Konrad-Adenauer-Stiftung (Logo)Soziale Marktwirtschaft

Mindestlohn / Mindesteinkommen / Kombilohn

In verschiedener Form fordern mittlerweile alle führenden Parteien in Deutschland einen national geltenden Mindestlohn oder zumindest in bisher tariffreien Bereichen verbindliche Lohnuntergrenzen, wobei eine „Lohnsetzungskommission“ für Einzelheiten und Differenzierungen zuständig sein soll (vgl. SVR 2012, S. 318). Die Hauptgründe hierfür sind eine starke Auffächerung der Lohnstruktur und die dauerhafte Etablierung eines Niedriglohnsektors in Deutschland im Laufe des letzten Jahrzehnts, nicht selten mit Löhnen, mit denen ein auskömmlicher Lebensunterhalt nicht mehr finanziert werden kann. Mindestlohnfestsetzungen sollen die verringerte Tarifbindung und daraus resultierende tariffreie Zonen kompensieren und die gestiegene Lohnspreizung nach unten eindämmen.

Die Auswirkungen eines allgemeinen Mindestlohnes auf Einkommen, Beschäftigung und Wachstum werden auch in der Wissenschaft kontrovers eingeschätzt. Während die eine Seite betont, dass ein gesetzlicher Mindestlohn in moderater Höhe keine Arbeitsplätze kosten würde, befürchten Verfechter der Gegenposition gravierende Folgen bei der Einführung eines nationalen Mindestlohns in der aktuell diskutierten Höhe von 8,50 Euro oder darüber. Die Folgen wären nicht nur unfreiwillige Arbeitslosigkeit bei Geringqualifizierten und jungen Menschen, deren Produktivität noch unterdurchschnittlich ist, sondern zudem hohe Belastungen bei der Arbeitslosenversicherung sowie niedrigere Steuereinnahmen mit entsprechend negativen Auswirkungen auch auf das künftige Wirtschaftswachstum.

Was aber sagen die gängigen Theorien zu dieser Frage? Welche Alternativen existieren zu einem einheitlichen Mindestlohn, um ein bestimmtes politisch definiertes Mindesteinkommen bei gering qualifizierten Menschen zu ermöglichen?

Hintergrund der Mindestlohndebatte in Deutschland

Die Erosion des Flächentarifvertrags hat zu einem zunehmenden Anteil von Niedriglohnbeziehern geführt und den Deutschen Gewerkschaftsbund (DGB – Dachverband der überwiegenden Zahl der Gewerkschaftsmitglieder in Deutschland) bewogen, einen flächendeckenden gesetzlichen Mindestlohn zu fordern, den der Vorsitzende der IG Metall und damalige Vizevorsitzende des DGB, Berthold Huber, noch im Jahr 2004 für eine Gefahr für die Tarifautonomie hielt. Tatsächlich gilt die eigenständige Aushandlung von Löhnen und Arbeitsbedingungen zwischen Arbeitnehmer- und Arbeitgeberseite als ein Grundpfeiler der Sozialen Marktwirtschaft (Tarifautonomie). Die Einzelgewerkschaften im Gewerkschaftsbund waren vor dem DGB-Bundeskongress im Mai 2006 in dieser Frage noch zerstritten. Dennoch wurde dann als gemeinsamer neuer Kurs die Aufforderung an den Gesetzgeber beschlossen, einen einheitlichen Mindestlohn in Höhe von 7,50 Euro je Stunde in Deutschland einzuführen, obwohl dies dem Prinzip der Tarifautonomie widerspricht.

Die Höhe von 7,50 Euro wurde als Einstieg gewählt, um so für Vollzeitbeschäftigte durch Arbeit ein Existenz sicherndes Markteinkommen zu ermöglichen. Mittlerweile hat sich diese Forderung auf einen Stundenlohn von 8,50 Euro erhöht. Darüber hinaus haben die Gewerkschaften darauf gedrängt, tarifliche Mindestlöhne auch auf nicht tarifgebundene Betriebe ausdehnen zu können.

Tatsächlich existierten jedoch bereits Mechanismen zur Festsetzung branchenbezogener Mindestlöhne. So konnten und können in Branchen mit einer Tarifbindung von über 50 Prozent Mindestlöhne auf Basis des Entsendegesetzes festgelegt werden. Seit 1999 kann sogar die Allgemeinverbindlichkeitserklärung eines Mindestlohn-Tarifvertrages über eine Rechtsverordnung durch den Arbeitsminister erfolgen – also auch dann, wenn sich im paritätisch mit Arbeitgebern und Gewerkschaften besetzten Tarifausschuss keine Mehrheit dafür findet. Bei geringerer Tarifbindung erlaubt das Mindestarbeitsbedingungsgesetz, dass eine Kommission beim Arbeitsministerium einen branchenbezogenen Mindestlohnbedarf feststellen kann. Über die Höhe wird von den beteiligten Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertretern entschieden.

Stand 2013 ist, dass in Deutschland für annähernd 4 Millionen Beschäftigte allgemeinverbindliche tarifliche Branchenmindestlöhne existieren, deren Höhe je nach Region und Branche zwischen 7,00 und 13.70 Euro je Stunde beträgt. Sie wurden vom Bundesarbeitsministerium für allgemeinverbindlich erklärt und gelten für alle Unternehmen der Branche, unabhängig davon, ob sie tarifgebunden sind oder nicht.

Vorrangiges Ziel eines allgemeinen gesetzlichen Mindestlohnes ist, ein Armut vermeidendes Einkommen – also ein Mindesteinkommen – für einen Vollzeitarbeitnehmer sicherzustellen. Dabei wird in der Regel als einkommensarm angesehen, wer weniger als 60 Prozent des mittleren Einkommens verdient. Hierbei wird von einem bedarfsgewichteten Pro-Kopf-Einkommen ausgegangen, und mit dem Durchschnitts- ist das Medianeinkommen gemeint – also das Einkommen, das genau von der einen Hälfte der Bevölkerung über- und von der anderen Hälfte unterschritten wird. Mit dem bedarfsgewichteten Pro-Kopf-Einkommen wird berücksichtigt, dass Personen, die in einem Haushalt zusammenleben, bestimmte Güter wie Küchengeräte oder Waschmaschine gemeinsam nutzen und daher einen geringeren Pro-Kopf-Bedarf haben als ein Einpersonenhaushalt.

Theoretische Begründung eines allgemeinen Mindestlohnes

Die Standardargumentation in der ökonomischen Debatte verwendete lange Zeit die Ergebnisse des neoklassischen Lehrbuchmodells der vollkommenen Konkurrenz am Arbeitsmarkt; sie begründete eine wirtschaftspolitische Ablehnung von bindenden Mindestlöhnen. Der Ansatz unterstellt vereinfachend eine hohe Marktkenntnis, hohe Mobilität der Beschäftigten und funktionierende starke Konkurrenz zwischen den Arbeitgebern. In diesem Modell ist ein gesetzlicher Mindestlohn nicht bedeutsam, wenn er unter dem Markt räumenden Gleichgewichtslohn liegt, der sich bei freien Verhandlungen zwischen Arbeitnehmerseite (ökonomisch die Arbeitsanbieter) und Arbeitgeberseite (ökonomisch die Arbeitsnachfrager) einstellt. Er verursacht allerdings negative Beschäftigungswirkungen, sobald er über dem Gleichgewichtslohn liegt, da dann die angebotene Menge an Arbeit höher und das nachgefragte Volumen an Arbeit niedriger liegt. Das Risiko eines negativen Arbeitsmarkteffektes ist demnach dort am größten, wo die eingesetzte Arbeit eine vergleichsweise niedrige Wertschöpfung erzielt, also bei den Hauptproblemgruppen des Arbeitsmarktes in Deutschland, den Gering- oder den De- bzw. Fehlqualifizierten.

Befürworter eines Mindestlohns halten dem Ergebnis aus dieser Standardbetrachtung Befunde entgegen, dass negative Beschäftigungswirkungen von Mindestlöhnen weder aus theoretischer noch aus empirischer Sicht so eindeutig sind, wie sie im ökonomischen Standardansatz vollständiger Konkurrenz behauptet werden.

Bereits kleinere Modifizierungen dieses Modells – selbst bei Aufrechterhaltung der Annahme vollständiger Konkurrenz – zeigen, dass steigende Arbeitslosigkeit als Folge eines verbindlich eingeführten Mindestlohns, der höher als die bisher gezahlten Löhne liegt, nicht so häufig sein muss, wie lange Zeit vermutet worden ist. Dies ist etwa der Fall, wenn leicht steigende Lohnkosten infolge eines verbindlichen Mindestlohns beispielsweise in einer Branche von den Arbeitgebern auf höhere Verbraucherpreise abgewälzt werden und die Konsumenten wegen fehlender Ausweichmöglichkeiten ihre nachgefragte Menge allenfalls wenig einschränken. Vor allem die Nutzung solcher Überwälzungs- und Rückwälzungsmöglichkeiten bei der Einführung eines Mindestlohnes, aber ebenso Kürzungen bei zuvor geleisteten freiwilligen Arbeitgeberleistungen (beispielsweise kostenloses Essen während der Schicht), Ausnahmeregelungen für produktivitätsschwache Gruppen oder fehlender Kündigungsschutz sowie eine geringere soziale Absicherung bei Arbeitslosigkeit helfen zu erklären, wieso nationale Mindestlöhne im Ausland recht weit verbreitet sind, etwa in der Mehrzahl der Länder der Europäischen Union oder in den USA, ohne zwingend negative Wirkungen auszulösen.

Erweiterte theoretische Ansätze

Nimmt man zusätzliche theoretische Verfeinerungen der Analyse vor, so lässt sich neben dem altbekannten, aber zumindest aus klassischer Lesart relativ wenig relevanten Monopsonargument vor allem auf such- und effizienzlohntheoretische bzw. humankapitaltheoretische Aspekte verweisen, die dem zuerst vorgestellten neoklassischen Standardmodell widersprechen.

  • Hat ein Arbeitgeber eine Monopsonstellung, so ist er alleiniger Nachfrager nach Arbeit auf einem lokalen Arbeitsmarkt (klassischer Fall) oder kann auf segmentierten und intransparenten „ausgedünnten“ Teilarbeitsmärkten eine gewisse Marktmacht entwickeln (auch heute noch relevante moderne Interpretation). Ein Beispiel hierfür ist etwa, wenn eine Arbeitnehmerin mit Kindern einen geringeren Lohn in Kauf nimmt, weil sie dann nicht so lange pendeln muss oder weil ein Kindergarten in der Nähe ihres schlecht bezahlten Arbeitsplatzes liegt. Das Unternehmen kann dann bei freier Lohnbildung die betroffenen Arbeitnehmer geringer entlohnen, als es ihrem Wertschöpfungsbeitrag – gemessen am Referenzfall vollständiger Konkurrenz – entspricht. Ein Mindestlohn in Höhe des Lohnes bei vollständiger Konkurrenz, der über dem tatsächlich gezahlten Lohn liegt, bewirkt dann nicht nur steigende Löhne der Arbeitnehmer, sondern auch eine Zunahme der Beschäftigung. Anders ausgedrückt: Eine Monopolisierung der Arbeitsnachfrage führt im Vergleich zur vollkommenen Konkurrenz sowohl zu einem stabil verringerten Lohnsatz als auch zu einer niedrigeren Beschäftigung, wenn sich das Unternehmen gewinnmaximierend verhält. Denn ausgehend von diesem Gleichgewicht wäre die Einstellung zusätzlicher Arbeitnehmer aus Perspektive des Monopsons mit höheren Kosten als Erlösen verbunden, soweit es im Wettbewerbsprozess nicht nur dem neu Eingestellten, sondern auch den bisher Beschäftigten den gleichen höheren Lohnsatz zahlen muss. Ein etwas darüber festgelegter Mindestlohn bis in Höhe des hypothetischen Gleichgewichts bei vollständiger Konkurrenz kann dann sowohl lohnsteigernd als auch beschäftigungsfördernd wirken, denn er beseitigt theoretisch genau die bisherige Marktmacht des Unternehmens am Arbeitsmarkt. Nimmt das Unternehmen analog zur vollständigen Konkurrenz den höher festgelegten Lohnsatz als nicht von ihm beeinflussbares Datum hin, so maximiert es seinen Gewinn nun mit einem größeren Arbeitseinsatz als zuvor. Übersteigt der verbindliche Mindestlohn allerdings das Niveau des theoretischen Lohnsatzes bei vollständiger Konkurrenz, so sinkt die gewinnmaximale Beschäftigung wieder. Es besteht die Gefahr, dass ein verbindlicher Mindestlohn das nur theoretisch bekannte Niveau bei vollständiger Konkurrenz deutlich überschreitet. Dies kann mittel- und längerfristig mit erheblichen schädlichen Wirkungen verbunden sein (vgl. formal genauer Funk 2002, S. IV f.).
  • Die Arbeitsmarktbeteiligung und die Suchintensität der Arbeitskräfte werden nicht nur durch die Lohnhöhe, sondern auch durch die Lohnstruktur bestimmt. Eine mindestlohnbedingt geringere Spreizung der Lohnstruktur nach unten erhöht aus Sicht der Arbeitsanbieter, die zuvor unterhalb des Mindestlohnes vergütet wurden, den Wert der Suche. Suchintensität und Annahmewahrscheinlichkeit eines Arbeitsplatzangebotes sowie die Dauerhaftigkeit der Beschäftigung steigen tendenziell, was Kosten aus Sicht der Unternehmen verringern kann. Zwar vermindert sich die Zahl von Arbeitsplätzen im vom Mindestlohn betroffenen Sektor. Per Saldo können jedoch die positiven Wirkungen einer intensiveren Arbeitsplatzsuche die negativen Effekte überwiegen, wenn der Mindestlohn bzw. dessen Anhebung gering sind.
  • Als Folge der Einführung oder des Anstiegs eines bindenden Mindestlohnes kann die Leistungsbereitschaft der Arbeitnehmer zunehmen und die Fluktuationsrate abnehmen, weil sich die Arbeitnehmer nunmehr „fair“ bezahlt fühlen. Als Folge können die Anreize zur Qualifizierung sowohl bei bestimmten Gruppen als auch bei Arbeitgebern steigen. Wenn die Produktivität der Arbeitnehmer in der Folge genügend steigt, kann der resultierende positive Beschäftigungseffekt den negativen Einfluss der gestiegenen Arbeitskosten überkompensieren.

Grundsätzlich gilt daher aus theoretischer Perspektive, dass die positiven Beschäftigungswirkungen einer Einführung bzw. der Steigerung eines gesetzlichen Mindestlohnes bei moderater Ausgestaltung die negativen Effekte übertreffen können. Ein sehr hoch angesetzter Mindestlohn oder eine starke Steigerung des zuvor am Markt gezahlten Lohnsatzes infolge eines verbindlichen Mindestlohns werden sich jedoch sehr wahrscheinlich negativ auf die Beschäftigung des relevanten Beschäftigungsbereiches auswirken, z.B. weil dann die Produktion rationalisiert oder in das Ausland verlagert wird und die Schwarzarbeit zunimmt. Zudem steigt infolge eines erhöhten Mindestlohnes unter sonst gleichen Bedingungen auch die angebotene Menge an Arbeit (Zustrom an Angebot aus der so genannten Stillen Reserve), was zu erhöhter Arbeitslosigkeit im ökonomischen Sinne beiträgt. Derartige Effekte können allenfalls vorübergehend durch andere Einflüsse (z.B. ein positiver Konjunktureffekt auf die Beschäftigung) überlagert werden. Solche konjunkturellen Überlagerungseffekte infolge einer insbesondere für die Südländer des Euro seit Anbeginn zu expansiven Geldpolitik der Europäischen Zentralbank und fehlender, gegensteuernder nationaler Fiskalpolitik, dürften miterklären, warum die Peripherieländer im Euroraum mit immensen Verschuldungsproblemen zu kämpfen haben sowie sich allzu generöse verbindliche Mindestlohnsysteme leisteten (vgl. Funk und Lesch 2006). Sie können auch den immensen Anstieg der Arbeitslosigkeit in diesen Ländern miterklären, die durch die Krisenschocks der letzten Jahre ausgelöst wurden.

Ineffizienz des diskutierten einheitlichen Mindestlohns

Bei der Beurteilung der Wirksamkeit und der sozialpolitischen Treffgenauigkeit von Mindestlöhnen ist zu prüfen, ob sie ein geeignetes Verteilungsinstrument sind oder ob überlegene Alternativen existieren, um das Ziel eines Armut vermeidenden Einkommens zu realisieren. Vorab ist festzustellen, dass die Einführung des vorgeschlagenen gesetzlichen Mindestlohnes Kernelemente der durch die 2003 angekündigten Agenda 2010 und der sich anschließenden Hartz-Gesetze faktisch außer Kraft setzt. Denn die durch die Reformen bewirkte Absenkung der Generosität des Arbeitslosengeldes im Hinblick auf Bezugsdauer und Leistungshöhe vor allem für längerfristig Arbeitslose sollte ja gerade die Bereitschaft zur Arbeitsaufnahme erhöhen. Dies wurde auch nachweislich erreicht, und der trendmäßige Anstieg der Arbeitslosigkeit in (West-)Deutschland konnte erstmals seit 30 Jahren wieder nachhaltig abgesenkt werden.

Zurückführen lassen sich die früheren Probleme einer dauerhaft hohen und steigenden Massenarbeitslosigkeit nicht zuletzt darauf, dass vor den Reformen die hohen Unterstützungsleistungen bei Arbeitslosigkeit einen so hohen Anspruchslohn (Lohnsatz, ab dem Menschen freiwillig bereit sind zu arbeiten) zur Folge hatten, dass er die Suchbemühungen und die Bereitschaft, einen neuen Arbeitsplatz anzunehmen, massiv gehemmt hat. Staatliche Unterstützungsleistungen wirken folglich wie ein informeller Mindestlohn und legen gleichsam den unteren Eckpunkt der Lohnstruktur fest. Die Arbeitsmarktreformen der letzten Dekade waren deshalb erfolgreich, weil sie per Saldo den Anspruchslohn senkten und die Lohnstruktur nach unten ausfächern halfen, so dass in der Folge auch Menschen mit geringer Produktivität wieder Arbeit finden können. Wird nun aber der abgesenkte informelle durch einen gesetzlich festgelegten höheren Mindestlohn ersetzt, so ist die Wiederkehr früherer Probleme wahrscheinlich.

Darüber hinaus fällt auf: Soll der Mindestlohn tatsächlich ein Armut vermeidendes Einkommen sicherstellen, so müsste er eigentlich mit der Haushaltsstruktur und der Beteiligung der Haushaltsmitglieder am Arbeitsmarkt variieren. Die vom DGB gewählte Fokussierung auf einen Vollzeitarbeitnehmer ist ohne Klärung der Haushalts- und Familiensituation aus sozialen und verteilungspolitischen Gründen zu ungenau. Ein Vollzeitarbeitnehmer hat einen unterschiedlichen Bedarf, je nachdem ob er alleinstehend oder in einer Familie unterschiedlicher Größe lebt. Wie sollen darüber hinaus mehrere Einkommensbezieher in einer Familie geregelt werden?

Das Institut der deutschen Wirtschaft kommt aufgrund dieser schwerwiegenden Ungereimtheiten zu folgender Schlussfolgerung: Der verbindliche Mindestlohn ist als Instrument der Armutsbekämpfung ungeeignet (vgl. hierzu und zur weiteren Empirie: Heumer, Lesch und Schröder 2013, S. 19 ff.). Die Begründung: Im Jahre 2011 waren nur 18 Prozent der Arbeitnehmer mit einem Stundenlohn unter 8,50 Euro einkommensarm, vor allem da sie mit Partnern zusammen leben, die ein höheres Einkommen beziehen. Die verteilungspolitische Treffgenauigkeit und Effizienz des allgemeinen Mindestlohns ist daher als niedrig einzustufen. Denn er würde zu vielen Personen helfen, die in ihrem konkreten Lebenszusammenhang gar nicht als bedürftig einzustufen sind, während gleichzeitig Alleinverdienerfamilien zusätzliche staatliche Transfers benötigen würden. Da in Deutschland zudem rund 19 Prozent aller Beschäftigten (6.1 Millionen) von der Einführung eines Mindestlohnes in Höhe der häufig geforderten 8,50 Euro (7,50 Euro: 14 Prozent) betroffen wären, dürfte die Wirkung auf die Preise im Falle einer Überwälzung der gestiegenen Kosten oder auf die Unternehmensgewinne deutlich fühlbar sein – vor allem in Ostdeutschland, wo 32 Prozent der Arbeitnehmer hiervon erfasst würden (Westdeutschland: 16 Prozent).

Problematisch ist jedoch vor allem die erhebliche Steigerung der Löhne für viele Betroffene durch die Einführung eines nationalen Mindestlohns in geplanter Höhe. Bei schockartigen Lohnsteigerungen in diesem Ausmaß werden die oben genannten theoretischen Argumente zugunsten eines Mindestlohnes ohne negative Beschäftigungseffekte kaum Bestand haben. Vielmehr ist aus Sicht des Instituts der deutschen Wirtschaft und anderer führender Ökonomen in Deutschland mit erheblichen Arbeitsplatzverlusten bei einem einheitlichen Mindestlohn in vorgeschlagener Höhe zu rechnen, da sich die betroffenen Arbeitsplätze für die Unternehmen trotz der Ausschöpfung von beschäftigungsfreundlichen unternehmerischen Anpassungsmaßnahmen nicht mehr rechnen. Denn 8,50 Euro sind immerhin 53 Prozent des durchschnittlichen Bruttostundenlohns eines Beschäftigten mit Vollzeitarbeit, während die Vergleichszahlen in Frankreich (48 Prozent des Durchschnittlohnes, wobei jedoch die Regierung die Lohnkosten der Betriebe subventioniert, um Beschäftigungsverluste gering zu halten) und insbesondere in Großbritannien (38 Prozent des Durchschnittlohnes) deutlich darunter liegen. Das zeigt, dass der vorgeschlagene Mindestlohn in Deutschland viel näher am durchschnittlichen Bruttostundenlohn eines in Vollzeit Beschäftigten liegt als in Frankreich und Großbritannien. Damit ist davon auszugehen, dass der Effekt der Freisetzung von Arbeitskräften durch einen flächendeckenden und branchenübergreifenden verbindlichen Mindestlohn in Deutschland größer ist als in den genannten Ländern.

Zu berücksichtigen sind ebenfalls mögliche kontraproduktive Effekte eines allgemeinen Mindestlohns von 8,50 Euro im Zusammenspiel mit der bereits vorhandenen Grundsicherung in Deutschland. Einerseits liegt ein Arbeitnehmer in Vollzeit und einem Stundenlohn von 5 Euro im Jahr 2013 bereits oberhalb der Armutsgefährdungsschwelle, wenn er Anspruch auf eine Grundsicherung in Form von Arbeitslosengeld II hat. Andererseits fällt er unter die Armutsgefährdungsgrenze, falls er seinen Arbeitsplatz durch die Einführung eines verbindlichen Mindestlohns von 8,50 Euro verliert. Das gemessene Armutsrisiko für Niedrigverdiener steigt folglich, je mehr ein gesetzlicher Mindestlohn zum Abbau regulärer Niedriglohnarbeitsplätze führt. Die häufig angeführten Entlastungswirkungen eines allgemeinen Mindestlohnes für den Staatshaushalt sind ebenfalls um so unsicherer, je mehr seine Einführung Niedriglohnarbeitsplätze beseitigt, da dem Staat nun aufgrund größerer Transferleistungen an die hiervon Betroffenen auch Kosten entstehen, die größer als seine Ersparnisse sein können.

Tariflich festgelegte Branchenmindestlöhne, die auf den ersten Blick gut in das System der Sozialen Marktwirtschaft passen, lösen die oben genannten verteilungspolitischen Probleme letztlich ebenfalls nicht, und eine nach Haushaltseinkommen differenzierende Mindestlohnpolitik ist ein ordnungspolitisches Monstrum, das zu Missbrauch geradezu einlädt.

Auch die bisweilen behauptete Stimulierung des privaten Konsums und damit des Wirtschaftswachstums durch höhere Löhne im Niedriglohnbereich ist aus mehreren Gründen problematisch. Positive Wirkungen entstehen nur bei fehlenden negativen Beschäftigungswirkungen. Dies setzt eine gemäßigte Festsetzung des Mindestlohns voraus, der zu keinen Über- und Rückwälzungen der Kosten Anlass gibt. Wird diese Bedingung verfehlt, sind negative Wirkungen auf Einkommen, Konsum, Wachstum, Gewinne und Staatseinnahmen und –ausgaben wahrscheinlich.

Zudem könnte es sich als schädlich für die Beschäftigung erweisen, falls im Laufe der Zeit erforderliche Lohnsteigerungen eines einmal eingeführten gesetzlichen Mindestlohns in Kommissionen festgelegt würden, die Umverteilungsziele höher gewichten als eine niedrige Arbeitslosigkeit. Letzteres hängt jedoch, wie die Erfahrung des Auslands zeigt, stark davon ab, wie solche Kommissionen besetzt werden.

Ein Mindesteinkommen durch einen Kombilohn?

Zu prüfen ist noch, ob alternative Maßnahmen das angestrebte Ziel eines politisch definierten Mindesteinkommens kostengünstiger bzw. mit weniger unerwünschten Nebenwirkungen erreichen können. Aus dieser Perspektive besteht das eigentlich relevante Problem gar nicht darin, dass die Marktlöhne unter gegebenen Bedingungen zu niedrig sind, sondern dass beschäftigte Menschen kein Einkommen erzielen, das einer politisch gesetzten Mindesthöhe entspricht. Hier können prinzipiell Kombilöhne als Alternative zu Mindestlöhnen Abhilfe schaffen. Sie können arbeitgeberseitig als Arbeitskostensubvention ansetzen oder auf Arbeitnehmerseite zu einer Aufstockung des Nettoverdienstes über einen staatlichen Transfer führen. In beiden Fällen erhält der einzelne Arbeitnehmer einen staatlich finanzierten Zuschuss in Höhe des Unterschieds zwischen erzieltem Lohneinkommen und der Höhe des Mindesteinkommens.

Das Ziel eines Mindesteinkommens lässt sich für jeden bedürftigen Beschäftigten volkswirtschaftlich effizienter und mit weniger unerwünschten Nebenwirkungen durch staatlich finanzierte Zuschüsse besser erreichen als mit Hilfe eines deutlich über das bisherige Lohnniveau im Niedriglohnbereich angesetzten einheitlichen Mindestlohns. Ein gravierender Nachteil bisheriger Kombilohnregelungen besteht darin, dass sie erhebliche Anreize geben, Transferbezug und Hinzuverdienst zu kombinieren, statt über Arbeitsstundenausweitung bzw. höhere Produktivität über bessere Ausbildung der Betroffenen Probleme zu geringer Mindesteinkommen zu lösen. Nicht selten werden daher bei der jetzigen Regelung bei Addition des Beschäftungs- und Transfereinkommens Nettolöhne erzielt, die für die betroffenen Personen allein bei Einkommen aus Erwerbstätigkeit nicht erzielbar wären. Pointiert formuliert: „Die … beobachteten niedrigen Verdienste sind … kein Indiz für eine nicht existenzsichernde Entlohnung, sondern Resultat gezielter Anpassung an die Anreizstrukturen des Transfersystems: Kombilöhne schaffen Anreize, genau so viel in Teilzeit zum Transferbezug hinzuzuverdienen, dass die Summe aus staatlicher Leistung und Erwerbstätigkeit bei möglichst geringem Arbeitseinsatz maximiert wird“ (Eichhorst 2008, S. 560).

Folglich sind weder arbeitnehmerseitige noch arbeitgeberseitige Kombilöhne in jetziger Form aus ordnungspolitischer Perspektive letztlich zufrieden stellend. Es gilt, mittel- und langfristig Alternativen zu finden, die Anreize für eine Ausweitung des Arbeitsangebots der betroffenen Gruppen setzen und eine die Produktivität steigernde Qualifikation ermöglichen. Kürzerfristig könnte aber schon die bisherige Ausgestaltung von Kombilöhnen anreizförderlicher gestaltet werden, indem die vorhandenen Anreize für eine dauerhafte Kombination von Transferbezug und Hinzuverdienst in Teilzeitarbeit eingeschränkt werden.

Fazit

Das erwünschte beschäftigungs- und verteilungspolitische Ziel, etwa ein Mindesteinkommen im unteren Einkommensbereich, kann in aller Regel weder kostengünstig noch treffsicher durch einen nationalen Mindestlohn erreicht werden, insbesondere wenn er deutlich über dem Gleichgewichtslohn bei Vollbeschäftigung angesetzt wird. Vor allem gilt, dass das Ziel eines politisch gesetzten Mindesteinkommens bereits bei Beziehern von niedrigeren Löhnen als dem geplanten allgemeinen Mindestlohn durch das in Deutschland geltende System der Grundsicherung im Falle von Bedürftigkeit erreicht wird. Die Einführung von Kombilöhnen hat auch zu den Arbeitsmarkterfolgen der letzten Jahre beigetragen. Vorhandene Fehlanreize könnten jedoch durch eine beschäftigungsfreundlichere Ausgestaltung beseitigt werden. Letztlich bleibt eine langfristige Strategie: Die Hebung der Produktivität der jetzigen und zukünftigen Geringqualifizierten durch Ausbildung.

Literaturhinweise

  • Eichhorst, W. (2008), Kombilöhne und Mindestlöhne als Instrumente der Beschäftigungspolitik – Erfahrungen und Handlungsoptionen, in: Funk, L. (Hrsg.), Anwendungsorientierte Marktwirtschaftslehre und Neue Politische Ökonomie – Eckhard Knappe zum 65. Geburtstag, Marburg, S. 547 – 577;
  • Funk, L. (2002), Arbeitsmarkttheorie und –politik, WISU-Lexikon, in: Das Wirtschaftsstudium (WISU), 31. Jg. H. 6, S. I-XV;
  • Funk, L./Lesch, H. (2006), Mindestlohnbestimmungen in ausgewählten EU-Ländern, in: Sozialer Fortschritt, 55. Jg., H. 4, S. 83-94;
  • Heumer, M./Lesch, H./Schröder, C. (2013), Mindestlöhne, Einkommensverteilung und Armutsrisiko, in: IW-Trends – Vierteljahresschrift zur empirischen Wirtschaftsforschung aus dem Institut der deutschen Wirtschaft Köln, 40. Jg., H.1/2013, S. 19-36;
  • Rindfleisch, E. (2012), Ein Mindestlohn für Deutschland – Aber wie? Analysen & Argumente, Ausgabe 101, Konrad Adenauer Stiftung, Februar;
  • SVR – Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2012), Stabile Architektur für Europa – Handlungsbedarf im Inland, Jahresgutachten 2012/2013, Wiesbaden 2012.

Lothar Funk