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Staatszielbestimmungen

1. Begriff

Staatszielbestimmungen sind programmatische Direktiven (Leitprinzipien) im Verfassungsrang, die sich an den Staat richten und ihn verpflichten, sie nach Kräften anzustreben und sein Handeln danach auszurichten (vgl. Artikel 3 Absatz 3 Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt; Artikel 13 Verfassung des Freistaates Sachsen, Artikel 43 Verfassung des Freistaates Thüringen). Staatsziele des Gesamtstaates sind im Grundgesetz (GG), die der Länder in den Landesverfassungen enthalten.

2. Geschichte

  • Staatszielbestimmungen sind eine Erscheinungsform des modernen Verfassungsstaates. Dennoch sind sie in Gestalt klassischer Staatsaufgaben und Staatszwecke in Staatstheorie und Staatspraxis überkommen, weshalb nicht die Sache, sondern nur der Begriff modern ist. Im christlichen Mittelalter theologisch fundiert, werden Staatszwecke vom Vernunftrecht der Aufklärung profanisiert und durch den Liberalismus des 19. Jahrhunderts minimiert. Die am Ende dieses Jahrhunderts aufkommende soziale Frage begründet den Ruf nach wohlfahrtsstaatlicher Daseinsvorsorge, die durch Not und Existenzbedrohung infolge von Weltkriegen, Vertreibungen und Inflationen im 20. Jahrhundert an Bedeutung zunimmt. So treten im Laufe des 20. Jahrhunderts neben traditionelle Staatszwecke wie Schutz nach außen und im Innern sowie Garantie des Rechtsfriedens (vgl. § 1 II 17 Allgemeines Landrecht für die preußischen Staaten 1794; Artikel 2 der Deutschen Bundesakte von 1815; Präambel der Reichsverfassung von 1871) neue Ziele wie soziale Sicherheit, Umweltschutz und europäische Integration.
  • Das Grundgesetz kennt ursprünglich als Staatszielbestimmungen neben dem später vielfach missachteten und nach dem Beitritt der DDR gestrichenen Wiedervereinigungsgebot nur das Postulat sozialer Staatlichkeit. 1967 wurde das Ziel eines gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in die Verfassung aufgenommen (Artikel 109 Absatz 2 GG). Von der Staatsrechtswissenschaft inzwischen als eigenständige Verfassungskategorie herausgearbeitet, gerieten die Staatsziele in die öffentliche Diskussion, als die Sachverständigenkommission „Staatszielbestimmungen/Gesetzesaufträge“ 1983 konkrete Vorschläge vorlegte, die jedoch nicht zu einer Grundgesetz-Novellierung führten. Erst als der Einigungsvertrag von 1990 den Gesetzgebungskörperschaften empfahl, sich im Rahmen einer Grundgesetz-Ergänzung mit „Überlegungen zur Aufnahme von Staatszielbestimmungen“ zu befassen, lebte die Debatte wieder auf. Nach Vorarbeiten einer Gemeinsamen Verfassungskommission von Deutschem Bundestag und Bundesrat wurden durch eine Grundgesetz-Ergänzung von 1994 der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen (Artikel 20 a) und die Förderung der „tatsächlichen Durchsetzung der Gleichberechtigung“ (Artikel 3 Absatz 2 Satz 2) in die Verfassung aufgenommen. Schon zuvor war 1992 als Konsequenz des Maastricht-Vertrags in Artikel 23 Absatz 1 Satz 1 GG das Staatsziel eines vereinten Europa verankert worden, an dessen Verwirklichung Deutschland bei der Entwicklung der EU mitwirkt.
  • Außer im Grundgesetz finden sich Staatsziele in den Verfassungen der neuen Länder. Dabei wird vor allem in der brandenburgischen Verfassung (Artikel 45 ff.) nicht hinreichend zwischen Grundrechten und Staatszielbestimmungen unterschieden. So wird einerseits ein „Recht auf Arbeit“ oder auf eine „angemessene Wohnung“ verheißen, dem Bürger aber kein subjektives Recht eingeräumt und das Land auch nur zur Verwirklichung „im Rahmen seiner Kräfte“ verpflichtet.

3. Inhalt

Anders als die nur an die Legislative gerichteten Gesetzgebungsaufträge (vgl. Artikel 6 Absatz 5 GG) wenden sich Staatszielbestimmungen an alle Staatsgewalten. Sie enthalten keine unverbindliche Proklamation, sondern verbindliche Verfassungsdirektiven, deren Verwirklichung nicht im Belieben der Staatsgewalt steht. Wegen ihrer oft lapidaren und vagen Formulierung („sozialer“ Rechtsstaat, „vereintes Europa“, „gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht“) bedürfen sie in der Regel der Konkretisierung und Aktualisierung durch den Gesetzgeber. Daher taugen sie nur in eingeschränktem Umfang als Maßstab für Gesetzesauslegung und Ermessensausübung durch Exekutive und Judikative. Schon wegen ihrer Offenheit stellen Staatszielbestimmungen keine unmittelbaren Grundrechtsschranken dar und ermächtigen als solche den Gesetzgeber nicht zu Grundrechtsbeschränkungen. Nur wenn und soweit Grundrechtsbestimmungen Beschränkungen gestatten, darf der Gesetzgeber zur Zielrealisierung freiheitsverkürzende Regelungen erlassen. So werden in Artikel 20a GG die „natürlichen Lebensgrundlagen“ durch die Gesetzgebung ausdrücklich nur „im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung“ geschützt. Staatszielbestimmungen verschaffen schließlich keine zusätzlichen Kompetenzen. Wer im Bundesstaat zur Verwirklichung programmatischer Direktiven berechtigt ist, ergibt sich allein aus der grundgesetzlichen Kompetenzverteilung, insbesondere dem Gesetzgebungskatalog. Entsprechend ihrer Korrigierbarkeit ist zwischen unabänderbaren und abänderbaren Staatszielen zu unterscheiden. Der Ewigkeitsgarantie ist nur die Sozialstaatlichkeit als solche teilhaftig (Artikel 79 Absatz 3, Artikel 20 Absatz 1 GG). Andere Staatszielbestimmungen vermögen einer Verfassungsänderung nicht zu widerstehen.

4. Abgrenzungen

Staatszielbestimmungen unterscheiden sich zunächst von Staatsstrukturprinzipien. Diese verkörpern die Grundpfeiler staatlicher Ordnung, die unter dem Grundgesetz auf Rechtsstaatlichkeit und Demokratie, Föderalismus und Republikanismus sowie auf Freiheitlichkeit gründen. Dieses statische Grundgefüge ist von der Verfassung vorgegeben und muss unbeschadet einzelner Ausgestaltungen (z. B. des Wahlsystems) nicht erst geschaffen werden. Demgegenüber werden Staatsziele aufgegeben. Sie sind dynamisch und weisen künftigen Staatsaktivitäten den Weg. Von den Grundrechten unterscheiden sich Staatszielbestimmungen durch das Fehlen subjektiver Berechtigungen im Verfassungsrang auf Seiten des Bürgers. Lediglich bei der Zielrealisierung können sich für den einzelnen subjektive Rechte aus dem Gleichheitssatz ergeben. Darüber hinaus kann der Gesetzgeber bei der Zielverwirklichung einfach-gesetzliche subjektive Rechtspositionen schaffen. Inhaltlich sind Staatszielbestimmungen in der Regel pauschaler, Grundrechtsbestimmungen detaillierter gefasst.

5. Staatsziele des Grundgesetzes

Bei sorgfältiger Verfassungsauslegung lassen sich aus dem Grundgesetz nur wenige Staatsziele gewinnen. An ihrer Spitze steht das (unabänderliche) Ziel sozialer Staatlichkeit (Artikel 20, 28 GG). Wegen seiner Vagheit und Unbestimmtheit kann es nicht abschließend definiert, sondern nur durch Subprinzipien (soziale Gerechtigkeit, sozialer Ausgleich und soziale Sicherung) verdeutlicht werden. Es ist daher in besonderer Weise der Ausfüllung durch den Gesetzgeber bedürftig. Die Staatszielbestimmung garantiert weder bestimmte Sozialleistungen noch überkommene Organisationsformen. Wegen der weiten Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers ist ihr kein „soziales Rückschrittsverbot“ zu entnehmen. Lediglich das menschenwürdige Existenzminimum ist durch den Menschenwürde-Satz (Artikel 1 GG) in Verbindung mit dem Ziel sozialer Staatlichkeit verfassungskräftig gesichert. Im Übrigen darf das Ziel sozialer Staatlichkeit nicht verabsolutiert, sondern muss im Zusammenhang mit anderen Staatszielen und Verfassungsentscheidungen gesehen und gegebenenfalls relativiert werden. Artikel 109 Absatz 2 GG verpflichtet den Staat zur Erhaltung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Dieses umfasst jenes „magische Viereck“, das gleichzeitig die Stabilität des Preisniveaus, einen hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum garantieren soll. Mit dem von der Staatszielbestimmung vorgegebenen Zielpluralismus ist ein einseitiges staatliches Engagement zur Behebung der Arbeitslosigkeit unter Vernachlässigung der übrigen gleichrangigen Ziele nicht vereinbar. Artikel 20 a GG verpflichtet zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen „auch in Verantwortung für die künftigen Generationen“, allerdings nur im Rahmen der „verfassungsmäßigen Ordnung“. Durch dieses Staatsziel wird die natürliche Umwelt des Menschen (Luft, Wasser, Boden, Tiere, Pflanzen, aber auch das Landschaftsbild), nicht aber das soziale Umfeld geschützt, ohne dass hieraus ein Verschlechterungsverbot für den Gesetzgeber folgt. Nach dem Verfassungswortlaut („künftige Generationen“), aber auch nach der Verfassungssystematik muss sich das Staatsziel am Menschen („Lebensgrundlage“) orientieren (anthropozentrische Sicht), so dass eine Verabsolutierung der Umwelt (ökozentrische Sicht) ausscheidet. Nach Artikel 3 Absatz 2 Satz 2 GG fördert der Staat die „tatsächliche Durchsetzung“ der Gleichberechtigung von Mann und Frau und „wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile“ hin. Damit wird eine faktische Gleichberechtigung erstrebt, ohne dass jedoch subjektive Rechte eingeräumt werden. Die Vorschrift stellt allerdings kein fundamentales, den Staat prägendes Leitbild, sondern nur eine Unterstützung des Gleichheitssatzes dar, so dass es nicht als Staatsziel, sondern nur als Staatsaufgabe zu charakterisieren ist. Artikel 23 Absatz 1 Satz 1 GG konstituiert das Staatsziel eines vereinten Europa, an dessen Verwirklichung Deutschland bei der Entwicklung der EU mitwirkt. Im Unterschied zum früheren Rechtszustand ist diese Mitwirkung obligatorisch, allerdings auch davon abhängig, dass die EU ihrerseits essentielle Fundamentalprinzipien (demokratische, rechtsstaatliche, soziale, föderative, freiheitliche Grundsätze sowie das Subsidiaritätsprinzip) achtet („Struktursicherungsklausel“).

Literatur
R. Wahl: Grundrechte und Staatszielbestimmungen im Bundesstaat, in: Archiv des öffentlichen Rechts 112 (1987); Th. Maunz: Staatsziele in den Verfassung von Bund und Ländern, in: Bayerische Verwaltungsblätter N. F. 35 (1989); D. Merten: Über Staatsziele, in: Die Öffentliche Verwaltung 46 (1993); K.-P. Sommermann: Die Diskussion über die Normierung von Staatszielen, in: Der Staat 32 (1993); Ders., Staatsziele und Staatszielbestimmungen (1997).

Detlef Merten