Konrad-Adenauer-Stiftung (Logo)Soziale Marktwirtschaft

Soziale Marktwirtschaft: Politische Umsetzung, Erosion und Handlungsbedarf

Die Soziale Marktwirtschaft ist eine Erfolgsgeschichte: Mit ihr hat Deutschland den Wiederaufbau nach dem Zweiten Weltkrieg, die deutsch-deutsche Wiedervereinigung und die Wirtschaftskrise ab 2007 gemeistert. Dies erfährt man aus den Medien und hin und wieder aus Sonntagsreden von Politikern. Übersehen wird dabei, dass der Begriff der Sozialen Marktwirtschaft seit seiner Etablierung in der Nachkriegszeit für mehrere – und sehr verschiedene – Phasen deutscher Wirtschaftspolitik herhalten musste. Dabei lässt sich ein Bogen schlagen von der ursprünglichen ordnungspolitischen Konzeption und deren Umsetzung bis hin zu den verschiedenen Versuchen, die Soziale Marktwirtschaft weiterzuentwickeln. Letztere müssen allerdings allesamt als gescheitert gelten, denn die Erneuerungsversuche haben zur Erosion der Sozialen Marktwirtschaft geführt.

Ausgangspunkt: Wirtschafts- und Währungsreform

Die Konzeption der Sozialen Marktwirtschaft, die die deutsche Nachkriegsgeschichte maßgeblich prägen sollte, entstand nach Kriegsende nicht auf dem Reißbrett, sondern wurzelte in den geistigen Vorarbeiten, z.B. von Alfred Müller-Armack, der in seinem 1947 veröffentlichten Buch „Wirtschaftslenkung und Marktwirtschaft“ erstmals den Begriff der Sozialen Marktwirtschaft verwendete, oder der ordoliberalen Freiburger Schule um Walter Eucken. Eine entscheidende Rolle spielte Ludwig Erhard, der sich während seiner wissenschaftlichen Laufbahn seit Ender der 1920er Jahre ebenfalls intensiv mit Fragen einer freiheitlichen und wettbewerblich organisierten Wirtschaftsordnung befasst hatte. Mit seinem Namen wird zudem die politische Umsetzung der Sozialen Marktwirtschaft verbunden, die bereits vor der Gründung der Bundesrepublik Deutschland 1949 begann. Der marktwirtschaftliche Neuanfang begann mit der Währungsreform und den damit gekoppelten Wirtschaftsreformen in den westlichen Besatzungszonen im Juni 1948. Die Geburt der D-Mark war die notwendige Bedingung für einen Neuanfang. Aber erst mit der mutigen Entscheidung Ludwig Erhards, die Währungsreform mit marktwirtschaftlichen Reformen zu koppeln, entwickelte sich die wirtschaftliche und gesellschaftliche Dynamik, die in den folgenden Jahren oft als „deutsches Wirtschaftswunder“ verklärt wurde.

Doch bis dahin war es nach Ende des Zweiten Weltkrieges ein weiter Weg. Das besetzte Deutschland befand sich zu diesem Zeitpunkt in einem desolaten Zustand: Große Teile der Bevölkerung waren unterernährt. Für 40% der Bevölkerung fehlte Wohnraum; in vielen Großstädten lagen zwei Drittel der Wohnungen in Schutt und Asche. Ein erheblicher Teil der Produktionsanlagen war zerstört; die Industrieproduktion erreichte 1946 nur etwas mehr als ein Viertel des Vorkriegsniveaus. Darüber hinaus wurden die schlechte Versorgungslage und der Wohnungsnotstand durch den stetigen Zustrom von Flüchtlingen aus den Ostgebieten verstärkt. Dementsprechend ging es im Alltag vor allem um die Verwaltung des Mangels. Die bereits unter den Nationalsozialisten eingeführte Bewirtschaftung und der seit 1936 geltende allgemeine Lohn- und Preisstopp wurden von den Besatzern nach Kriegsende fortgeführt. Das bedeutete, dass Preise und Löhne mittels eines riesigen bürokratischen Apparates über mehr als zehn Jahren künstlich stabil gehalten worden waren. Gleichzeitig war zur Finanzierung der Kriegswirtschaft die Geldmenge deutlich ausgeweitet worden: Allein zwischen 1938 und 1945 wurde das Geldvolumen auf mehr als das Fünffache aufgebläht (Stolper et al., S. 232ff.). Dies führte in Verbindung mit den rigiden Rationierungs- und Preisvorschriften zu einer zurück gestauten Inflation: Man konnte für das reichlich vorhandene – und damit wertlose – Geld kaum etwas kaufen. Zudem fehlten damit die Leistungsanreize für den regulären Güter- und Arbeitsmarkt, was rege Schwarzmarktaktivitäten zur Folge hatte und die Etablierung von Ersatzwährungen, z.B. in Form amerikanischer Zigaretten, begünstigte.

Diese lähmende Situation beendeten die alliierten Besatzer, allen voran die amerikanische Militärverwaltung, durch die Währungsreform. Einerseits wurde der Geldüberhang beseitigt. Die Umtauschrelation war letztlich 100 Reichsmark in 6,5 D-Mark. Andererseits reduzierte sich dadurch die drückende Schuldenlast Deutschlands, die sich vor allem – als Altforderungen gegenüber dem untergegangenen Deutschen Reich – in den Bilanzen von Banken und Versicherungen befanden. Die westdeutsche Finanzwirtschaft und die Bundesrepublik konnten damit nahezu schuldenfrei in den Wiederaufbau starten.

Dass das neue Geld die Leistungsbereitschaft und -fähigkeit der deutschen Bevölkerung zutage fördern konnte, lag aber am marktwirtschaftlichen Befreiungsschlag, den Ludwig Erhard als Direktor der Verwaltung für Wirtschaft mit der Währungsreform verband. Auf Basis des „Gesetzes über Leitsätze für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform“ – kurz: Leitsätzegesetz – wurden am Tag nach der Währungsumstellung weite Teile der Preisbindungen und Bewirtschaftungsvorschriften außer Kraft gesetzt und damit „der Zugluft des freien Marktes ausgesetzt“ (Stolper et al., S. 245). Dieser Schritt war die Grundsatzentscheidung für Marktwirtschaft in Deutschland; er folgte aber keinem marktradikalen Dogmatismus: Lebensnotwendige Nahrungsmittel und wichtige Rohstoffe, aber auch Zinsen und Wohnungsmieten unterlagen als zeitlich befristete Ausnahmen weiterhin der Bewirtschaftung und der Preisbindung (vgl. Dürr 1988). Vor allem gewerbliche Güter, die lagerfähig waren – und vorher auch gehortet wurden –, sollten als „Brückenköpfe für die Marktwirtschaft“ (Wünsche 1994, S. 158) dienen. Daneben gab es lenkende Eingriffe in die Wirtschaft, die der Sozialen Marktwirtschaft den Weg ebnen sollten, so beim sozialen Wohnungsbau oder bei Gebrauchsgütern des täglichen Bedarfs im Rahmen des so genannten Jedermann-Programms.

Die befreiende Wirkung der Reformen wurde schnell sichtbar: So kam es in den ersten Wochen bei einigen Gütern zu kräftigen Preissprüngen. Denn nach dem Ende der Preisbindung musste „der Markt“ erst die richtigen Preise herausfinden. Die Preissteigerungen riefen allerdings die Gewerkschaften auf den Plan: Am 12. November 1948 kam es zum ersten und einzigen Generalstreik, der sich gegen die marktwirtschaftliche Politik Ludwig Erhards richtete und zur ersten Bewährungsprobe der Sozialen Marktwirtschaft wurde. Doch die Kritiker verstummten schnell. Denn bereits in der zweiten Jahreshälfte 1948 nahm die Industrieproduktion um etwa 50% zu, und im Folgejahr erhöhte sie sich um ein weiteres Viertel (Stolper et al., S. 245). Manchem kam diese unerwartete Dynamik wie ein „Wirtschaftswunder“ vor, Ludwig Erhard erklärte dies ein paar Jahre später mit der „ Konsequenz der ehrlichen Anstrengung eines ganzen Volkes, das nach freiheitlichen Prinzipien die Möglichkeit eingeräumt erhalten hat, menschliche Initiative, menschliche Energien wieder anwenden zu dürfen.“ (Erhard 1957/1964, S. 157)

Politische Umsetzung der Sozialen Marktwirtschaft

Das deutsche Grundgesetz markiert einen weiteren wichtigen Schritt zur Sozialen Marktwirtschaft; dort finden sich die Eckpfeiler einer demokratischen und marktwirtschaftlichen Ordnung. Allerdings wird darin keine bestimmte Wirtschaftsordnung festgeschrieben. Dies geschieht erst deutlich später im Rahmen der deutsch-deutschen Wiedervereinigung: Im Staatsvertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der BRD und der DDR vom 18. Mai 1990 wird die Soziale Marktwirtschaft als gemeinsame Wirtschafts- und Sozialordnung festgelegt und die zugrunde liegenden Prinzipien aufgeführt: „Privateigentum Leistungswettbewerb, freie Preisbildung, grundsätzlich volle Freizügigkeit von Arbeit, Kapital, Gütern und Dienstleistungen“ sowie „eine entsprechende Arbeitsrechtsordnung und ein auf den Prinzipien der Leistungsgerechtigkeit und des sozialen Ausgleichs beruhendes umfassendes System der sozialen Sicherung.“ (vgl. auch Klump 1996, S. 404f.).

Mit dem Erfolg Konrad Adenauers und der CDU bei der ersten Bundestagswahl wurde die Soziale Marktwirtschaft zur Blaupause der Wirtschaftspolitik unter Bundeswirtschaftsminister Ludwig Erhard. Der Weg zum knappen Wahlsieg von CDU und FDP war allerdings steinig; war doch die politische Landschaft in Deutschland in den ersten Jahren nach dem Krieg stark von sozialistischen und kollektivistischen Tendenzen durchdrungen. Noch 1947 hatte selbst die CDU im Ahlener Programm einen „christlichen Sozialismus“ und die Vergesellschaftung der Grundstoffindustrien gefordert. Erst im Sommer 1949 mit den stark von Ludwig Erhard beeinflussten Düsseldorfer Leitsätzen wendete sich die CDU hin zur Marktwirtschaft. Die SPD baute nach dem Nürnberger Parteitag 1947 noch deutlich länger auf staatliche Wirtschaftslenkung und wendete sich erst 1959 mit dem Godesberger Programm von diesem planwirtschaftlichen Pfad ab. Nur die FDP hatte sich von Beginn an gegen die kollektivistischen Bestrebungen ausgesprochen – und hatte Erhard bereits 1948 bei der Wirtschaftsreform unterstützt.

Während der 14-jährigen Regierungszeit von Kanzler Adenauer und Wirtschaftsminister Ludwig Erhard wurde weiter an der Wirtschaftsordnung der Sozialen Marktwirtschaft gebaut. Hierbei sticht besonders das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen ins Auge, das aufgrund seiner grundsätzlichen Bedeutung oft als Grundgesetz der Sozialen Marktwirtschaft betitelt wird. Zwar war der Wettbewerb – sprich: die Zerschlagung von Konzernen und das Verbot wettbewerbsbeschränkender Maßnahmen – bereits seit 1947 durch Gesetze der Alliierten in den drei westlichen Zonen abgesichert worden, aber erst das lange und hart zwischen Erhard und der Industrie umkämpfte Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkung brachten 1957 ein weitgehendes Verbot von Kartellen – allerdings mit zahlreichen Ausnahmen –, die staatliche Aufsicht über marktbeherrschende Unternehmen (Monopole) und seit 1973 auch die Anzeigepflicht für Unternehmenszusammenschlüsse. Spätestens damit wird deutlich, dass es sich bei der Sozialen Marktwirtschaft nicht um einen Laissez-Faire-Kapitalismus handelt. Stattdessen hat der Staat mit einer entsprechenden Wettbewerbspolitik dem Drang von Unternehmern entgegenzutreten, sich zulasten der Verbraucher zu Kartellen zusammenzuschließen oder die Macht einer einmal erreichten Monopolsituation zu befestigen, zu missbrauchen und sich dauerhaft dem Wettbewerb zu entziehen.

Wer unverschuldet – vorübergehend oder dauerhaft – nicht am Wettbewerb teilnehmen kann, dem fehlt die Existenzgrundlage des eigenen Einkommens. Dies spielte vor allem in der Nachkriegszeit eine große Rolle. Deshalb wurde neben die marktwirtschaftliche Ordnungspolitik im Dienste des Wettbewerbs eine Sozialpolitik gestellt, die zum Aufbau der Marktwirtschaft beitragen sollte. So wurde ab 1950 sozialer Wohnungsbau (Wohnungsbaupolitik) betrieben, um die ärgste Wohnungsnot zu lindern und das Wohnraumangebot der durch die Flüchtlinge schnell ansteigenden Nachfrage anzupassen. Zur Entlastung von Familien wurde 1954 das Kindergeld eingeführt, welches allerdings erst ab dem dritten Kind gezahlt wurde. Ein großer Schritt war die Einführung der umlagefinanzierten und dynamischen Altersrente 1957. Für Ludwig Erhard war wichtig, dass eine gesetzliche Rente „die wirtschaftlichen Voraussetzungen der Selbstvorsorge nicht beeinträchtigt, wozu vor allem die Stabilhaltung der Währung gehört, und dass darüber hinaus die eigenverantwortliche und individuelle Altersvorsorge durch geeignete Maßnahmen so weit wie möglich gefördert wird“. Die Umlagefinanzierung in Form eines Generationenvertrags zwischen einzahlenden Arbeitnehmern und empfangenden Rentnern lehnte er entgegen landläufiger Meinung nicht ab; denn über einen individuell verfügbaren Kapitalstock als Basis für die Altersvorsorge verfügte nach zwei Weltkriegen und der Weltwirtschaftskrise samt Hyperinflation in Deutschland kaum jemand. Kritisch sah Erhard allerdings die dynamische Bindung der Renten an die Entwicklung der Bruttolöhne. Besser wäre die Kopplung der Renten an den „echten Produktivitätszuwachs“ gewesen, die zudem die Geldwertstabilität nicht gefährden würde.

Geldwertstabilität ist sowohl für die gesetzliche als auch für die eigenverantwortliche Altersvorsorge unabdingbar. Deshalb beinhaltet die Soziale Marktwirtschaft eine Geldordnung gegen Inflationstendenzen. Diese wurde der Bundesrepublik mit der dezentralen Struktur der von den Alliierten ins Leben gerufenen Landeszentralbanken und der Bank deutscher Länder quasi in die Wiege gelegt. Mit der Gründung der Deutschen Bundesbank durch das Bundesbankgesetz von 1957, ihrer dort verankerten Unabhängigkeit und dem alleinigen Ziel der Geldwertstabilität wurde diese stabilitätsorientierte Geldpolitik fortgeführt und institutionell befestigt.

Alles in allem war die wirtschaftliche Entwicklung der 1950er und frühen 1960er Jahre geprägt von einer der höchsten Wachstumsraten und der niedrigsten Teuerungsrate unter den Industrieländern. Darüber hinaus wurde die Einkommensverteilung durch die stetige Wettbewerbsintensivierung – auch im Rahmen der Außenhandelsliberalisierung – gleicher (Dürr 1988, S. 274f.). Den stärksten Eindruck hinterlässt aber der Rückgang der anfangs sehr hohen Arbeitslosigkeit: 1950 gab es noch 1,9 Millionen Arbeitslose und die Arbeitslosenquote lag bei etwa 11%. Wie die Preissprünge im direkten Nachgang der Wirtschafts- und Währungsreform zwei Jahre zuvor wurde dies der Sozialen Marktwirtschaft angelastet und mit der Forderung nach einer Vollbeschäftigungspolitik im Sinne John Maynard Keynes’ verbunden. Ludwig Erhard sah die Ursachen dagegen im Kapitalmangel und reagierte mit Programmen, die private Ersparnisbildung und Investitionstätigkeit fördern und damit langfristig Wachstum wie Arbeitsplätze schaffen würden. Und er sollte Recht behalten: Bis Anfang der 1960er Jahre sank die Arbeitslosenzahl auf 190.000 bzw. auf eine Quote von 0,7%. Diese Entwicklung riss auch nicht ab, als Vollbeschäftigung erreicht war. Stattdessen mussten sogar Arbeitskräfte im Ausland angeworben werden.

Die Erfolge dieser Jahre, die für alle sichtbar waren, bestätigen die Politik Ludwig Erhards. Die Soziale Marktwirtschaft, „deren tiefer Sinn darin liegt, das Prinzip der Freiheit auf dem Markt mit dem des sozialen Ausgleichs und der sittlichen Verantwortung jedes Einzelnen dem Ganzen gegenüber zu verbinden“ (Erhard 1988, S. 515), hatte ungeahnte Kräfte entfesselt.

Von der Sozialen zur „aufgeklärten“ Marktwirtschaft

Aber die ökonomische Lehre von John Maynard Keynes, die bereits die Wirtschaftspolitik in den USA und vor allem in Großbritannien prägte, erreichte Mitte der 1960er Jahre auch Deutschland. Mit der Abwahl Ludwig Erhards als Kanzler 1966 übernahm erst eine Große Koalition aus Christdemokraten und SPD und dann eine sozial-liberale Koalition aus SPD und FDP die Regierungsgeschäfte. Während die FDP bereits frühzeitig auf marktwirtschaftlichem Kurs lag, hatte die SPD erst mit dem Godesberger Programm von 1959 zu „freiem Wettbewerb und freier Unternehmerinitiative“ gefunden. Unter dem sozialdemokratischen Bundeswirtschaftsminister Karl Schiller, einem Ökonomieprofessor aus Hamburg, sollte mit der Regierungsübernahme die Soziale Marktwirtschaft erneuert werden. Neben die Ordnungspolitik Erhardscher Prägung trat die staatliche Steuerung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage zur Stabilisierung der Konjunktur bei gleichzeitiger Sicherung des Wirtschaftswachstums.

Dieser Schritt hin zu einer vermeintlich „aufgeklärten“ Marktwirtschaft durch Globalsteuerung sah eine aktive Rolle des Staates bei der Planung und der Steuerung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung vor. Mittels antizyklischer Haushaltspolitik und prozesspolitischer Eingriffe in das Wirtschaftsgeschehen sollten Konjunkturschwankungen abgeschwächt werden. Dass die Fiskalpolitik zum vorrangigen Mittel der Wahl wurde, lag auch daran, dass die Geldpolitik bis 1973 durch das Währungssystem von Bretton Woods – mit festen Wechselkursen und indirekter Goldbindung – eingeschränkt war.

Doch auch das wirtschaftspolitische Ziel hatte sich verändert. Statt des ordnungspolitischen Aufbaus eines Wettbewerbssystems gab es jetzt quantitative makroökonomische Zielgrößen: Laut Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft von 1967 soll die Politik „im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum beitragen“ – oder kurz: zum gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht. Dazu sollen sich auch die volkswirtschaftlichen Entscheidungsträger miteinander abstimmen: Im Rahmen der Konzertierten Aktion wurde die Wirtschafts- bzw. Fiskalpolitik mit der Tarifpolitik von Gewerkschaften und Unternehmensverbänden sowie der Geldpolitik der Bundesbank in Einklang gebracht.

In der politischen Praxis konnte die fiskalpolitische Globalsteuerung die in sie gesetzten Erwartungen allerdings nie erfüllen. Der Machbarkeitsanspruch war zu hoch: Makroökonomische Indikatoren wie das Wirtschaftswachstum geben zwar Auskunft über die gesamtwirtschaftliche Entwicklung bzw. über die volkswirtschaftliche Dynamik. Sie lassen sich aber als Ziel der Wirtschaftspolitik nicht direkt ansteuern. So wie sich die Wirtschaft aus zahlreichen Akteuren, Unternehmen und privaten Haushalten zusammensetzt, umfasst das Wirtschaftswachstum die noch viel zahlreicheren Handlungen dieser Akteure über einen bestimmten Zeitraum im Vergleich zur Vorperiode. Darüber hinaus wurde die fiskalpolitische Konjunktursteuerung einseitig ausgelegt: In Phasen schwächelnden Wirtschaftswachstums – bzw. aufgrund der Verzögerungen bei Konjunkturmessung und bei der Umsetzung der Gegenmaßnahmen oft erst danach – wurde die fehlende private Nachfrage staatlich ersetzt. Im folgenden Konjunkturhoch wurden die einmal eingeleiteten Maßnahmen aber oft nicht oder nur teilweise wieder zurückgefahren.

Im Ergebnis wurden so zwischen 1967 und dem Ende der sozial-liberalen Ära 1982 die staatlichen Leistungsbereiche deutlich ausgeweitet und zudem die einzelnen Leistungen erhöht. Das Mehr an Staatsaufgaben führte zu einem Mehr an Staatsausgaben und einem Anwachsen der öffentlichen Verschuldung. Die Staatsquote stieg in diesem Zeitraum von etwa einem Drittel auf 50%. Damit änderte sich aber auch das Verhältnis von Marktwirtschaft und Staat bzw. von individueller Freiheit und staatlicher Bevormundung. Statt in die „2. Phase der Sozialen Marktwirtschaft“ (Alfred Müller-Armack) zu starten oder die wirtschaftlich erfolgreiche Soziale Marktwirtschaft in der „Formierten Gesellschaft“ (Ludwig Erhard) gesellschaftspolitisch weiter zu entwickeln, wurde ein diskretionärer Interventionismus zum politischen Stil: Das Prinzip der Markt- und Ordnungskonformität von Wirtschaftspolitik fand kaum noch Beachtung.

Im Rahmen der aufkeimenden Strukturpolitik nahmen Subventionen und Steuervergünstigungen an Unternehmen stetig zu. Doch anstatt den Strukturwandel zu erleichtern, wie es Alexander Rüstow bereits 1932 von staatlichen Eingriffen forderte, dienten sie vor allem dem Erhalt nicht mehr wettbewerbsfähiger Branchen (und Arbeitsplätze) sowie der regionalen und sektoralen Gestaltung durch die Politik. Damit wurden aber nicht nur Strukturanpassungsprozesse, sondern auch die Wettbewerbsdynamik, die so wichtig ist für die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung, gehemmt – und das zu einer ungünstigen Zeit: 1973 und 1979 führten globale Ölpreiskrisen zu ökonomischen Schocks und Inflationsschüben. Das führte in Verbindung mit der gehemmten Innovationskraft und geringerer Kapitalbildung dazu, dass der Arbeitsmarkt sich einseitig vom Konjunkturverlauf entkoppelte: Während bei früheren Wachstumsdellen die parallel gestiegen Arbeitslosigkeit mit dem Anziehen der Wirtschaftsdynamik wieder auf das Ausgangsniveau zurückfiel, blieben in den 1970er Jahren nach Konjunkturtälern mehr Arbeitslose übrig als vorher. Diese Verfestigung zeigte sich in einer Sockelarbeitslosigkeit, die sich von einem Konjunkturzyklus zum nächsten erhöhte.

Mit der geistig-moralischen Wende zur Angebotspolitik

Mit der Wahl 1982 änderten sich die Regierungsverhältnisse: Eine Koalition aus CDU/CSU und FDP kam an die Macht und wollte sich den aufgetürmten Herausforderungen stellen. Der hohen Arbeitslosigkeit und der Kombination aus schleppendem Wachstum und Inflation (Stagflation) sollte mit einer Renaissance der Sozialen Marktwirtschaft und der Rückbesinnung auf ordnungspolitisches Denken begegnet werden. Federführend bei dieser Politik der „geistig-moralischen Wende“ waren neben Kanzler Helmut Kohl der damalige Bundeswirtschaftsminister Otto Graf Lambsdorff und Finanzminister Gerhard Stoltenberg.

Der Kurswechsel sollte über punktuelle Änderungen hinausgehen und das grundsätzliche Verhältnis von Marktwirtschaft und Staat zugunsten ersterer verbessern. Durch den Abbau von öffentlichen Schulden, Subventionen und Steuerbelastungen, durch die Deregulierung der Wirtschaft und durch Privatisierungen staatlicher Unternehmen sollte die wirtschaftlichen Freiräume vergrößert werden. Pate für diese wirtschaftspolitische Konzeption war die Angebotsökonomik, ein gegen das Konzept der Nachfragepolitik entwickeltes Theoriegebäude, welches die Politik in den Dienst des Standortwettbewerbes stellt – mit dem Ziel, die Effizienz, die Flexibilität und die Dynamik der Wirtschaft systematisch zu stärken. Die Wirtschaftspolitik soll den Standort für im globalen Wettbewerb stehende Unternehmen attraktiv gestalten und so deren Wettbewerbsfähigkeit fördern.

Diese Angebotspolitik steht allerdings nicht in Einklang mit der ursprünglichen Konzeption der Sozialen Marktwirtschaft. Die Schaffung oder Sicherung der Leistungskraft von einheimischen Unternehmen, Industrien, Regionen oder der ganzen Volkswirtschaft kann kein direktes Ziel einer Sozialen Marktwirtschaft sein, da hierbei eigentlich marktwirtschaftliche Instrumente nicht als Ordnungsprinzip verstanden werden, sondern als Mittel zum Zweck bzw. im Dienste eines sich Wissen anmaßenden Dirigismus. Darüber hinaus handelt es sich um ein merkantilistisches Ziel, dessen wirtschaftspolitische Zweckmäßigkeit bereits im 18. Jahrhundert von Adam Smith widerlegt wurde. Fördert die Politik unternehmensfreundliche Rahmenbedingungen und ein investitionsfreundliches Klima, stellt sie nicht die Verbraucher, sondern die Unternehmen in den Fokus der eigenen Bemühungen. Umgekehrt hängen unternehmerische Entscheidungen zunehmend von staatlicher Förderung ab. Die Soziale Marktwirtschaft dagegen setzt auf eine Rahmenordnung, bei der Freiheit und Verantwortung Hand in Hand gehen – und der Unternehmer für sein Tun oder Lassen haftet.

Das angebotspolitische Programm des Standortwettbewerbs traf ab 1989/90 mit der deutschen Wiedervereinigung auf eine neue Herausforderung: den Aufbau Ost. Mit der Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion gingen große finanzielle Belastungen einher. Die Nettoneuverschuldung stieg aufgrund der Neuordnung des Länderfinanzausgleichs, der Hilfen für den ostdeutschen Wohnungsbau, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Industrieförderung in Form von Subventionen sprunghaft. Diese Maßnahmen waren gedacht als Anschubfinanzierung, hatten allerdings nur wenig Erfolg und werden teilweise noch viele weitere Jahre gezahlt. Die früh geäußerten Erwartungen eines schnellen Aufholprozesses, der in kurzer Zeit „blühende Landschaften“ hervorbringt, wurden nicht erfüllt.

Darüber hinaus offenbarte die Wiedervereinigung, dass die Politik in den ersten Jahren der Ära Kohl vor allem Symptomtherapie betrieben hatte, statt die angekündigte Fundamentalkorrektur durchzuführen. Zwar war bis zum Ende der 1980er Jahre die Staatsquote leicht zurück gegangen. Bei den sozialen Sicherungssystemen, die in den Jahren der Großen und der sozial-liberalen Koalition stark ausgebaut worden war, gab es allerdings keine grundlegende Reform: Sie waren weiterhin nicht zukunftsfest; erneute (Jahrhundert)Reformen waren absehbar. Da zudem die Subventionen – entgegen den Ansprüchen der Regierungspolitik – kaum zurückgefahren wurden, blieb die Staatsverschuldung auf hohem Niveau.

Durch die Ausweitung des Sozialstaats auf die neuen Bundesländer wurde seine Reformbedürftigkeit deutlich. Dies äußerte sich vor allem in der Arbeitslosigkeit, die nach 1990 wieder stieg: In Westdeutschland langsam und getrieben durch den Strukturwandel im Gefolge von technologischem Fortschritt, aufkommender Dienstleistungsgesellschaft und Globalisierung; in Ostdeutschland explosionsartig durch den Transformationsprozess und den Wegfall der Märkte Osteuropas. Auch umfangreiche Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und arbeitsmarktpolitische Ausgaben konnten an der hohen ostdeutschen Arbeitslosigkeit nur wenig ändern.

Mit Pragmatismus in die Krise

Nach 16 Jahren Helmut Kohl kam 1998 mit dem Wahlsieg Gerhard Schröders nicht nur die erste Koalition aus SPD und Grünen an die bundespolitische Macht, sondern es begann auch eine Phase des wirtschaftspolitischen Pragmatismus. Ohne klar erkennbare Linie wird die Wirtschaftspolitik von einer vagen Mischung aus nachfrage- und angebotsorientierten Maßnahmen bestimmt. Und diese Periode ist noch nicht vorbei: Weder während der zweiten Großen Koalition in der Bundesrepublik von 2005 bis 2009 noch durch die Regierungsbeteiligung der FDP seit 2009 gab es einen Richtungswechsel hin zu einer leitbild-orientierten Politik.

Beispiele für diese unstete Politik pragmatischer Entscheidungen gibt es zuhauf: So nahm die SPD den gerade erst eingeführten demografischen Faktor in der Gesetzlichen Rentenversicherung zurück, nur um kurze Zeit später einen Nachhaltigkeitsfaktor mit gleichem Ziel einzuführen. Man denke auch an das – regierungsübergreifende – Hin und Her um den Atomausstieg, vom rot-grüner Atomkonsens der frühen 2000er Jahre bis hin zum schwarz-gelben Doppelpack aus Laufzeitverlängerung im Herbst 2010 und deren Rücknahme nach dem Reaktorunglück in Japan im März 2011. Weiterer Aktionismus lässt sich – ebenfalls mehrere Regierungen übergreifend – bei der Rettung angeschlagener Unternehmen ausmachen: So setzte sich Kanzler Schröder medienwirksam für die den Baukonzern Philipp Holzmann ein. Das geschnürte Rettungspaket war aber letztlich nicht von Erfolg gekrönt: 2002 meldete die Holzmann AG dann doch Insolvenz an. Dies schien aber bereits in den Krisenjahren ab 2007 wieder vergessen zu sein: In der Politik wurden Rettungspakete, beispielsweise für den Handelskonzern Arcandor, für Opel und andere deutsche Autobauer sowie für systemrelevante Banken diskutiert – und in Form zweier Konjunkturpakete und der Abwrackprämie teilweise auch umgesetzt.

Doch nicht nur in der Sondersituation der Wirtschaftskrise greift die Politik in den Wettbewerb ein. An der so genannten Energiewende kann man deutlich beobachten, dass neben konjunkturellen und sozialen Beweggründen zunehmend auch ökologische Rechtfertigungen für die Ausweitung von Staatseingriffen herangezogen werden. Dem Fortschritt soll mittels der „richtigen“ Subventionen auf die Sprünge geholfen werden, auch wenn damit marktwirtschaftliche Instrumente ausgebremst werden und Deutschland eine – teure – Vorreiterrolle einnimmt, deren Erfolg nicht zwangsläufig ist.

Der politische Pragmatismus der vergangenen Jahre hat zur Verunsicherung bei Unternehmen und Haushalten geführt. Dies äußert sich auch in den makroökonomischen Kennziffern: Zwar haben die Reformen auf dem Arbeitsmarkt unter Gerhard Schröder zum Rückgang der Arbeitslosigkeit und zum glimpflichen Überstehen der Krise beigetragen. Bei weiterhin knapp drei Millionen Arbeitslosen und beinahe fünf Millionen Arbeitssuchenden befindet sich Deutschland vielleicht auf dem Weg in Richtung Vollbeschäftigung, aber noch lange nicht am Ziel. Daneben wirkte die Finanz- und Wirtschaftskrise wie ein Brennglas auf die bereits vorher praktizierte Politik der wahltaktisch geleiteten Interessenbefriedigung, finanziert durch öffentliche Verschuldung (Staatsverschuldung). Auch wenn Deutschland oft als positives Gegenbeispiel für die Verschuldungspolitik in Europa genannt wird, bleibt doch festzuhalten, dass der Schuldenberg 2011 bei 82% des BIP oder beinahe 25.000 Euro pro Kopf lag. Das ist ein deutlicher Anstieg gegenüber den bereits hohen Werten vor der Krise: Zur Jahrtausendwende lag die Verschuldung der öffentlichen Haushalte bei etwa 60% des BIP oder 15.000 Euro pro Kopf.

Herausforderungen des 21. Jahrhunderts mithilfe der Sozialen Marktwirtschaft meistern

Die Herausforderungen, denen Deutschland gegenüber steht, sind vielfältig und lassen sich zwei Bereichen zuordnen: Herausforderungen im Umgang mit der weiterhin akuten Krise und allgemeine Herausforderungen des noch jungen 21. Jahrhunderts. Zur Beendigung der Krise, die von der globalen Finanzwirtschaft über die „reale“ Wirtschaft bis hin zu den Wohlfahrtsstaaten – nicht nur Europas – alles erfasst hat, gehören ordnungspolitische Maßnahmen wie die Verbesserung der Haftungsregeln für die Akteure auf den Finanzmärkten oder Ordnungsprinzipien zur dauerhaften Stabilisierung des Bankensektors. Die allgemeinen Herausforderungen der Zukunft ergeben sich aus den bereits existierenden „Megatrends“: beschleunigte Wettbewerbsintensivierung durch Globalisierung und technischen Fortschritt, Anpassung der Umweltpolitik durch Klimawandel und die Abnahme fossiler Ressourcen sowie Umbau der Sozialsysteme im Angesicht der absehbaren demografischen Entwicklung.

Diesen Herausforderungen steht nicht nur Deutschland gegenüber. Die Bundesrepublik kann aber auf die erfolgreiche Periode der Sozialen Marktwirtschaft zurückblicken, in der großen Veränderungen mit einer Ordnungspolitik begegnet wurde, die sich auf die wirtschaftliche und gesellschaftliche Rahmenbedingungen konzentrierte – und nicht darauf, die vermeintlich richtigen individuellen oder gesamtgesellschaftlichen Ergebnisse anzusteuern. Der Rückblick darf aber nicht an den zeitgeschichtlichen Fakten hängen bleiben, sondern muss die Zeitlosigkeit von Leitbild und Prinzipien der Sozialen Marktwirtschaft erkennen, um diese für die heutige Politik nutzbar zu machen.

Leitbild der Sozialen Marktwirtschaft ist die Freiheit des Einzelnen und die damit einhergehende Verantwortung. Nur eine freiheitliche Gesellschaftsordnung ist menschengerecht. Und nur eine wettbewerbliche Wirtschaftsordnung ist Ausdruck dieser Freiheit, da sie in modernen, komplexen und aufgrund der stark ausdifferenzierten Arbeitsteilung hochgradig spezialisierten Gesellschaften für die soziale Einbettung jedes Einzelnen sorgt. Zur Absicherung der Freiheit braucht es eine Ordnungspolitik, die auf die individuelle, an Recht, Haftung und Moral gebundene Entscheidungsfreiheit abzielt.

Dem Staat kommt dabei die Aufgabe zu, eine Rahmenordnung zu entwickeln und zu pflegen, die mittels Leistungswettbewerbs die freie Entfaltung des Einzelnen mit der individuellen Verantwortung in Deckung bringt. Der Wettbewerb sorgt für die effiziente Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen; er sorgt für technischen Fortschritt, der der ganzen Gesellschaft zugutekommt und so zu sozialem Fortschritt wird. Er sorgt für die „Entdeckung“ des in den unzähligen Köpfen der Menschen verteilten Wissens um die richtigen Produkte und für die Entmachtung der Unternehmen, die sich stets aufs Neue vor den Augen der Verbraucher miteinander messen müssen.

Diejenigen, die nicht am Wettbewerb teilnehmen können, dürfen auf eine Sozialpolitik vertrauen, die nicht einfach umverteilt, sondern gegen die existenziellen Lebensrisiken absichert und – gemäß den Prinzipien der Solidarität und der Subsidiarität – stets Hilfe zur Selbsthilfe ist. Umverteilung im Dienste einer wie auch immer definierten und staatlich herzustellenden sozialen Gerechtigkeit schädigt die Markwirtschaft, indem sie die Leistungsbereitschaft von Belasteten und Begünstigten senkt. Zudem schafft jede Umverteilungsmaßnahme einen Präzedenzfall für weitere Ansprüche. Das aber führt dazu, dass sich die politischen Eingriffe über alle Bereiche ausdehnen, gleich einem Ölfleck auf einer Wasserpfütze.

Soziale Marktwirtschaft ist das Gegenteil von politischem Interventionismus, der Unternehmen oder Branchen vor Wettbewerb bewahren will und durch die Zuteilung finanzieller Mittel die unzähligen Ansprüche von Interessengruppen auf Kosten der Allgemeinheit bedient. Oder kurz: Soziale Marktwirtschaft ist nicht „merkantilistische Wirtschaftspolitik und umverteilende Sozialpolitik“ (Wünsche 1994, S. 165). Soziale Marktwirtschaft hat das – qualitative, nicht quantitative! – Ziel einer leistungsfähigen und gerechten Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung, die Freiheit und Verantwortung des Einzelnen zum Tragen bringt. Dem Staat kommt dabei die Rolle des Hüters dieser Ordnung der Freiheit zu. Darauf muss er sich konzentrieren, z.B. in Form von Maßnahmen wie die Vereinfachung des Steuersystems, die Stärkung der föderalen Ordnung im Sinne der Subsidiarität bei Fragen der Finanzen und der Aufgaben, den Umbau der Soziale Sicherungssystem oder die Absicherung der Wettbewerbsfähigkeit durch konsequente Wettbewerbspolitik und nicht durch stützende Hilfeleistungen. Mit dieser Rückbesinnung auf die ursprüngliche Konzeption der Sozialen Marktwirtschaft können sowohl die Herausforderungen der aktuellen Finanz-, Wirtschafts- und Schuldenkrise als auch die absehbaren und noch nicht absehbaren Herausforderungen des 21. Jahrhunderts gemeistert werden.

Literaturhinweise:

  • Dürr, E., Die Soziale Marktwirtschaft. Ausgangssituation, Programm, Realisierung, in: WiSt. Juni 1988, S. 270-276;
  • Erhard, L. (1957), Wohlstand für alle, Düsseldorf , zitiert nach: 8. Auflage, 1964 (im Internet abrufbar: http://www.ludwig-erhard-stiftung.de/files/wohlstand_fuer_alle.pdf).
  • Erhard, L. (1988), Gedanken aus fünf Jahrzehnten. Reden und Schriften. Hrsg. Hohmann, K., Düsseldorf, Wien, New York;
  • Klump, R. (1996), Wirtschaftsordnung und Wirtschaftspolitik in der Bundesrepublik Deutschland (1949–1990), in: Schneider, J./Harbrecht, W. (Hrsg.), Wirtschaftsordnung und Wirtschaftspolitik in Deutschland (1933–1993) Stuttgart, S. 397-414;
  • Schlecht, O./Stoltenberg, G. (2001), Soziale Marktwirtschaft. Grundlagen, Entwicklungslinien, Perspektiven, Freiburg;
  • Stolper, G./Häuser, K./Borchardt, K. (1964), Deutsche Wirtschaft seit 1870, Tübingen;
  • Wünsche, H. W. (1994), Ludwig Erhards Soziale Marktwirtschaft. Ein Diskurs über Fehldeutungen und Entstellungen, in: ORDO–Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft, Band 45, S. 151-167.

Lars Vogel