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Verfassung / Grundgesetz

1. Das Grundgesetz

Das GG vom 23. Mai 1949 ist seit der Wiedervereinigung Deutschlands die deutsche Staatsverfassung. Es steht in der Nachfolge der Reichsverfassung von 1849, die allerdings keine Wirksamkeit entfaltete, und der Verfassung des Deutschen Kaiserreichs von 1871 sowie vor allem der Weimarer Verfassung von 1919. Seine Geltungsdauer hat inzwischen die aller früheren Verfassungen überschritten. Als das Grundgesetz im Parlamentarischen Rat 1948/49 beraten wurde, war ursprünglich nicht an eine „Vollverfassung“ gedacht, weil Deutschland zu diesem Zeitpunkt ein geteiltes Land war. Daher rührt auch die Bezeichnung GG anstelle von Verfassung. Indessen ist dieser Begriff in Deutschland nicht ungewöhnlich; denn bis zum Ende des Alten Reiches 1806 galten als dessen Verfassung sog. leges fundamentales (Fundamentalnormen, Grundgesetze). Entscheidend war jedoch 1949, dass das GG nur „für eine Übergangszeit“ gelten sollte. Aber von vornherein war es darauf angelegt, dass es auch für das vereinigte Deutschland gelten könnte, wie Art. 23 GG a.F. ausweist. Der Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands – Einigungsvertrag – vom 31. August 1990 hat in Art. 3 dann das Inkrafttreten im wiedervereinigten Deutschland festgelegt.

Mit dem Vertrag über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland vom 12. September 1990 („Zwei-plus-Vier-Vertrag“) sind alle Einschränkungen der deutschen Souveränität, wie sie aufgrund der Niederlage Deutschlands und der Vier-Mächte-Verwaltung seit dem 8. Mai 1945 bestanden, weggefallen. Auch wenn das GG nicht durch eine Volksabstimmung legitimiert wurde, lässt sich aufgrund der auf seiner Basis durchgeführten 16 Wahlen zum Deutschen Bundestag und der überwältigenden Zustimmung eine Legitimation durch das Volk annehmen.

2. Die Bedeutung der Verfassung

a) Entstehung und Begriff der Verfassung

Seit der Entstehung der modernen Verfassung in den USA und in Europa seit Ausgang des 18. Jahrhunderts nennen wir Verfassung die Rechtssätze höchsten Ranges, die die Ordnung des Staates hinsichtlich seiner grundlegenden Organisationsform und -struktur sowie seines grundlegenden Verhältnisses zu den Bürgern regeln. Verfassung ist damit die zentrale Herrschafts- und Werteordnung im Staat. Das GG reiht sich in das Vorbild der freiheitlich-demokratischen Verfassung ein, wie sie in den Neuengland-Staaten der USA und in Frankreich geschaffen wurden. Für Deutschland wichtig ist, dass zuerst Verfassungen in den einzelnen Staaten des Deutschen Bundes ab 1813 entstanden. Sie waren am amerikanisch-westeuropäischen Verfassungsbild orientiert. Eine Reichs- oder Bundesverfassung kam erst erheblich später hinzu, nachdem die Paulskirchen-Versammlung 1848/49 ihr Verfassungswerk nicht hatte durchsetzen können.

b) Der Vorrang der Verfassung

Entscheidend für eine Verfassung ist neben dem Inhalt ihre erhöhte formelle Gesetzeskraft. Sie ist ranghöchste Norm im Staate, vorbehaltlich der heute wichtig gewordenen Einordnung in die supranationale EG, deren Recht in den Grenzen der Art. 23 und 24 GG grundsätzlich Anwendungsvorrang besitzt. Der nationale Vorrang des Verfassungsrechts zeigt sich vor allen Dingen darin, dass kein Staatsakt (Gesetze und völkerrechtliche Verträge eingeschlossen) mit der Verfassung im Widerspruch stehen darf. Letztverbindlich entscheidet über Gültigkeit oder Ungültigkeit die Verfassungsgerichtsbarkeit (Art. 92 GG, Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 1 Abs. 3 GG). Dieser Vorrang sichert der Verfassung in einem Staat eine besondere Bedeutung und Dignität. Der Vorrang der Verfassung äußert sich auch darin, dass über Änderungen der Verfassung nur eine qualifizierte Mehrheit (2/3 der gesetzlichen Mitgliederzahl des Deutschen Bundestages und des Bundesrates; Art. 79 Abs. 2 GG) entscheiden kann.

c) Unantastbarkeit bestimmter Verfassungsinhalte

Eine leidvolle historische Erfahrung beim Untergang der Weimarer Republik und der Machtübernahme der Nationalsozialisten hat den Parlamentarischen Rat bewogen, bestimmte Teile der Verfassung für unantastbar zu erklären. Dazu gehören nach Art. 79 Abs. 3 GG:

  • die Unantastbarkeit der Würde des Menschen und ihre Achtung durch die staatliche Gewalt;
  • das Bekenntnis zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten (Art. 1 Abs. 2 GG);
  • die Bindung staatlicher Gewalt an die Grundrechte (Art. 1 Abs. 3 GG);
  • der republikanische, demokratische, rechtsstaatliche, bundesstaatliche und sozialstaatliche Charakter der Bundesrepublik Deutschland (Art. 20 Abs. 1 GG);
  • die Volkssouveränität (Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG);
  • die Ausübung der Staatsgewalt durch das Volk in Wahlen und Abstimmungen und durch Gesetzgebung, Vollziehung und Rechtsprechung (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG);
  • die Bindung der Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3);
  • die Gliederung des Bundes in Länder und die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung.

Damit ist der Verfassungskern des GG gegen jede Änderung abgesichert.

3. Der Inhalt des GG

Das GG charakterisiert unseren Staat als freiheitlich-grundrechtliche, parlamentarisch-demokratische, gewaltengeteilte, föderative, soziale und rechtsstaatliche Republik. Im einzelnen ist diese Grundstruktur des Staates in 14 Abschnitten des GG festgelegt, deren erster den Grundrechten gewidmet ist.

a) Die Grundrechte

Seit Menschen über ihre Beziehungen zum Staat tiefer nachgedacht haben, bewegte sie die Frage, ob es angeborene, natürliche Rechte des Menschen gebe, die jede Gemeinschaft zu respektieren habe. In einem langen historischen Prozess setzte sich die Idee von Menschen- und Grundrechten durch. Vorbilder waren hierfür vor allen Dingen englische Rechtedokumente, beginnend mit der Magna Charta Libertatum von 1215 und die Virginia Bill of Rights von 1776 in Amerika sowie die Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789 in Frankreich. Im Lichte dieser großen Vorbilder, zu denen sich das GG im Art. 1 Abs. 2 bekennt, hat es in den Art. 1-19, 33, 38 und 101-104 einen umfangreichen Katalog von Grundrechten gewährleistet. Sie lassen sich einteilen in:

  • klassische individuelle Freiheitsrechte wie etwa freie Entfaltung der Persönlichkeit, körperliche Integrität, Gewissens-, Meinungs-, Kunst- und Wissenschaftsfreiheit, Vereinigungsfreiheit, Freizügigkeit, Rechtsgleichheit;
  • ökonomische Freiheitsrechte wie Vertragsfreiheit, Garantie des Eigentums- und Erbrechts und Berufsfreiheit;
  • politische Mitwirkungsrechte wie Wahlrecht, Versammlungsfreiheit, Pressefreiheit, Petitionsfreiheit, Parteifreiheit, Zugang zu öffentlichen Ämtern;
  • justizielle Grundrechte wie Justizgewährung, Unabhängigkeit der Gerichte, Garantie des gesetzlichen Richters, rechtliches Gehör, Verbot von Ausnahmegerichten und willkürlicher Verhaftung sowie den Grundsatz „keine Strafe ohne Gesetz“ und Waffengleichheit im gerichtlichen Verfahren.

Diese Grundrechte gewähren dem einzelnen unmittelbar geltende Rechte gegen die Staatsgewalt, auch gegen den Gesetzgeber. Sie können bei allen Gerichten durchgesetzt werden, nicht zuletzt beim Bundesverfassungsgericht durch Verfassungsbeschwerde jedes einzelnen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG).

Über den subjektiven Rechtscharakter hinaus hat das Bundesverfassungsgericht die Grundrechte auch als Wertentscheidungen, als objektiv-rechtliche Grundsätze, verstanden, die in der Gesetzgebung realisiert werden müssen. In dieser Hinsicht spielen die Einrichtungsgarantien von Ehe, Familie, Privatschule, Staatsangehörigkeit sowie bestimmte öffentlich-rechtliche Institutionen wie kommunale Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG), Berufsbeamtentum (Art. 33 Abs. 4 und 5 GG) und kirchliche Selbstbestimmung (Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV) eine große Rolle. Zurückhaltend war das GG bei der Gewährung sog. sozialer Grundrechte, die den Landesverfassungen überlassen wurden. Auch wenn es aus Gründen des Gemeinwohls und der Abgrenzung der Grundrechtssphären notwendig ist, Grundrechte durch den Gesetzgeber einschränken zu lassen, so darf unter keinen Umständen der Wesensgehalt eines Grundrechtes angetastet werden (Art. 19 Abs. 2 GG). Jede Grundrechtseinschränkung muss überdies das Prinzip der Verhältnismäßigkeit beachten. Dies bedeutet, dass jede Einschränkung eines Grundrechts geeignet, erforderlich und zumutbar (angemessen) sein muss. Darüber wacht das Bundesverfassungsgericht.

b) Die Staatsstruktur

Wenn das GG von Demokratie spricht, so ist damit die parlamentarische und gewaltengeteilte gemeint, in der das Volk in freier, geheimer, unmittelbarer, allgemeiner und gleicher Wahl Abgeordnete bestimmt, die Herrschaft auf begrenzte Zeit ausüben – in der Regel vier bis fünf Jahre. Sie sind nur ihrem Gewissen verantwortlich und keinen Weisungen und Aufträgen irgendwelcher Gremien unterworfen (Art. 38 GG). Zur Demokratie gehört auch das Mehrparteiensystem, d.h. die freie Gründung von politischen Parteien, die ihrerseits demokratisch organisiert sein müssen (Art. 21 GG). Die Demokratie des GG ist abwehrbereit ausgestaltet, so dass politische Parteien, die nach ihren Zielen oder dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, vom Bundesverfassungsgericht verboten werden können. Volksbegehren und Volksentscheid auf Bundesebene sieht das Grundgesetz mit Ausnahme bei der Neugliederung (Art. 29 GG) nicht vor. Anders verfahren in dieser Hinsicht die meisten Landesverfassungen. Die Demokratie des GG ist zugleich wertgebunden, d.h. sie ist auf die Grundrechte und den sozialen Rechtsstaat hin orientiert.

Eine entscheidende Strukturbestimmung des GG ist die Einrichtung der Bundesstaatlichkeit (Föderalismus). Danach besteht die Bundesrepublik Deutschland aus Bund und Ländern, die Staaten sein müssen und Verfassungsautonomie besitzen. Zwischen Bund und Ländern sind die Kompetenzen vielfältig abgegrenzt. Im einzelnen bestimmt dies für die Gesetzgebung Art. 70 ff., für die Verwaltung Art. 83 ff., für die Rechtsprechung Art. 92 ff., für das Finanzwesen Art. 104a ff. GG. Die Länder wirken über den Bundesrat bei der Willensbildung des Bundes mit (Art. 50 GG). Art. 30 GG spricht eine Kompetenzvermutung zugunsten der Länder aus. Der Bund muss seine Zuständigkeit stets aus dem GG herleiten.

Art. 20 und Art. 28 Abs. 1 GG kennzeichnen die Bundesrepublik Deutschland als sozialen Rechtsstaat. Rechtsstaatlichkeit bedeutet vor allen Dingen, dass der Staat in den Bahnen und Grenzen des Rechts verfährt und die Gewaltenteilung und Gewaltenkontrolle festgelegt ist. Staatliches Handeln ist daher stets rechtsgebunden. Um diese Rechtsgebundenheit durchzusetzen, muss es einen umfassenden und effektiven Rechtsschutz durch unabhängige Gerichte in einem gesetzlich geordneten Verfahren geben (Art. 19 Abs. 4 GG). Notwendig ist auch ein System der Verantwortlichkeit staatlicher Organe und im Falle ihres Fehlverhaltens eine Haftung des Staates. Als neuestes Element der Rechtsstaatlichkeit wird das Prinzip der Verhältnismäßigkeit verstanden, das jede staatliche Maßnahme, die in die Rechtssphäre eingreift, auf Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit kontrolliert und vor allem bei eingriffen in Grundrechte eine Rolle spielt.

Sozialstaatlichkeit verpflichtet den Staat zu Aktivität hinsichtlich sozialer Gerechtigkeit und Sicherheit. Die Sozialstaatlichkeit richtet sich vor allen Dingen an den Gesetzgeber, lässt aber Verwaltung und Rechtsprechung nicht unberührt. Bei der Bestimmung des Sozialen wird dem Gesetzgeber ein erheblicher Auslegungsspielraum gewährt.

c) Die obersten Staatsorgane und die Staatsfunktionen

Oberste Staatsorgane sind der Deutsche Bundestag, der Bundesrat, der Bundespräsident und die Bundesregierung (Art. 38 ff. GG). Diesen obliegt die Gesetzgebung, die Regierung und Verwaltung sowie beim Bundespräsidenten die Staatsrepräsentation. Bundesgesetze sind entweder an die Zustimmung des Bundesrates gebunden, oder der Bundesrat kann gegen sie Einspruch einlegen, der aber dann vom BT überwunden werden kann (Art. 77, 78 GG). Der Bundespräsident ist kein regierendes Staatsoberhaupt wie etwa in den USA oder in Frankreich. Er hat auch weder die Befugnisse im Ausnahmezustand wie der Reichspräsident der Weimarer Verfassung, noch ist er Oberbefehlshaber der Streitkräfte. Er kann keine eigene Politik machen, hat aber darüber zu wachen, dass Schaden für das deutsche Volk abgewendet wird. Seine Amtszeit beträgt fünf Jahre mit einmaliger Wiederwahl. Gewählt wird er durch die Bundesversammlung, die aus den Mitgliedern des Deutschen Bundestages und einer gleichen Anzahl von Mitgliedern, die von den Volksvertretungen der Länder nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt werden, besteht.

d) Das Bundesverfassungsgericht als Hüter der Verfassung

Eines der wichtigsten Staatsorgane entsprechend der rechtsstaatlichen Konzeption des GG ist das Bundesverfassungsgericht. Es ist Hüter der Verfassung, d.h. es wacht über die Verfassungsmäßigkeit aller Staatsakte. Es besteht aus zwei Senaten mit jeweils acht Richtern, die auf zwölf Jahre je zur Hälfte vom Deutschen Bundestag und Bundesrat mit Zweidrittelmehrheit gewählt werden. Es entscheidet nach Art. 93 GG insbesondere über

  • Streitigkeiten zwischen obersten Bundesorganen über den Umfang ihrer Rechte und Pflichten nach dem GG;
  • Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern;
  • die Vereinbarkeit von Gesetzen und Verordnungen mit der Verfassung;
  • eine Anklage gegen den Bundespräsidenten bei vorsätzlicher Verletzung des GG oder eines anderen Bundesgesetzes;
  • ein Parteienverbot und eine Verwirkung von Grundrechten;
  • Verfassungsbeschwerden der Bürger bei Grundrechtsverletzungen sowie der Gemeinden und Gemeindeverbände bei Verletzung der Selbstverwaltungsgarantie.

Alle Gerichte müssen, wenn sie ein Gesetz für verfassungswidrig halten, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einholen (Art. 100 GG). Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts sind für alle Verfassungsorgane und die Gerichte verbindlich. Sie haben daher besondere richtungweisende Bedeutung für Auslegung und Fortentwicklung der Verfassung.

4. Europa

Die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland ist mit der fortschreitenden europäischen Integration immer stärker in einen europäischen Verfassungsverbund einbezogen. Auch wenn ein eigentlicher Verfassungsvertrag für die EU gescheitert ist, enthält der Vertrag über die Europäische Union i.d.F. des Vertrags von Lissabon von 2009 wichtige Verfassungselemente für die EU, besonders mit der Festlegung „grundlegender Werte“ in Art. 2 EUV. In die Union kann nur der Staat aufgenommen werden, der diese „Werte achtet und sich für ihre Förderung“ einsetzt (Art. 49 EUV). Darüber hinaus ist die Charta der Grundrechte der EU von 2007/2009 nach Art. 6 EUV nunmehr rechtsverbindliches dem EUV und dem AEUV gleichrangiges Vertragsrecht (Art. 6 Abs. 1 EUV). Die Mitgliedstaaten der Union sind damit in einen Staatenverbund einbezogen, deren nationales Verfassungsrecht dadurch in hohem Maße homogene Bezüge aufweist. Geschaffen wurde dadurch ein europäischer Konstitutionalismus, der die nationalen Verfassungen durchdringt. Nimmt man noch die Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 hinzu, so ist die Wirkungskraft der Grundrechte über die Mitgliedstaaten der Union hinausgreifend und fast alle europäischen Staaten erfassend. Notwendig ist freilich, dass diese Verfassungshomogenität auch gelebt wird.

Literatur
K. Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 5 Bde. (1977-2010); J. Isensee/P. Kirchhof (Hg.): Handbuch des Staatsrechts, 10 Bde. (1987ff.); D. Merten/H.-J. Papier (Hg.): Handbuch der Grundrechte, 7 Bde (2004ff.); A. von Bogdandy/P. C. Cruz Villalón/P. M. Huber (Hg.): Handbuch Ius Publicum Europaeum, 2 Bde. (2007ff.); P. Badura: Staatsrecht, (5. Auflage 2010); Chr. Starck: Verfassungen (2009); K. Stern (Hg.): 60 Jahre Grundgesetz. Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland im Europäischen Verfassungsverbund, 2010.

Klaus Stern