Konrad-Adenauer-Stiftung (Logo)Soziale Marktwirtschaft

Subventionen, staatliche Beihilfen

Im Rahmen der Sozialen Marktwirtschaft gehört es zu den Aufgaben des Staates, bei der Umsetzung dieser Ordnung gegebenenfalls auftretende Fehlentwicklungen zum Zweck der Bestandssicherung zu bekämpfen. Vier Einfallstore zur Schwächung der Ordnung sind insbesondere zu benennen:

(1) Die Bildung ökonomischer Macht in der Hand einzelner Wirtschaftsubjekte; dadurch wird die Funktion des Wettbewerbs beeinträchtigt.

(2) Die Störung des Preisbildungsprozesses durch die Produktion und / oder den Konsum von solchen Gütern (Leistungen), welche mit externen Effekten in Form externer Kosten (z. B. unbezahlt bleibende Schädigung der Umwelt) oder externer Nutzen (z. B. unvergütet bleibende Bereitstellung von Leistungen im öffentlichen Interesse) einhergehen.

(3) Die Entstehung einer als ungerecht empfundenen Einkommens- und Vermögensverteilung, wodurch soziale Konflikte und Reibungsverluste verursacht werden können.

(4) Die Verfehlung von gesamtwirtschaftlichen Zielen (hoher Beschäftigungsstand, anhaltende Preisniveaustabilität, außenwirtschaftliches Gleichgewicht sowie stetiges und angemessenes → Wirtschaftswachstum).

Um diesen Vorgaben zu entsprechen, greift der Staat neben zahlreichen anderen Instrumenten auch auf Transferzahlungen an Unternehmen (Subventionen, häufig auch als Finanzhilfen benannt) und an private Haushalte (Zuwendungen, Sozialtransfers) zurück. Bei derartigen Transfers (begrifflich verkürzt: Subventionen) handelt es sich um selektive (partielle) Begünstigungen ohne eine adäquate, marktliche Gegenleistung (wohl aber in Verbindung von vorgegebenen Empfangs- und / oder Verwendungsauflagen), welche von Trägern der öffentlichen Finanzwirtschaft (vom Bund, von den Ländern, von den Gemeinden und von Nebenhaushalten sowie von der EU) an ausgewählte Empfänger außerhalb der staatlichen Verwaltung gewährt werden (siehe dazu auch Bundesministerium der Finanzen, 22. Subventionsbericht, S. 94 ff.).

Hauptansatzpunkte für Subventionen an Unternehmen (welche auf der europäischen Ebene bei einer allerdings anderen definitorischen Abgrenzung als Beihilfen gekennzeichnet werden) sind drei Felder:

(1) Die sektorale Strukturpolitik hat die Aufgabe, die aus dem wirtschaftlichen Wandel erwachsenden Folgen (z. B. strukturelle Arbeitslosigkeit) zu mildern sowie den für das Wachstum der Wirtschaft notwendigen Strukturwandel zu beschleunigen (z. B. durch die Förderung von Innovation, Forschung und Entwicklung).

(2) Die regionale Strukturpolitik konzentriert sich auf die Verteilung des Produktionspotenzials und auf die infrastrukturelle Entwicklung der Räume innerhalb einer Volkswirtschaft (z. B. durch regionale Wirtschaftsförderung, gewerbliche Ansiedlungspolitik). Dadurch werden wichtige Voraussetzungen für die Gleichwertigkeit der Lebensbedingungen geschaffen.

(3) Die betriebsgrößenorientierte Strukturpolitik (Mittelstandspolitik) versucht, eventuell bestehende Wettbewerbsnachteile kleiner und mittlerer Unternehmen im Vergleich zu großen Unternehmen auszugleichen (z. B. durch die Förderung von Existenzgründungen). Die derart angestrebte Anpassung an den technischen und wirtschaftlichen Wandel trägt gegebenenfalls dazu bei, die Wettbewerbskraft der Wirtschaft insgesamt zu stärken.

Zur Umsetzung diesbezüglicher Förderungsmaßnahmen stehen dem Staat vielfältige Subventionsinstrumente zur Verfügung. Mit deren Einsatz sind jeweils unterschiedliche finanzwirtschaftliche (budgetbezogene) Wirkungen verbunden: Zu nennen sind

(1) Ge- und Verbote zugunsten Dritter, welche ohne einen unmittelbaren Bezug zum öffentlichen Haushalt einsetzbar sind (z. B. einseitig diskriminierende Regulierungen in Form von nichttarifären Handelshemmnissen);

(2) Finanzhilfen, beispielsweise in Form von Zuschüssen, von Erstattungen, von zinsgünstigen Darlehen oder von Schuldendiensthilfen (Zinssubventionen, Tilgungserleichterungen) sowie die Übernahme von Bürgschaften, welche auf der Ausgabenseite des öffentlichen Haushalts sofort oder gegebenenfalls zu einem späteren Zeitpunkt ihren Niederschlag finden;

(3) Steuervergünstigungen, beispielsweise in Form von Steuerfreibeträgen, Sonderabschreibungen, Steuersatzermäßigungen oder eines Steuererlasses, welche Mindereinnahmen im öffentlichen Budget zur Folge haben;

(4) Preisdiskriminierungen durch den Ankauf von Produkten und Leistungen von Herstellern zu Preisen, welche über dem jeweiligen Marktpreis liegen (z. B. Erwerb von Agrarerzeugnissen), sowie die Bereitstellung von Vermögenswerten (z. B. Grundstücke), Waren (z. B. kostenfreie Abgabe von Medikamenten) und Leistungen (z. B. Förderung von Maßnahmen der Wohnraummodernisierung) zu Preisen, welche unterhalb der jeweiligen Markpreise an die Begünstigten abgegeben werden.

Unterschiedliche Abgrenzungsmerkmale und die vielfältigen Erscheinungsformen subventionspolitischer Unterstützungsmaßnahmen tragen mit dazu bei, dass es zu divergierenden Angaben über die Höhe des jeweiligen Subventionsvolumens und dessen strukturelle Zusammensetzung kommt. Dabei spielen neben methodischen Aspekten nicht zuletzt auch politik-ökonomische Erwägungen eine beachtenswerte Rolle. Die Tabelle zum Gesamtvolumen der Subventionen von Bund, Ländern und Gemeinden sowie vom ERP-Sondervermögen und der Europäischen Union ist deswegen nur ein erster Anhaltspunkt für den finanziellen Umfang dieser staatlichen Leistungen.

Grundsätzlich sollen in einer Sozialen Marktwirtschaft derartige Subventionsleistungen ausschließlich subsidiär, als Hilfe zur Selbsthilfe, gewährt werden. Denn durch deren Bereitstellung wird der Prozess einer marktwirtschaftlichen Entwicklung prinzipiell gestört: Zum einen tragen Subventionen dazu bei, die Position des Subventionsempfängers gegenüber denjenigen Wirtschaftssubjekten zu begünstigen, die von einer Subventionsvergabe ausgeschlossen sind (Diskriminierungseffekt; Verdrängungs- oder Crowding-out-Effekt). Und zum anderen hat die Summe aller Steuerzahler die durch die Subventionsgewährung entstehenden Finanzierungslasten zu tragen (Umverteilungseffekt). Diese letztlich unerwünschten Effekte wären eben nicht wirksam, wenn es die Subventionen nicht gäbe.

Der alle zwei Jahre auf der Grundlage von § 12 Stabilitäts- und Wachstumsgesetz (aus dem Jahre 1967) vorgelegte Subventionsbericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes und der Steuervergünstigungen (Finanzhilfen und Steuervergünstigungen werden insoweit als gleichwertig eingestuft) unterscheidet diesbezügliche Leistungen danach, wie sie auf das Angebot am Markt wirken:

(1) Produktivitätshilfen zur Förderung des Produktivitätsfortschritts, insbesondere auch zur Entwicklung und Einführung neuer Produktionsmethoden und -richtungen (z. B. Förderung grüner Technologien)

(2) Anpassungshilfen an neue Wettbewerbsbedingungen und

(3) Erhaltungshilfen zur Sicherung des Fortbestandes einzelner Unternehmen und / oder wirtschaftlicher Strukturen.

Mit dieser Kennzeichnung ist einerseits eine ordnungspolitische Beurteilung verbunden; während Produktivitäts- und Anpassungshilfen als wirtschaftsfördernd eingeschätzt werden, sind die Erhaltungshilfen letztlich als wachstumshemmend zu charakterisieren. Vor diesem Hintergrund ist andererseits eine zugehörige klare Grenzziehung zwischen den genannten drei Leistungskategorien aus Gründen der politischen Opportunität nicht immer gewollt. Vergleichbare Argumente gelten für die Subventionspolitik der Bundesländer, was nicht zuletzt durch deren methodisch uneinheitliche, formal divergierende sowie unvollständige Berichterstattung über diesen Interventionsbereich belegt wird (siehe 22. Subventionsbericht, S. 92 f.). Derartige Motivstrukturen sind auch dafür verantwortlich, dass Finanzpolitiker nicht nur auf einen ansonsten stets und allseits geforderten Subventionsabbau (auch im Sinne einer Haushaltskonsolidierung) immer wieder verzichten, sondern darüber hinaus auch viel zu bereitwillig dazu neigen, neue Subventionen zu gewähren (Subventionswettlauf mit der Folge von Mitnahmeeffekten; „subsidyshopping“).

Einer solchen Entwicklung versucht beispielsweise die EU-Kommission zur Sicherung des Wettbewerbs auf dem europäischen Binnenmarkt mit einem grundsätzlichen Beihilfenverbot entgegenzuwirken (Art. 107 Abs. 1. Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union – AEU-Vertrag von Lissabon). Allerdings haben es die politischen Akteure verstanden, sich verschiedene Ausnahmeregelungen zur Sicherung eigener Interventionsspielräume (für „Nicht-Krisen“-Beihilfen auf horizontaler Ebene sowie für „Krisen“-Beihilfen in Sonderfällen) zu verschaffen. Das verwundert nicht. Eine darauf gründende Notifizierungsverpflichtung für nationale, mit dem EU-Vertragswerk aber noch vereinbare Hilfen (gemäß Art. 107 Abs. 2 bis 109 AEU-Vertrag) mit ihren Genehmigungsverfahren und ihren Beihilfenkontrollen wird dem Ausgangsprinzip nur ansatzweise gerecht. Das belegt beispielgebend die beihilferechtliche Ausnahmeregelung vom Ministerrat der Europäischen Union, wonach preisüberhöhte Alkohollieferungen deutscher Brennereien an das so genannte Branntweinmonopol zulässig sind, dessen Laufzeit bis Ende 2017 jüngst formell verlängert wurde. Und das belegt vor allem eine vergleichsweise schwer überschaubare Beihilfenberichterstattung (auf der Basis von „Beihilfeanzeigern“ mit Vorlagen im Frühjahr und im Herbst eines jeden Jahres und von „Beihilferegistern“) zur Kennzeichnung der Subventionspraxis der EU-Mitgliedstaaten. Die Beihilfen aus dem EU-Haushalt selbst, welche offenbar per se ohne wettbewerbsrelevante Auswirkungen bleiben, werden dabei jedoch nicht erfasst. Zu bedenken ist jedoch, dass beispielsweise ein Großteil (nämlich rund 43 Prozent im Jahr 2010) des EU-Haushalts vorwiegend durch die Gewährung von Beihilfen im Agrarbereich in Anspruch genommen wird.

Tabelle: Subventionen nach Wirtschaftssektoren bzw. Subventionszielen 2000-2011 (in Mio. Euro)
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Literaturhinweise:

  • Bundesministerium der Finanzen (2010), Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen und der Steuervergünstigungen für die Jahre 2007 - 2010; jüngst: 22. Subventionsbericht, BTag-Drucksache 17/465;
  • Dickertmann, D., Diller, K. D.(1990), Subventionswirkungen – Einzel- und gesamtwirtschaftliche Effekte der Subventionspolitik, in: Wirtschaftswissenschaftliches Studium, H. 10, S. 478 ff.;
  • Dickertmann, D., Leiendecker, A. (2001), Der Beihilfenbericht der Europäischen Union – Darstellung und Bewertung, in: Die Zukunft des Sozial- und Steuerstaates, hrsg. v. F. Söllner, A. Wilfert, Heidelberg, S. 75 ff.;
  • Dickertmann, D., Leiendecker, A. (2001), Beihilfen in der Europäischen Union – Begriff, Zulässigkeit, Notifizierung, Kategorien und Äquivalente, in: Das Wirtschaftsstudium, H. 4 (Studienblatt);
  • Europäische Kommission (2010), Anzeiger für staatliche Beihilfen – Überblick über die von den EU-Mitgliedsstaaten gewährten Beihilfen / Herbstausgabe 2010, KOM(2010)701 endgültig;
  • Nieder-Eichholz, M. (1995), Die Subventionsordnung – ein Beitrag zur finanzwirtschaftlichen Ordnungspolitik, Berlin.

Dietrich Dickertmann
Stephan Reichert