60 Jahre nach Gründung der Bundesrepublik steht das System sozialer Sicherung in Deutschland vor großen Herausforderungen. Die aktuelle Wirtschafts- und Finanzkrise fordert zum einen eine Neuorientierung der Arbeitsmarktpolitik, zum anderen stellt die demografische Entwicklung in Deutschland gesetzliche Renten-, Pflege- und Krankenversicherung vor enorme Finanzierungsprobleme. In der aktuellen Diskussion geht vor allem eine Richtungsentscheidung zwischen einem Mehr an Freiheit (und damit einem vermeintlichen Abbau des Sozialstaats) und einem Mehr an Sicherheit (und damit einem vermeintlichen Ausbau der Systeme sozialer Sicherung). Doch sowohl ein Ausbau des Systems sozialer Sicherung zulasten der Freiheit von Bürgerinnen und Bürgern als auch ein Abbau von Transferleistungen zulasten der Risikoabsicherung des Einzelnen wären verfehlt. Der folgende Artikel widmet sich der Problematik in drei Schritten.

Grundlagen des deutschen Sozialstaats

Die Begriffe Sozialstaat und Wohlfahrtsstaat werden in der öffentlichen Diskussion oft parallel verwendet, doch mit unterschiedlichen Konnotationen. Während Sozialstaat zumeist als Topos für ein auf Sozialversicherungszweige begrenztes System sozialer Sicherung gebraucht wird, konnotiert der Begriff Wohlfahrtsstaat ein sehr viel umfangreicheres soziales Netz, geprägt von hoher staatlich organisierter Umverteilung, einer aktiven Arbeitsmarktpolitik etc. Der Topos Wohlfahrtsstaat wird in Deutschland in diesem Sinne ebenfalls zur Charakterisierung des sehr umfangreichen und dicht ausgebauten skandinavischen Systems sozialer Sicherung im Gegensatz zum wesentlich schlankeren Sozialstaat der Bundesrepublik Deutschland gebraucht (Ullrich 2005: 16-19).

In Deutschland gehört das Sozialstaatsprinzip zu den Grundprinzipien der Verfassungsordnung. Das Grundgesetz (Art. 20 Abs. 1) verpflichtet den Gesetzgeber und alle Organe der Exekutive dazu, die Rechtsordnung sozial zu gestalten und gesellschaftlichen Ausgleich anzustreben. Freilich regelt das Grundgesetz nicht die detaillierte Ordnung des gesamten Systems sozialer Sicherung. Diese ist vielmehr Ergebnis eines über 150 Jahre andauernden Prozesses. Grundsätzlich beinhaltet das soziale Sicherungssystem die Summe aller staatlichen und öffentlich-rechtlichen Maßnahmen und Einrichtungen, die die Bürgerinnen und Bürger vor kollektiven Risiken schützen sollen.

Die Prinzipien der sozialen Sicherung

Innerhalb der sozialen Sicherung werden in Deutschland Leistungen nach dem Versicherungs-, Versorgungs- oder Fürsorgeprinzip differenziert (Lampert / Althammer 2004: 226ff.):

- Wesentliche Leistungen nach dem Versicherungsprinzip gehen auf die Sozialgesetzgebung des Reichskanzlers Otto von Bismarcks im 19. Jahrhundert zurück. Dazu gehören die gesetzliche Krankenversicherung (seit 1883), die gesetzliche Unfallversicherung (seit 1884), die gesetzliche Rentenversicherung (seit 1891) und die gesetzliche Pflegeversicherung (seit 1995). Anspruchsberechtigt sind nicht alle Bürger, aber alle Versicherten. Die unterschiedlichen kollektiven Versicherungen werden zumeist durch Beiträge auf Arbeitseinkommen in etwa hälftig von Arbeitnehmern und Arbeitgebern finanziert.

- Leistungen nach dem Versorgungsprinzip werden bei Eintritt bestimmter Risikofälle als Geld- oder Sachleistungen aus allgemeinen Steuermitteln gewährt. Sie sind auf eine enge Zahl von Ausnahmerisiken beschränkt (Bsp. Kriegsopferversorgung).

- In die Leistungen des Fürsorgeprinzips gehen alle sozialstaatlichen Maßnahmen der Armutsprävention ein. Sie stammen aus öffentlichen Steuermitteln von Bund, Ländern und Kommunen. Die Transfers werden nach Unterschreitung des sozialen Existenzminimums gewährt, wenn Betroffene aus eigenen Mitteln ihren Lebensunterhalt nicht gut genug bestreiten können. Die Transferleistungen sollen Betroffenen einerseits ein menschenwürdiges Leben ermöglichen, andererseits diese dazu befähigen, wieder am Arbeitsmarkt teil zu haben.

Das System sozialer Sicherung in Deutschland folgt mehreren ethischen Leitvorgaben. Die Leistungen nach dem Versicherungsprinzip sind solidarisch organisiert und mehrheitlich auf die Gruppe von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern mit kleinen und mittleren Einkommen beschränkt. Gesetzliche Renten- und Arbeitslosenversicherung folgen einer Maxime der Leistungsgerechtigkeit gemäß dem Äquivalenzprinzip, das die Höhe und Dauer von Beitragszahlungen berücksichtigt. Die Leistungen nach dem Fürsorgeprinzip sind dagegen subsidiär ausgestaltet. Hilfen werden nur nachrangig gewährt, d.h. Vermögen und Sparguthaben sowie Unterstützungsmöglichkeiten durch die eigene Familie müssen vorher ausgeschöpft sein. Die Höhe der Leistungen nach dem Fürsorgeprinzip orientiert sich darüber hinaus an ethischen Maßgaben der Bedarfsgerechtigkeit zur Armutsvermeidung. Sie soll den Betroffenen Eigenständigkeit ermöglichen und ihre Selbsthilfepotentiale stärken.

Gegenwärtige Herausforderungen

In Zukunft muss ein moderner Sozialstaat drei wesentlichen Herausforderungen genügen (Lampert /Bossert 2004: 423-428): Erstens der Auflösung klassischer Formen der Solidarität entgegentreten: Eine erstrangige Absicherung über die verschiedenen Sozialversicherungen setzt bis heute eine stabile abhängige Beschäftigung in Vollzeit voraus. Bedingt durch die derzeitige Veränderung dieser klassischen Erwerbsarbeit durch neue Formen von Beschäftigungen (z.B. atypische Arbeitsverhältnisse, Aushilfstätigkeiten, Teilzeit, Phasen der Arbeitslosigkeit) sind immer mehr Menschen ungenügend sozialstaatlich abgesichert und das System der Sozialversicherungen wird langfristig seiner Finanzierungsbasis beraubt.

Zweitens der Alterung und Schrumpfung der Bevölkerung verbeugen: Die gesetzliche Rentenversicherung in Deutschland folgt dem Verteilungsmechanismus des Einperioden-Umlageverfahrens, nach dem heute eingezahlte Beiträge umgehend wieder an Rentenempfänger ausgezahlt werden. Versicherte erwerben sich im Gegenzug Anwartschaften auf spätere Altersrenten. Die Größe der Generation der Zahlenden im Vergleich zu den empfangenden Rentnern hat also ganz erheblichen Einfluss auf die Finanzierungsbasis der Versicherung. Die demografische Schrumpfung der Bevölkerung und ihre gleichzeitige Überalterung führt mittelfristig zur Erosion der Beitragszahlerbasis der gesetzlichen Rentenversicherung (Lampert 2/2007: 22-31).

Drittens dem zunehmenden globalen Wettbewerb gerecht werden: Die Globalisierung stellt den Finanzierungsmechanismus der traditionellen Sozialversicherungen infrage. Die Einnahmen werden im Wesentlichen über Beiträge auf Lohnarbeit generiert. Dies führt zu sehr hohen Lohnstückkosten in Deutschland und damit nicht selten zu Kostennachteilen deutscher Unternehmen im globalen Wettbewerb. Gering qualifizierte Erwerbsarbeit wird zunehmend ins Ausland verlagert. Arbeitslosigkeit und höherer Finanzbedarf der gesetzlichen Versicherungen in Deutschland verstärken sich somit wechselseitig und gefährden die Finanzierungsbasis der Sozialversicherungssysteme.

Reformansätze

In Deutschland wird derzeit intensiv nach einem Modell künftiger sozialer Sicherung gesucht, das die eingangs geschilderten Herausforderungen meistert und dabei die grundsätzliche ethische Ziele bewahrt. Es sollte an vorhandene gesellschaftliche Solidarität anknüpfen, subsidiär als Hilfe zur Selbsthilfe ausgestaltet sein, Normen der Bedarfs- und Leistungsgerechtigkeit verwirklichen und Teilhabechancen für alle ermöglichen. Gegenstand von Diskussionen sind besonders die Entkoppelung sozialer Sicherung von der Lohnarbeit, eine zukunftsfähige Gestaltung des demografischen Wandel und schließlich die sozialstaatliche Absicherung neuer Formen von Beschäftigung. Noch kann das deutsche System die Bevölkerung ausreichend absichern. Es müsste jedoch in den nächsten Jahren den gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Veränderungen angepasst werden, damit es seine ethische Zielsetzung, nämlich die Herstellung sozialer Gerechtigkeit, weiterhin erfüllen kann.

Elke Mack und Martin Lampert

Weiterführende Literatur

• Lampert, Heinz/Althammer, Jörg: Lehrbuch der Sozialpolitik, Berlin u. a. 2004, 7. Aufl., 226f, S. 234-245.
• Lampert, Heinz/Bossert, Albrecht: Die Wirtschafts- und Sozialordnung der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen der europäischen Union, München 2004, 15. Aufl., S. 423-428.
• Lampert, Martin: Demographischer Wandel in Deutschland. Analyse - Folgen - Handlungsempfehlungen, in: Amos. Gesellschaft gerecht gestalten, 2/2007, S. 22-31.
• Mack, Elke: Subsidiäres und aktivierendes Grundeinkommen – ein Alternative zum bestehenden System in Deutschland, in: Roman Herzog Institut e.V. (Hg.): Bedingungsloses Grundeinkommen. Eine Perspektive für die Soziale Marktwirtschaft? Kontroverse Fragen an ein umstrittenes (Gesellschafts-) Konzept von morgen, München 2008, S. 17-25.
• Ullrich, Carsten G.: Soziologie des Wohlfahrtsstaates. Eine Einführung, Frankfurt a. M. 2005, S. 16-19.