnahme ist der Teil der gesamten Kreditaufnahme (Bruttokreditaufnahme als Stromgröße) innerhalb eines Jahres, der nicht zur Schuldentilgung (Anschlussfinanzierung), sondern zur Ausgabenfinanzierung (Netto-Neuverschuldung) eingesetzt wird. Die Netto-Neuverschuldung erhöht den Schuldenstand (als Bestandsgröße), wenn von einer Netto-Tilgung (als Minderung des Schuldenstandes) abgesehen wird.

Lastenverschiebung und Schuldenbremse

Durch die Verschuldung erweitert die öffentliche Hand nicht nur ihren gegenwärtigen Handlungsspielraum; im Gegenzug übernimmt sie zudem zukünftige Zahlungsverpflichtungen in Form des aufzubringenden Schuldendienstes (Verzinsung und Tilgung) und determiniert dadurch künftige Ausgaben. Deswegen ist die öffentliche Verschuldung an gesetzliche Normen (Verschuldungsgrenzen) gebunden. Die Verschuldungsgrenzen in Deutschland sind nach Beschluss der Föderalismusreform II aus dem Jahr 2009 im Art.115 Grundgesetz (GG) geregelt und werden gemeinhin als Schuldenbremse bezeichnet.

Sie geben vor, dass die Einnahmen und Ausgaben von Bund und Ländern grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind. Dieser Regel ist entsprochen, wenn die Einnahmen des Bundes aus Krediten die Grenze von 0,35 v. H. des Bruttoinlandsprodukts (BIP) nicht überschreiten (Strukturkomponente). Weitere Verschuldungsspielräume bis zu einem Schwellenwert von 1,5 v. H. des BIP werden dem Bund für den Fall einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung eingeräumt (Konjunkturkomponente). Das Ausschöpfen dieser Verschuldungsspielräume verpflichtet zu einer konjunkturgerechten Zurückführung der so aufgenommenen Kredite unter Verwendung eines Kontrollkontos.

Die Schuldenbremse ist für den Bund ab dem Jahr 2016 bindend; sie sieht für die Länder nach einer Übergangsphase ab dem Jahr 2020 generell gar keine Schuldenaufnahme mehr vor. Um diesem ambitionierten Ziel gerecht zu werden, gewährt die föderale Bund-Länder-Gemeinschaft den fünf Ländern Berlin, Bremen, Schleswig-Holstein, Sachsen-Anhalt sowie dem Saarland im Zeitraum der Jahre 2011 bis 2019 Konsolidierungshilfen in Höhe von insgesamt 800 Mio. Euro. Der Art. 109 a GG sieht zudem die Einrichtung eines Kooperativen Frühwarnsystems zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen vor. Demnach soll ein zum Jahresbeginn 2010 eingerichteter Stabilitätsrat die Voraussetzungen und das Verfahren zur Feststellung einer drohenden Haushaltsnotlage festlegen und anhand dieser die Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern fortlaufend überwachen. Des Weiteren soll der Rat die Grundsätze zur Aufstellung und Durchführung von Sanierungsprogrammen festlegen. Die Beschlüsse und Beratungsunterlagen des Stabilitätsrates sind im Sinne einer möglichst hohen Transparenz des Verfahrens zu veröffentlichen. In seiner dritten Sitzung am 23. Mai 2011 hat der Stabilitätsrat festgestellt, dass in den Ländern Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein eine Haushaltsnotlage droht und die betroffenen Länder aufgefordert, Vorschläge für Sanierungsprogramme vorzulegen. Der Rat vereinbart gemeinsam mit dem betroffenen Land ein Sanierungsprogramm, das mit einer Laufzeit von fünf Jahren ausgestattet ist. Die Realisierung des Sanierungsprogramms liegt jedoch in der alleinigen Kompetenz des betroffenen Landes. Der Stabilitätsrat überwacht die Umsetzung und kann mehrfach zur verstärkten Haushaltskonsolidierung auffordern. Nach Abschluss des Sanierungsprogramms wird das Verfahren entweder abgeschlossen oder erneut ein Sanierungsprogramm vereinbart. Kurzum: Das Sanktionsinstrumentarium ist ausgeschöpft, weitergehende Interventionen oder Maßnahmen zur Begrenzung der öffentlichen Verschuldung sind in der gegenwärtigen ordnungspolitischen Ausgestaltung der nationalen Verschuldungsgrenzen nicht vorgesehen.

„Stabilisierungs“- Instrumente der EU

Über die nationalen Verschuldungsgrenzen hinaus sind zugehörige Verschuldungsgrenzen im EU-Vertrag vorgegeben: Nach den Budgetkriterien des Vertrages von Maastricht (1992) und von Amsterdam (1997) darf der Anteil der Netto-Neuverschuldung am Bruttoinlandsprodukt den Satz von 3 v. H. sowie derjenige der Höhe des Schuldenstandes am BIP (jeweils zu Marktpreisen) den Satz von 60 v. H. im Laufe eines Jahres nicht übersteigen (Art. 104 EG-Vertrag i. V. m. dem Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit und den zugehörigen Verordnungen im sog. Stabilitäts- und Wachstumspakt von 1997, der im Jahr 2005 – allerdings die ursprünglichen Regeln aufweichend – modifiziert wurde).

Bedingt durch die Staatschuldenkrisen in den Mitgliedstaaten der EU-Währungsunion - insbesondere in Griechenland, Portugal sowie Irland - wurden die europäischen Verschuldungsgrenzen von einer Vielzahl von Staaten massiv überschritten (siehe Tabelle 3). Infolgedessen geriet die Europäische Währung, der Euro, unter massiven Abwertungs- und Spekulationsdruck. Die 16 Staaten der Europäischen Währungsunion (Estland ist erst zum Jahresbeginn 2011 eingetreten) sahen sich gezwungen, durch eine European Financial Stability Facility (EFSF) diesen Mitgliedstaaten gesonderte Kredite sowie Bürgschaften zu günstigen Konditionen und damit Liquidität bereitzustellen, die sich diese an den Finanzmärkten nicht mehr im benötigten Umfang beschaffen konnten. Nur so konnte die europäische Gemeinschaftswährung stabil gehalten werden. Die Finanzmärkte erachteten die betroffenen Staaten als nur noch begrenzt oder gar nicht mehr kreditwürdig und stellen daher keine neuen Kreditlinien mehr bereit oder nur gegen Zahlung eines Risikoaufschlags in Form hoher Zinssätze. Im Gegenzug zur Gewährung von Finanzhilfen verpflichten sich die betroffenen Staaten zu weitreichenden Reformen und zur Konsolidierung des öffentlichen Haushalts (Haushaltskonsolidierung).

Darüber hinaus ist die EU-Kommission im Jahr 2011 entgegen der ursprünglichen Vorgaben des Art. 311 (Satz 2) AEUV, ex-Art. 269 EGV) mit der Emission einer EU-Anleihe direkt als Nachfrager auf dem Kapitalmarkt aufgetreten. Der damit installierte European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM) war durch die Budgets aller Mitgliedstaaten der EU besichert; er war autorisiert, bis zu 60 Mrd. Euro aufzunehmen und diese Mittel einzelnen Mitgliedstaaten in akuter Finanznot bereitzustellen. Der EFSF war ebenso wie der EFSM auf eine Laufzeit von drei Jahren befristet und lief somit Mitte des Jahres 2013 aus.

Daher wurde auf europäischer Ebene die Einrichtung eines permanenten Krisenmechanismus, des European Stability Mechanism (ESM) vorgesehen, der den EFSF sowie den EFSM ablöste. Hierfür werden jedoch umfangreiche Änderungen an den europäischen Verträgen als notwendig erachtet. Kritiker dieser (neuen) Kreditmechanismen sehen in der Gewährung der Finanzhilfen durch die Mitglieder der Währungsunion die No-Bail-Out-Klausel (Art. 125 AEUV, ex-Art. 103 EGV) verletzt, die vorsieht, dass die Europäische Union und deren Mitglieder nicht für Verbindlichkeiten einzelner Mitgliedsregierungen haften und bewerten die bereitgestellten Kredite als den Einstieg in eine Transferunion. Die EU-Staatengemeinschaft wird demnach für die exzessive Finanzpolitik einzelner Mitgliedsländer in Regress genommen. Dem hat sich nicht zuletzt auch die Europäische Zentralbank durch den Ankauf von Schuldverschreibungen an den Primär- und Sekundärmärkten gebeugt, was von Kritikern als grenzwertig eingestuft wurde: Immerhin stellte das Eurosystem, nach eigenen Angaben des genannten Instituts, dem Markt im Jahr 2010 durch Direktkäufe (von zumindest teilweise stark risikobehafteten Schuldverschreibungen) zusätzliche Liquidität im Wert von 134,8 Mrd. Euro zur Verfügung.

Politisch-ökonomische Beurteilung der Staatsverschuldung

Die Staatsverschuldung verfolgt vor allem das fiskalische Ziel der Mittelbeschaffung. Zudem werden damit auch nicht-fiskalische Ziele angestrebt: Bezüglich des Stabilisierungs- und Wachstumsziels werden die Mittel zur Stützung des Marktgeschehens mit Hilfe von nachfrage- oder auch angebotsverbessernden Maßnahmen eingesetzt. Allerdings kann von einer zu hohen Staatsverschuldung auch eine wachstumshemmende Wirkung ausgehen. Erstens können öffentliche Schulden private Investitionen verdrängen (Effekt des „crowding out“) und somit das Wachstum in einer Volkswirtschaft beeinträchtigen. Zweitens verliert die Legislative bedeutende finanzpolitische Verschuldungsspielräume, um im Falle eines exogenen Schocks, aufgrund einer weltwirtschaftlichen Krise oder infolge einer Naturkatastrophe, mit einer antizyklischen Finanzpolitik reagieren zu können und dadurch der Volkswirtschaft stimulierende Wachstumsimpulse zu geben. Neuere Untersuchung zeigen, dass ab einem Verhältnis des Schuldenstandes zum BIP (jeweils zu Marktpreisen) in Höhe von 90 v. H. die Wachstumsraten der betroffenen Staaten wegen der anteilig hohen Zinsausgaben in den öffentlichen Haushalten deutlich niedriger ausfallen.

Ein weiteres Ziel der Staatsverschuldung ist die intergenerative Lastenverteilung. Diese gründet auf der Vorstellung, dass investive Ausgaben des Staates (beispielsweise für Infrastrukturprojekte), deren Inanspruchnahme seitens der Wirtschaftssubjekte sich über einen längeren Zeitraum erstreckt, schuldenfinanziert werden sollten. Auf diese Weise werden künftige Generationen als Nutznießer investiver Ausgaben in der Gegenwart durch zukünftige, für den Schuldendienst notwendige Steuerzahlungen belastet. Die zeitliche Verteilung der Nutzen und Lasten wird demnach also angeglichen.

Überdies erfüllt die Staatsverschuldung eine politische Zielsetzung, soweit solche Einnahmen für den Bürger weniger merklich sind als Steuererhöhungen und folglich auf einen geringeren Widerstand in der Bevölkerung stoßen. Dadurch vergrößert sich zwar die Wahrscheinlichkeit einer Wiederwahl der betreffenden finanzpolitischen Akteure für den Augenblick. Die Kurzsichtigkeit einer derartigen Politik vernachlässigt aber die zukünftigen Zins- und Tilgungsverpflichtungen, gegebenenfalls die gebotene Glaubwürdigkeit des Staates als verlässlicher Schuldner sowie den sich dadurch langfristig verengenden staatlichen Handlungsspielraum. So steigt der Schuldenstand allmählich und kumulativ bis zu einem Stadium, bei dem eine Haushaltskonsolidierung (Verringerung der Netto-Neuverschuldung bis zur Erzielung eines Einnahmenüberschusses zwecks einer Nettotilgung) nicht mehr zu vermeiden ist. Das verlangt dann in der Regel eine restriktive Finanzpolitik mit entsprechenden Folgekosten beim zuvor so „umsorgten“ Bürger und führt unter Umständen zu nicht mehr frei gestaltbaren Terminen für die Konsolidierung der Finanzen, z.B. durch Auflagen „von außen“ seitens internationaler Organisationen, was dann zu einer Einschränkung der eigenen staatlichen Souveränität führt.

Bei alledem ist zu bedenken, dass sich derartige Darlegungen und Bewertungen im Regelfall auf die ausgewiesenen Zahlen zur expliziten öffentlichen Verschuldung beziehen. Die gravierenden Lasten aus der impliziten (versteckten) Staatsverschuldung in Form von vertraglich fest vereinbarten Leistungszusagen der unterschiedlichsten Art (beispielsweise für Pensionen im öffentlichen Dienst, für zugesagte Sparzulagen, für zukünftige Zinszahlungen oder für übernommene und fällig werdende Gewährleistungen) sind dabei folglich nicht adäquat berücksichtigt. Dementsprechend sind die publizierten Zahlenangaben zur öffentlichen Verschuldung auf der nationalen wie auf der europäischen Ebene trotz des (methodischen und institutionellen) Bemühens um eine einheitliche statistische Erfassung der zugehörigen Daten mit Blick auf die jeweilige Tragfähigkeit der staatlichen Finanzen regelmäßig mit gebotener Vorsicht zur Kenntnis zu nehmen. Eine nachhaltige Sicherung einer solchen Tragfähigkeit ist zweifellos zum einen hinsichtlich der Handlungsnotwendigkeiten der staatlichen Einrichtungen unverzichtbar; sie dient zum anderen der Stabilität der marktwirtschaftlichen Ordnung durch die Wahrung und den Schutz von Freiheitsräumen der Bürger und der Wirtschaftssubjekte des Gemeinwesens.

Tabelle 1: Verschuldung der Gebietskörperschaften in Deutschland) (in Mio. €)
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Tabelle 2: Verschuldung der Gebietskörperschaften in Deutschland nach Gläubigern (in Mio. €)
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Tabelle 3: Schuldenstand der EU-Mitgliedsstaaten in v. H. des Bruttoinlandsprodukts
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Diagramm: Staatsverschuldung Deutschland Pro Kopf
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Diagramm: Staatschuldenquoten 2000 und 2013 (in v.H. des BIP)
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Literaturhinweise:

  • BUNDESMINISTERIUM DER FINANZEN (2010), Kompendium zur Verschuldungsregel des Bundes gemäß Artikel 115 Grundgesetz, Berlin;
  • BUNDESMINISTERIUM DER FINANZEN (2010), Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, Berlin;
  • DICKERTMANN, D. / REICHERT, S. (2010), Öffentliche Verschuldung und die Schuldenbremse, in: Das Wirtschaftsstudium, H. 1, Beilage WISU-Studienblatt;
  • KONRAD, K. A./ ZSCHÄPITZ, H. (2010), Schulden ohne Sühne? – Warum der Absturz der Staatsfinanzen uns alle trifft, 2. Aufl., München;
  • RYCZEWSKI, C. (2011), Die Schuldengrenze im Grundgesetz – Untersuchung zur nachhaltigen Begrenzung der Staatsverschuldung unter polit-ökonomischen und bundesstaatlichen Gesichtspunkten, Berlin;
  • STALDER, I. (1997), Staatsverschuldung in der Demokratie – Eine politik-ökonomische Analyse, Frankfurt a. M..

Dietrich Dickertmann
Stephan Reichert