De una Urbanización Explosiva
a las Ciudades Sustentables
Dr. Luis Reinaldo Fernández
Miembro del Consejo Asesor Ambiental
y Arq. Isabel Tórtora
eco@senado.gov.ar

   La situación de los grandes centros urbanos de los países en vías de desarrollo es preocupante: el desequilibrio entre un rápido aumento de la población y un lento crecimiento económico van acompañados de problemas como hacinamiento, pobreza, degradación ambiental, déficit habitacional cuantitativo y cualitativo, insuficiencias en materia de infraestructura, etc. Se trata, apuntando a los factores estructurales, de encontrar un desarrollo urbano-ambiental sustentable.

   Una de las temáticas más importantes de nuestro tiempo es "la explosiva urbanización del mundo" y los problemas que trae aparejada esta situación en los grandes conglomerados urbanos, tanto en sus centros como en sus periferias.

   La universalización de la urbanización es un fenómeno reciente en la historia del planeta. Por primera vez desde el inicio de la humanidad, hacia el año 2000 el número de habitantes de las ciudades será superior al de las zonas rurales. (Según estimaciones de Naciones Unidas, en 1990 poco más del 45% de la población mundial residía en áreas urbanas). Si calificamos de metrópolis a las aglomeraciones de más de un millón de habitantes, éstas agrupan más del 60 por ciento de la población urbana. (más de 1500 millones de personas). A comienzos del siglo XIX, sólo el 3% de la población estaba urbanizada. Entre 1980 y 1996, la cifra de residentes de las ciudades se triplicó hasta llegar a más de 2600 millones.

   Este proceso se da de diferente manera en los países desarrollados respecto de aquellos que están en vías de desarrollo. Mientras que en los países industrializados se ha producido un fenómeno de estancamiento y regresión en crecimiento de las grandes ciudades; los segundos se encuentran en plena expansión urbana.

   La actual urbanización acelerada, descapitalizada y no planificada se produce en un marco de crisis y transformaciones económicas que acentúan el desequilibrio en la distribución de la riqueza (hoy es más concentrada e inequitativa que en la década del '70), y en un mundo donde el mejoramiento de los medios de transporte y comunicación, la multiplicación de los intercambios comerciales y la apertura de fronteras nacionales y culturales hará inevitable el incremento de la movilidad humana (de un país a otro, de un continente a otro), y la concentración urbana como resultado de la atracción que ejercen las grandes metrópolis, a través de las posibilidades, reales o supuestas, que ellas ofrecen.

   Este nuevo tráfico urbano que comenzó en los países industrializados se está intensificando en las grandes ciudades de Latinoamérica.


Rápido Crecimiento Urbano, Lento Crecimiento Económico

   El problema urbano merece una consideración particular: En 1800, sólo Londres tenía un millón de personas. Hoy, más de 325 ciudades tienen por lo menos esa población y hay 15 megaciudades con 10 millones de residentes o más. Tokio es la más grande con 27 millones, siguen México con 17, Nueva York y San Pablo con 16 millones cada una, Bombay con 15 millones, Shanghai con 14. Los Angeles (en 1850 tenía 1620 habitantes), Calcuta, Seúl y Buenos Aires (en 1750 tenía 14 mil habitantes) con 12 millones y Río de Janeiro con 11.

   Resulta sugerente señalar que de las 15 urbes más pobladas del mundo 4 se localizan en América Latina (San Pablo, Ciudad de México, Buenos Aires y Río de Janeiro). La población latinoamericana urbana que representaba el 57% del total en 1970, en 1995 alcanzaba el 73% y las proyecciones indican que llegará al 85% en el 2025.

   En nuestro continente, la concentración urbana en las principales ciudades tiene el ritmo de crecimiento más alto entre las regiones del mundo y el mayor de todos los tiempos, con una marcada tendencia de concentración de funciones socioeconómicas y administrativas en pocas ciudades importantes por país. Esta propensión metropolitana está ocurriendo en el marco de un lento ritmo de crecimiento económico y con una estructura de distribución del ingreso crecientemente desigual, lo que conduce a un proceso de urbanización de la pobreza.

   Los responsables de las áreas metropolitanas de los países en desarrollo tienen que enfrentarse con un crecimiento acelerado, sin contar con la infraestructura necesaria para satisfacer las necesidades y servicios indispensables en la actualidad y sin posibilidades de acompañar debidamente los nuevos procesos de urbanización que traen aparejado la migración y la densificación poblacional agregando a la problemática descripta la falta de oferta laboral y el estado de pobreza de los nuevos habitantes (situaciones económico-sociales de gravedad, insuficiencias estructurales de servicios públicos y aparatos político-administrativos desbordados e impotentes).

   Debemos tener en cuenta la limitación de recursos de los países en vías de desarrollo para la implementación de una política urbana que permita el adecuado desarrollo de las zonas metropolitanas, sin hipotecar el desarrollo económico y social de todo el país.

   La experiencia permite hoy apreciar la dimensión del fenómeno metropolitano, que debe entenderse como un sistema dinámico en continuo proceso de transformación, que mantiene un profundo intercambio con las regiones vecinas y con el ecosistema natural.

   La enorme complejidad de la problemática urbana es uno de los motivos que ha llevado a un replanteo profundo en las técnicas y metodología de planificación en todo el mundo, haciéndose hincapié en la participación efectiva de los diferentes sectores de la sociedad, para garantizar el éxito y la viabilidad de las políticas y estrategias a implementar.

   La ciudad, en cuanto medio construido, es una dimensión más de la realidad, estrechamente interdependiente con las demás dimensiones (ambientales, culturales, tecnológicas, económicas, productivas) de esa realidad social.


El Rol de la Sociedad

   Si pretendemos una sociedad más justa debemos tender a conformar un hábitat más equilibrado y armónico que pueda sustentarse a través del tiempo y de sus continuas transformaciones. Para lo cual entendemos que es indispensable que la comunidad recupere su rol protagónico en la construcción de su hábitat.

   Consecuentemente, la participación comunitaria se encuentra necesariamente justificada toda vez que en las ciudades no hay problemas urbanos ni especiales, sino sociales expresados en hechos físicos que la sociedad produce para la apropiación y usufructo de esos espacios.

   Dentro de este marco conceptual, cada intervención involucra efectos de distinto nivel de trascendencia, y como tal supone, en forma consciente o no, una ideología y una política de producción y consumo del espacio urbano y el medio en el que se inserta.

   Todas las acciones que se desarrollen en un territorio deberán tender a mejorar la calidad de vida de la población y, al mismo tiempo, evitar que el deterioro social y los procesos de degradación urbana comprometan la subsistencia de futuras generaciones. Estos objetivos son en definitiva los que nos permitirán establecer las prioridades políticas y las estrategias que debemos implementar.

   Por desarrollo urbano-ambiental sustentable se entiende un conjunto de estrategias, gestiones, decisiones y acciones concertadas, destinado a la concreción local de un hábitat integral, ambientalmente apto y ecológicamente sustentable, que albergue satisfactoriamente las múltiples actividades de cada comunidad y exprese libremente sus particularidades culturales; todo ello dentro de los marcos de la planificación territorial y la planificación urbana.


Situación de los Grandes Conglomerados Urbanos de la Argentina

   Numerosos autores ya han señalado que la crisis económico-social ha contribuido a la generación de situaciones de movilidad poblacional hacia los grandes centros urbanos, al mismo tiempo que se ha ignorado la prevención y la respuesta a las situaciones de emergencia ambiental y la gran vulnerabilidad social en que se encuentran las poblaciones urbanas, sobre todo en la periferia (por inundaciones, catástrofes, falta de infraestructura de soporte, emergencias ambientales, contaminación o carencia de oferta de tierra urbana apta).

   Estas ciudades se han consolidado con fuertes zonas urbanas de gran riqueza en continuo desarrollo (pero no exentas del deterioro ambiental global), que contrastan con las zonas de mayor pobreza que se encuentran en un proceso de continua degradación, qué deriva en una angustiosa situación de carencia y hacinamiento, constituyendo un modelo de alta complejidad difícil de ser abordado. El galopante proceso de urbanización que se produce, sin reglas ni frenos, en la periferia de ciudades como Buenos Aires y Rosario, como consecuencia del proceso de industrialización que se inicia en las décadas del cuarenta al sesenta, no ha sido debidamente acompañado por políticas adecuadas de planificación territorial y urbanas que previeran los impactos negativos del fenómeno.


Tendencia Histórica hacia la Concentración Urbana

   Según el censo nacional del INDEC de 1991, la población total de la Argentina era de 32.527.000 habitantes, de los cuales el 86,5% habitaba en localidades urbanas y el 13,5 en localidades rurales. En 1997, sobre una población de más 35,5 millones, el 88,5% es población urbana y el 11,5% es rural.

   En el principal conglomerado urbano del país, la expectativa de cara al año 2000 resulta particularmente preocupante. Las estimaciones oficiales ponderan que un 9,1 por ciento de la población total del país estará establecida en la Capital Federal mientras que en los partidos del Conurbano pasarán del 4%, registrado en el año 1960, al 18,2%; con lo cual el 27,3% de la población total del país estará concentrada en el Gran Buenos Aires.

   Tres son los factores que han modificado la distribución territorial de la población:

   Entre 1950 y 1970, el factor predominante fueron las migraciones internas. Entre 1970 y 1980 se observa una disminución de las migraciones internas y un aumento del crecimiento vegetativo que, por cierto, no reduce el poder de atracción cada vez mayor por los partidos del Conurbano Bonaerense aún en desmedro del crecimiento de Capital Federal.

   El desequilibrio entre áreas urbanas se ha agudizado sensiblemente. El proceso de "tercerización" de la Capital Federal queda evidenciado si se compara el tránsito de personas desde la periferia a las áreas centrales: de las 70 mil personas/día de 1980 ha ascendido a la preocupante cifra de más de 800 mil que diariamente ingresan y egresan de la ciudad con un sistema de transporte cada vez más exigido.

   El Conurbano Bonaerense alberga al 24,5% de la población del país y al 63,3% de la provincia de Buenos Aires, y si se lo considera en conjunto con la ciudad de Buenos Aires (Area Metropolitana de Buenos Aires, convencionalmente Gran Buenos Aires) alcanza una población de más de 11 millones de habitantes y concentra el 33,5% de la población total, con una densidad media de población de 2.165,6 por kilómetro cuadrado, conformando la tercer aglomeración urbana de Latinoamérica.


Desequilibrio Total

   En esta situación de desequilibrio, donde más del 51% de la población del denominado "segundo cordón" del Conurbano Bonaerense vive (contrastando con el 37% del Gran Buenos Aires y el escaso 8% de la población porteña) con necesidades básicas insatisfechas.

   Sin embargo, los datos estadísticos no siempre reflejan la capacidad real de sustento del soporte territorial en el mediano y largo plazo. Una cifra que los cómputos más optimistas llevan a un cuarto de millón de personas que sobreviven en un hábitat precario de casas tomadas, tugurios con el falso título de "hoteles", fábricas abandonadas y diversos enclaves del espacio público como autopistas, puentes y zaguanes, conformando un cuadro de marginalidad creciente y conflicto social potencial.

   Como en todos los países en desarrollo, los centros urbanos de significación de la Argentina como Buenos Aires, Córdoba y Rosario presentan un sector importante de población asentada en forma precaria sobre tierras fiscales libres o privadas intrusadas. El fenómeno de las villas miseria involucra a una población de más de 240.000 familias distribuidas territorialmente según un patrón de inequidad. Del total de población villera registrada, el 72% habita en el Gran Buenos Aires, el 7,8% en el Gran Rosario, un 4,8% en la Capital Federal y el 15,4% restante en los otros centros urbanos importantes del país. Esta situación se contrasta con la virtual inexistencia de tierras aptas en las regiones de mayor demanda.


Un Problema de Infraestructura

   El acceso a una posibilidad de vivienda digna también aparece complicado para los sectores de mayor demanda. Por más que el presupuesto para el gasto social en vivienda ha sido incrementado y los fondos se transfieren en forma directa a las provincias para su ejecución, el acceso al crédito y planes de vivienda en la región metropolitana no supera el 11,5% para los pobres estructurales y el 25,3% para los sectores pauperizados; el resto se dirige a otros sectores sociales. En el territorio de mayor demanda, la carencia de infraestructura adecuada acrecienta los riesgos derivados de la contaminación hídrica. En la región metropolitana, un escaso 25 a 28% de la población tiene acceso a los servicios de alcantarillado regularmente confiables y la provisión de agua potable no supera al 60% de la población de la periferia (en todo el país, el 66% de la población tiene agua siempre que abre la canilla).

   En la Capital Federal, estadísticamente caracterizada como servida en un 100 por ciento, la obsolescencia manifiesta de redes de infraestructura, particularmente en materia de conductos pluviales, impone una contradictoria realidad que requerirá una fuerte inversión pública en los próximos años para evitar la crisis del sistema.

   Básicamente, puede afirmarse que la ausencia de una estrategia ambiental inserta en una política de desarrollo que privilegie el enfoque regional y la utilización de recursos naturales para satisfacer las necesidades básicas de la población y mejorar su calidad de vida, es el factor que ha impedido enfrentar con eficacia este serio proceso de degradación de las condiciones ambientales en los centros urbanos y en su periferia, acentuando el desplazamiento de los grupos de menores recursos hacia la marginalidad.

   Este proceso se ha agudizado en las últimas décadas, llegando a situaciones de alto riesgo para la salud de vastos sectores de la población en los grandes conglomerados urbanos y especialmente en el Conurbano Bonaerense. La reiteración cada vez más frecuente de "accidentes" ambientales es un signo elocuente del agotamiento de la capacidad de soporte del territorio urbanizado.

   En otros términos, puede asegurarse que actualmente, los grandes conglomerados urbanos del país han dejado de ser sustentables. Se ha superado la capacidad de carga del ecosistema y se han hipotecado las posibilidades de desarrollo de las generaciones futuras. Comenzar a pensar en la sustentabilidad de los conglomerados urbanos en nuestro país supone previamente el reconocimiento de la magnitud del problema a enfrentar.

   La posibilidad de compromiso en la construcción de ciudades verdaderamente sustentables en nuestra realidad local aparece vinculada a distintos factores estructurales.

   Se ha señalado que las acciones que se generen para dar respuesta a las problemáticas de las ciudades y el ambiente en general, deben apuntar a resolver las consecuencias de los fenómenos socio-económicos que les dan origen. Para que este proceso desemboque en una solución "permanente" es necesario promover, con políticas específicas, la resolución del problema central, de origen, que es la pobreza y el deterioro social.


Planificación para el Futuro

   Por ello, la vida en un ambiente apto no será válida para las generaciones futuras si no media en este proceso la puesta en marcha de un modelo de desarrollo y estrategias de acceso a fuentes de trabajo genuinas y sostenibles en el tiempo.

   Nadie puede razonablemente negar que la planificación es una tarea imprescindible para cualquier nivel de actividad. Y no hay actividad más importante que la acción de gobierno, en tanto que su función es transformar en realidad los principios de justicia social, (ya sea en el terreno económico, o de salud) la educación, la vivienda o el derecho a un ambiente sano.

   Consecuentemente, la única solución posible a esta problemática, dada la magnitud de la demanda y la escasez de recursos para atender dichos requerimientos, deberá surgir de la optimización y articulación de los recursos disponibles que se encuentran dispersos en la sociedad.

   Un esfuerzo semejante no necesita partir de cero. Existen valiosas contribuciones, que aportan una serie de elementos conceptuales, técnicos y metodológicos, alrededor de los cuales puede apoyarse y orientarse nuestra reflexión y nuestro accionar.


El Modelo de Planificación y Gestión Participativa

   Importantes recursos financieros y también técnicos han sido puestos en marcha para paliar la situación de áreas urbano-social ambientalmente comprometidas. Sin embargo, la experiencia permite inferir que los recursos financieros no son suficientes si no media la adecuada planificación y que la misma no resulta eficaz si no se realiza mediante la participación de la comunidad involucrada. La participación no supone únicamente la denuncia de la demanda, sino también el compromiso efectivo en la construcción de las alternativas de solución y, esta construcción de alternativas sólo es posible si se instalan previarnente los escenarios adecuados para establecer mecanismos sinceros y perdurables de concertación.

   En síntesis, resulta necesario comprender que el proceso de construcción de la ciudad auténticamente sustentable se fundamente en el tránsito de la planificación pública a la construcción participativa de los escenarios de la concertación.

   La aparición de estas nuevas metodologías de planificación urbana, está basada en los principios de la planificación estratégica del sector privado adaptado a la gestión pública, y en una concepción ambiental que incorpora el concepto de desarrollo sustentable regional y se caracterizan por:

   La planificación para la sustentabilidad debe basarse:

   Las ciudades existen no como lugares para realizar vagabundeos académicos, complejas interpretaciones o expediciones teóricas; existen como lugares que satisfagan los requerimientos de las personas, lo que dependerá de lo equilibrado y armónico de nuestras acciones. @




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