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Privatisierung

Gründe und Typen von Privatisierungen

Der staatliche Sektor mit seinen vielfältigen Aufgaben und dem zugehörigen hohen Mitteleinsatz auf der Einnahmen- wie auf der Ausgabenseite des öffentlichen Haushalts stellt keineswegs eine „ewige Konstante“ dar. Vielmehr sind im Zeitablauf notwendigerweise Anpassungen an modifizierte Zielsetzungen und an geänderte (gesellschaftliche, ökonomische) Rahmenbedingungen vorzunehmen. Wenn und soweit es hierbei zu einer vollständigen oder partiellen Übertragung bisher hoheitlich wahrgenommener Aufgaben (beispielsweise eine privat organisierte Ausgabe von Führerscheinen; privat betriebene Haftanstalten) oder zum Übergang öffentlichen Vermögens in privates Eigentum (beispielsweise beim Verkauf von Bundesunternehmen in den 1980er Jahren und von öffentlichen Unternehmen durch die Treuhandanstalt im Zuge der Schaffung der deutschen Einheit während der 1990er Jahre; Verkauf von Grundstücken und Immobilien; Konversion) auf private Akteure kommt, wird von einer echten Privatisierung (i. w. S. oder i. e. S.) gesprochen. Im Regelfall geht damit eine Minderung des staatlichen Anteils am Sozialprodukt (Staatsquote) einher. Wenn demgegenüber jedoch ein öffentlicher Eigen-Betrieb in eine privatrechtliche Rechtsform (in eine GmbH oder in eine AG) umgewandelt wird, ändert dieser Vorgang einer unechten Privatisierung („Scheinprivatisierung“) zunächst nichts an der staatlichen Verfügungsgewalt, selbst wenn durch eine solche Umgestaltung die Entscheidungsprozesse und die Kompetenzbereiche innerhalb des staatlichen Bereichs modifiziert werden.

Der allgemeine Bezugsrahmen für Privatisierungen ist wie folgt zu umreißen: Eine (Soziale) Marktwirtschaft stellt das ökonomische Subsystem einer demokratischen Gesellschaft dar. Dementsprechend gründen die Transaktionen, die zwischen Privaten stattfinden, auf dem Prinzip der Freiwilligkeit. Allerdings können sich dabei durchaus und immer wieder Konstellationen ergeben, bei denen Koordinationsschwierigkeiten auftreten, welche eine effiziente Allokation zwischen den privaten Akteuren beeinträchtigen oder gar verhindern. Diese Mängellage soll dann mittels staatlicher Intervention(en) durchbrochen werden, da hoheitliches Handeln mit unterschiedlichen Graden von Zwangsmaßnahmen gegenüber privaten Akteuren operieren kann.

Bei den nachfolgend aufgeführten fünf Grundproblemen hat der Staat diesbezüglich einzugreifen (M. Fritsch), womit zugleich auch der Generalkatalog zur Legitimation staatlichen Handelns in einer Marktwirtschaft umrissen wird:

(1) Zu nennen sind öffentliche Güter, bei denen aufgrund von Nichtrivalität im Konsum sowie wegen der Nichtausschließbarkeit vom Konsum die Wahrnehmung einer Trittbrettfahrerposition durch private Akteure möglich wird, so dass dementsprechend eine Versorgung durch private Anbieter stets suboptimal bleiben muss. Hier tritt der Staat als (ausgleichender) Leistungsanbieter in Erscheinung.

(2) Anzuführen ist der Fall “natürlicher“ Monopole, bei denen vor allem so genannte Netzwerkexternalitäten dafür sorgen, dass aufgrund fallender Stückkosten der etablierte Anbieter keine Konkurrenz zu fürchten hat. Um eine derartige Wettbewerbsverzerrung zu vermeiden, wird das „natürliche“ Monopol zum staatlichen Monopol.

(3) Zu kennzeichnen sind positive oder negative externe Effekte (Externalitäten), bei denen umweltfördernde oder umweltschädigende Verhaltensweisen der Akteure im Kosten-Nutzen-Kalkül des jeweiligen Verursachers nur unzureichend abgebildet werden. Diese machen einen regulierenden Eingriff – Förderung oder Drosselung der die Externalitäten verursachenden Aktivitäten beispielsweise durch eine Subventionierung oder durch eine (zusätzliche) Steuerbelastung - erforderlich.

(4) Zu beachten sind Informationsdefizite der einen Marktseite, die von der anderen Seite zu einer regelmäßigen Übervorteilung ausgenutzt werden können. Diese Defizite sind beispielsweise durch eine staatliche – und damit „objektive“ – Informationspolitik wie den Verbraucherschutz aufzufangen.

(5) Dazu gehört schließlich der moralische Auftrag an das Gemeinwesen, solche Personen oder Organisationen im Rahmen des Subsidiaritätsprinzips zu unterstützen, die (entwicklungsbedingt oder aufgrund von Schicksalsschlägen) wegen einer unzureichenden Marktfähigkeit zu (temporären) Verlierern des Marktes gehören oder infolge von Veränderungen im Marktgeschehen zu (temporären) Verlierern des Marktes geworden sind.

Vor diesem Hintergrund sind nun diejenigen Veränderungen zu erörtern, die konkret zu einer Privatisierung führen. Unabhängig von der dafür naturgemäß erforderlichen politischen Entscheidung können insbesondere folgende Faktoren eine solche Entwicklung bestimmen:

(a) Technische Neuerungen ändern die Eigenschaften der bisher staatlich bereitgestellten Güter und Dienstleistungen (der Daseinsvorsorge) dermaßen, dass nun eine effiziente Bereitstellung durch private Anbieter erfolgen kann. Beispielsweise können „natürliche“ (staatliche) Monopole im Bereich der Infrastruktur (Netze) durch neue Messkonzepte und der dadurch erleichterten Abrechnungsmethoden aufgebrochen werden, so dass die jeweiligen Netze von mehreren Nachfrager- / Anbieterbeziehungen „gleichzeitig“ wettbewerbsrelevant zu nutzen sind.

(b) Es kann sich im Zeitablauf herausstellen, dass die mit der staatlichen Erfüllung verbundenen Nachteile („Staatsversagen“), wie die fehlende Konkurrenz, zu größeren Effizienzverlusten als die private Alternative („Marktversagen“) führen. Als Beispiele für solche Gegenbewegungen zur Verstaatlichung lässt sich die Privatisierung ehemaliger volkseigener Betriebe nach dem Zusammenbruch der (ehemaligen) DDR anführen.

(c) Ausgewählte Bereiche eines staatlichen Aufgabenprogramms können privatisiert werden, weil sich – moderne Technologien der Kommunikation machen es möglich – die Koordinationskosten mit einem (externen) privaten Akteur derart reduziert haben, dass sich im Vergleich dazu die interne (öffentliche) Lösung für eine Teilaktivität nicht mehr rechnet. Eine solche Aufgabe gehört dann mehr zum betreffenden staatlichen „Kerngeschäft“; so lässt sich beispielsweise die Auslagerung von Verpflegungsbetrieben in staatlichen Bildungseinrichtungen erklären. Mit vergleichbaren Zielvorgaben operiert die Europäische Kommission, wenn sie aufgrund wettbewerbspolitischer Zielvorstellungen gleichsam „Zwangsprivatisierungen“ zu initiieren versucht. Dieses Bemühen betrifft beispielsweise die angestrebte (zunächst aber gestoppte) Umgestaltung (staatlicher) Rettungsdienste durch eine europaweite Ausschreibung oder auch die vorgesehene Liberalisierung der kommunalen Wasserversorgung.

Eine überzeugende Systematisierung und Abgrenzung (insbesondere gegenüber der Deregulierung) bezüglich der unterschiedlichen Formen der Privatisierung hat sich in der Literatur bislang noch nicht durchsetzen können. Grundsätzlich können die Maßnahmen einer Privatisierung nach den verschiedenen Verfahren oder nach den Regelungsbereichen der Privatisierung differenziert werden (W. L. Megginson / J. M. Netter):

Auf einer ersten Ebene kann hinsichtlich der Systematisierung von Privatisierungsverfahren zwischen einer geordneten und einer versteckten („wilden“) Privatisierung differenziert werden. Bei ersterer werden die staatlichen Aktivitäten planmäßig auf den privaten Sektor – mittels Versteigerung, freihändiger Vergabe oder Gratisübertragung – transferiert, wobei gelegentlich noch Kontrollfunktionen seitens des Staates wahrgenommen werden, um eine „zielgerechte“ Bereitstellung der dem Markt übertragenen Leistungen zu gewährleisten. Zu verweisen ist auf die Privatisierung der Telekommunikation, wobei das Leistungsgefüge und dessen Entwicklung von der „Bundesnetzagentur“ in Bonn (siehe unten) überwacht wird. Bei letzterer stellt demgegenüber der Staat seine Aktivitäten einfach ein; er überlässt das Zustandekommen einer (eventuellen) Substitution des Güterangebots dem Kalkül privater Akteure. Aufgrund des Beharrungsvermögens öffentlicher Verwaltung(en) ist ein solcher Vorgang aber höchst selten zu registrieren. Ein Beispiel für einen solchen Vorgang stellt die „Privatisierung“ der Äußeren und Inneren Sicherheit in gescheiterten Staaten wie Somalia / Afrika dar.

Auf einer zweiten Ebene wird die hier angestrebte begriffliche Systematisierung auf den Objektbereich einer Privatisierung fokussiert. Dabei ist zunächst die Privatisierung von der Deregulierung zu unterscheiden: Wenn es sich um die Aufhebung oder Lockerung staatlicher Rahmenvorgaben zur Erweiterung privater Handlungsspielräume handelt, wird dieser Vorgang als Deregulierung (Minderung staatlicher Eingriffsintensität, Bürokratieabbau im privaten Sektor, Verringerung der Bürokratieüberwälzung vom staatlichen auf den privaten Sektor) bezeichnet.

Handelt es sich demgegenüber um eine staatliche Aktivität, von der bestimmte Komponenten an private Produzenten oder Dienstleister übertragen werden, liegt eine Privatisierung vor. Unter der Annahme, dass zuvor die betreffende Aktivität allein durch hoheitliche Akteure ausgefüllt wurde, lassen sich dann zwei Privatisierungsmaßnahmen voneinander unterscheiden:

Zum einen kann es zu einer vollständigen Privatisierung kommen. In einem solchen Fall zieht sich der Staat gänzlich aus einem von ihm bisher organisierten Leistungsbereich zurück. Beispielsweise wird aus einem bisher staatlich betriebenen Luftfahrtunternehmen nunmehr ein ziviler Luftfahrtkonzern. Zum anderen wird die Privatisierungsmaßnahme nur für einen spezifisch abgegrenzten Bereich des staatlichen Leistungsgefüges wirksam umgesetzt. Bei einer derartigen Teilprivatisierung sind fünf Grundformen zu kennzeichnen:

(1) Die Modernisierungsprivatisierung: Die für die staatliche Aufgabenerfüllung eingesetzten Produktionsfaktoren – beispielsweise der Fuhrpark – werden zwecks Effizienzsteigerung an private Anbieter abgegeben und durch moderne Einsatzfaktoren ersetzt. Unter diesem Begriff lässt sich auch eine Vermögensprivatisierung subsumieren, die darauf abzielt, den Liquiditätsgrad und die Struktur der Kapitalflüsse für die betroffenen Aktiva zu ändern, da eine Sicherungs- und Gestaltungsgarantie für bestimmte staatliche Aktivitäten nicht mehr erforderlich erscheint.

(2) Die Beratungsprivatisierung: Es erfolgt ein Rückgriff auf private Akteure im Rahmen einer reinen Beratungstätigkeit zur Optimierung der staatlichen Aufgabenerfüllung. Dieser Fall ist beispielsweise dann gegeben, wenn und soweit von der Exekutive (private) Anwaltskanzleien oder die Wirtschaft vertretende Kammern bei der Vorbereitung und Formulierung von Gesetzestexten beratend in Anspruch genommen werden. Die Effizienz der staatlichen Aufgabenerfüllung soll durch das Hinzuziehen privater Berater (Fachkompetenzen), die jedoch über keine Entscheidungskompetenzen verfügen, beschleunigt und verbessert werden. Dieser Lösungsansatz ist aber keineswegs unumstritten, weil die Einbringung von Partikularinteressen dabei nicht auszuschließen ist.

(3) Die Transparenzprivatisierung: Ein Eigenbetrieb einer kommunalen Verwaltung (als rechtlich unselbständiger, aber organisatorisch abgegrenzter Teil des Gemeindevermögens) wird durch eine Gesellschaft privaten Rechts (GmbH, AG) abgelöst: Eine solche Eigengesellschaft kann einerseits dem Zweck dienen, über die damit „restriktiver“ werdenden Berichtstandards die Transparenz im Hinblick auf die öffentliche Mittelverwendung zu erhöhen. Andererseits kann damit zugleich auch eine Entfernung vom öffentlichen Budget begünstigt werden, was der Transparenzverbesserung unter Umständen zuwiderläuft.

(4) Die arbeitsteilige Privatisierung: Ein privates Unternehmen ist beispielsweise aufgrund der Spezialisierung oder infolge von Größenvorteilen („economies of scale“) in der Lage, eine bestimmte Teilleistung der staatlichen Aufgabe kostengünstiger zu produzieren als die zuvor hierfür eingesetzte staatliche Organisation. Dabei erfolgt die Integration dieses privaten Erfüllungsgehilfen in den Gesamtrahmen durch vertraglich vereinbarte Leistungsstandards – wie diese erreicht werden, obliegt allein der privaten Entscheidungskompetenz. So werden Gärtnereibetriebe zur Pflege der Bepflanzung von öffentlicher Infrastruktur eingesetzt.

(5) Die Finanzierungsprivatisierung: Einerseits sollten vor dem Hintergrund der staatlichen Finanzierungsvolumina, des damit verbundenen Diversifikationseffektes und der hoheitlich verbürgten Refinanzierungsmöglichkeiten die Finanzierungskonditionen für die öffentliche Hand jeder privaten Alternative überlegen sein. Andererseits wird (schon seit der Antike) die Hinzunahme von privaten Finanzinstituten immer dann erwogen, wenn die staatliche Organisation nur eine eingeschränkte Funktionsfähigkeit aufweist (insbesondere bei unvollständigem Steuersystem und bei rudimentärer Steuererhebung) oder wenn die privaten Akteure über eine besondere Kapitalmarkterfahrung verfügen. Das gilt z. B. für die Einrichtung einer Public Private Partnership (PPP). So sinkt durch eine (anteilige) private Finanzierung das Risiko für die staatliche Haushaltsführung – nicht zuletzt mit Blick auf bestehende Schuldengrenzen (Schuldenbremse). Deshalb ist der Kapitalmarkt gegebenenfalls bereit, diese Sachlage mit einer Verbesserung der Finanzierungsbedingungen bei der staatlichen Verschuldung zu honorieren. Schließlich erhöhen insoweit frei gewordene Mittel an anderer Stelle den Handlungsspielraum des Staates, zusätzliche Aktivitäten zu finanzieren. Wie groß im Rahmen eines Rückgriffs auf private Finanzinstitute auch die Entscheidungsbefugnisse und Kontrollrechte auf die privaten Akteure übergehen, hängt von der jeweiligen Vertragsgestaltung ab – wie das bereits die zugehörigen Grundformen der Finanzierung als „Fremdkapital“ und „Eigenkapital“ verdeutlichen, da Fremdkapitalgeber im Gegensatz zu Eigenkapitalgebern keine Mitspracherechte an der Unternehmensführung besitzen.

Wirkungen von Privatisierungen

Bei den mit einer Privatisierung verbundenen Wirkungen sind im Einklang mit den oben genannten Zielsetzungen die folgenden drei Konstellationen zu unterscheiden: Erstens ist es denkbar, dass die zur Disposition stehende staatliche Aktivität bislang defizitär ausgefallen ist und dieser Sachstand auch nach einer Übertragung auf den privaten Sektor erhalten bleibt. Demnach würde sich dafür zunächst ein privater Leistungsanbieter nicht finden lassen. Wenn also insoweit private Interessen einer endgültigen Übertragung entgegenstehen, so kann es aus staatlicher Sicht zweckdienlich sein, die anfallenden Verluste mittels einer Privatisierung zu minimieren: Die angestrebte Leistung wird erreicht, indem das Verkaufsangebot mit einem entsprechenden Subventionsbetrag „versüßt“ wird (Subventionen, Beihilfen). Für die öffentliche Hand ist dieses Vorgehen dann zu erwägen, wenn der Zuschuss insgesamt geringer ausfällt als dasjenige Defizit, welches absehbar hinzunehmen ist, wenn die Aktivität im staatlichen Verfügungsbereich dauerhaft verbleibt. Zweitens besteht die Möglichkeit, dass sich aufgrund der benannten Effizienzgewinne oder infolge der Gestaltungsmöglichkeiten des privaten Sektors aus einer bisher defizitären Tätigkeit ein profitables Geschäftsfeld entwickeln lässt. Drittens können bislang gewinnbringende staatliche Aktivitäten durch die Privatisierung eine zusätzliche Ertragssteigerung (dann im privaten Sektor) erfahren.

In den beiden zuletzt genannten Fällen lohnt sich folglich eine uneingeschränkte Privatisierung. Bei alledem wird allerdings unterstellt, dass die Versorgung der Bürger mit Gütern und Dienstleistungen nach der Menge und der Qualität prinzipiell nicht in Mitleidenschaft gezogen wird. Ansonsten ist die angestrebte privatwirtschaftliche Aufgabenerfüllung entsprechend zu überwachen und zu steuern. Dies erfordert dann neue (substitutive) Regulierungsverfahren mit der Folge einer (insoweit partiellen) Ausweitung der Staatstätigkeit, deren Auswirkungen mit dem erreichten Privatisierungsgrad zu vergleichen sind (beispielsweise ist dazu auf die bereits erwähnte Einrichtung der Bundesnetzagentur als Regulierungsbehörde für „Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen“ zu verweisen).

Insgesamt eröffnet eine erfolgreiche Privatisierung – aufgrund der erzielten Verkaufserlöse (Staatseinnahmen) sowie zukünftig eingesparter Finanzmittel bei der Erfüllung der laufenden Aufgaben die Möglichkeit, zum einen die öffentliche Neuverschuldung zu reduzieren und / oder zum anderen die staatlichen Aktivitäten zu verringern. Derartige (Mehr-)Einnahmen und Budgetkürzungen können dann beispielsweise in Form von Steuererleichterungen an den privaten Sektor weitergeben werden. Der Staat wird im Sinne einer Haushaltskonsolidierung „schlanker“, was sich ceteris paribus an einer Rückführung der Staatsquote ablesen lässt. Wie oben ausgeführt, wird sich dieser Umstand – solange Einbußen an Lebensqualität nicht zu verzeichnen sind – in einer positiven Bewertung der staatlichen Aktivitäten durch die Bürger (Steuerzahler) und durch die Akteure der jeweils davon betroffenen Märkte niederschlagen.

Jenseits dessen ist dazu anzumerken, dass es sich bei der Privatisierung keineswegs nur um eine Einbahnstraße handelt, welche ihr (irreales) Ende findet, wenn letztlich „alle“ disponiblen Vermögenswerte der öffentlichen Hände dem Markt übereignet sind. Denn es gibt darüber hinaus – wie oben bereits angedeutet wurde – durchaus auch eine gegenläufige Entwicklung dahingehend, dass sich der Staat aufgrund unterschiedlicher Zielsetzungen und infolge veränderter Gegebenheiten eigenständig oder zwangsläufig dazu veranlasst sieht, bis dahin private Aktivitäten und Vermögenswerte in seine Obhut (zurück-)zunehmen (Verstaatlichung). Das betrifft beispielsweise die (anteilige) Kapitalübernahme von verschiedenen Kreditinstituten während der Bankenkrise. Eine in dieser Richtung laufende, tatsächliche oder vermeintliche Tendenz wird auch als „Renaissance öffentlicher Wirtschaft“ gekennzeichnet.

Literaturhinweise:

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Dietrich Dickertmann
Peter T. Baltes