Regionalismo e federalismo

Il federalismo è un fenomeno molteplice e a più dimensioni. “Il” federalismo non esiste. Invece, si distinguono sistemi federativi in base al modo in cui realizzano concretamente il rapporto di tensione tra il pluralismo e l’unità o tra l’autonomia e la reintegrazione. Nei sistemi federativi, ad esempio in quello della Svizzera o del Canada, caratterizzati da marcate disparità regionali e/o eterogeneità sociali, il bisogno di autonomia garantita a livello istituzionale per le entità substatali sarà maggiore rispetto a quanto avviene in Stati federali omogenei, quali ad esempio la Germania o l’Austria. Comunque, il rapporto tra le condizioni sociali generali del federalismo, da una parte, e la sua forma politico-istituzionale, dall’altra, non è rigido, ma dinamico.

Di conseguenza, anche in Germania vi sono sempre state e vi sono ancora controversie sulla questione della calibratura concreta del rapporto di tensione tra autonomia delle entità substatali e reintegrazione a livello nazionale. Ciò vale in particolare nel contesto della cosiddetta doppia sfida della riunificazione e dell’europeizzazione.

Le condizioni generali storiche e sociali del federalismo tedesco

Un risultato importante della “storia del crollo tedesco” (D. Langewiesche) dal XIX° secolo in poi è costituito dal fatto che le linee conflittuali della società definite in senso territoriale hanno perduto progressivamente la loro importanza. Al più tardi con la realizzazione della soluzione “piccolo-tedesca” a seguito delle guerre di unificazione tedesca tra il 1864 e il 1871, ai fini della mediazione degli interessi nel federalismo le minoranze, ad esempio linguistiche o etnico-culturali, non avevano più alcuna rilevanza. Dal Sacro romano impero di nazione tedesca attraverso la Federazione tedesca nonché gli Stati federati dell’Impero, della Repubblica di Weimar e della Repubblica federale del dopoguerra, il federalismo tedesco si è progressivamente ristretto e fatto più omogeneo.

Non da ultimo a causa del predominio della Prussia nel primo Stato federale tedesco, allora Impero tedesco, inoltre, ebbe il sopravvento il cosiddetto unitarismo nei confronti di idee alternative che ponevano un accento più forte sulla pluralità federativa. Il concetto di unitarismo si riferisce agli orientamenti politico-culturali delle elite nella politica, nell’amministrazione e nella società. Esso comprende gli sforzi da queste intrapresi per assicurare, malgrado l’organizzazione statuale federativa, condizioni di vita possibilmente unitarie. Gli effetti dell’unitarismo nel federalismo tedesco sono difficilmente sottovalutabili: si manifestarono nella creazione dell’unità giuridica ed economica del XIX° secolo, nell’organizzazione della riunificazione come pure negli sforzi recentemente intrapresi per emanare normative possibilmente omogenee in relazione alla tutela dei non fumatori. Essi si ripercuotono inoltre nei rapporti organizzativi interni tra i partiti a livello nazionale e regionale, nelle strutture associative o in quelle del federalismo esecutivo.

Soltanto con la riunificazione e la crescente europeizzazione, il processo della storia del crollo si è arrestato e in parte rovesciato. Le tradizionali conflittualità, ad esempio quelle tra stati federati strutturalmente forti e deboli o tra stati-città e stati-territorio con ciò non si sono solo attualizzate, ma moltiplicate di (almeno) un’ulteriore conflittualità: quella tra i vecchi e i nuovi Stati federati. Il “substrato federale” nello Stato federale tedesco, almeno secondo Stefan Oeter, in tempi recenti si è fatto di nuovo sentire e con conseguenze non irrilevanti per la questione del rapporto adeguato tra autonomia e reintegrazione nella struttura istituzionale.

La dimensione istituzionale del federalismo tedesco

L’autonomia e la reintegrazione nel federalismo possono essere istituzionalizzate attraverso la combinazione specifica di due principi: la divisione del potere e l’intreccio dei poteri. L’esigenza di autonomia territoriale si esprime, ad esempio, nella possibile divisione dello svolgimento delle funzioni tra i livelli federali, eventualmente con ampie facoltà normative per le entità substatali. Di per sé la reintegrazione istituzionale non è in contraddizione con l’autonomia territoriale. Tuttavia essa rappresenta un contrappeso importante creando un intreccio di poteri, alfine di assicurare, attraverso la cooperazione istituzionalizzata, una certa misura di equilibrio ed equivalenza all’interno della struttura federale.

Parallelamente all’unitarizzazione, nel federalismo tedesco fin dai tempi dell’Impero il pendolo è oscillato costantemente in direzione del polo dell’intreccio dei poteri. Oltre agli indirizzi unitaristici delle elite politico-amministrative, ciò è dovuto anche a un principio di costruzione istituzionale che è stato determinante per lo Stato federale tedesco fin dai tempi dell’Impero: la distribuzione funzionale delle competenze in base ai tipi di competenza (invece che in base alle aree della politica) con il potere legislativo assegnato allo Stato federale, l’esecutivo alle entità substatali. Ne risulta fin dall’inizio un’esigenza relativamente elevata di coordinamento e armonizzazione tra i vari piani, non riscontrabile in questa forma in stati federali che sono basati maggiormente sul principio della divisione dei poteri. In particolare negli anni ’50 e ’60, questo principio costruttivo dell’intreccio dei poteri, già insito nella struttura istituzionale del federalismo tedesco, è stato ulteriormente ampliato dal crescente intreccio politico tra Stato centrale ed entità substatali.

La collaborazione delle elite politico-amministrative dello Stato centrale e di quelle delle entità substatali a causa dell’intreccio politico ha perduto sempre più il carattere volontaristico – e quindi cooperativo in senso ristretto – per assumere per molteplici aspetti il carattere di trattative coercitive, che non consentono più il recesso unilaterale dei singoli attori. Ne risente soprattutto il potere legislativo: mentre gli Stati-regione nel periodo postbellico trasferirono sempre più materie allo Stato centrale in prevalenza appartenenti alla legislazione concorrente, i governi regionali venivano in cambio compensati con diritti di partecipazione assai ampli al processo legislativo attraverso il Consiglio federale.

Prospettiva: il federalismo tedesco nel processo di riforma

Oggi l’intreccio politico è considerato come un problema centrale del federalismo tedesco. Alcuni Stati federati, soprattutto quelli strutturalmente più forti, auspicano una misura superiore di autonomia di azione, anche per poter posizionarsi in modo migliore nel Mercato unico europeo; invece lo Stato centrale auspica una riduzione dei diritti di partecipazione del Consiglio federale, proprio in materia di politica europea. Sebbene si fosse susseguita tutta una serie di riforme del federalismo e, di conseguenza, una parziale riduzione dell’intreccio tra i due piani fin dai primi anni ’90, tuttavia non si è proceduto a un nuovo adattamento sensibile di elementi istituzionali di separazione e di intreccio di poteri. L’intreccio politico in passato non solo ha reso difficile la realizzazione di importanti progetti riformatori in politica interna, ma anche l’adeguamento dello Stato centrale richiesto nel contesto della riunificazione e dell’europeizzazione. Malgrado l’incongruenza tuttora persistente, storicamente relativamente fortemente marcata, tra le condizioni generali della società e l’assetto politico-istituzionale è quindi molto probabile che le riforme del federalismo in Germania continuino a far parte dell’agenda politica.

Jörg Broschek

Approfondimenti

  • Benz, Arthur: Föderalismusreform in der Entflechtungsfalle, in: Europäisches Zentrum für Föderalismusforschung Tübingen (Hg.): Jahrbuch des Föderalismus 2007, Baden-Baden 2008, S. 154-179.
  • Langewiesche, Dieter: Reich, Nation, Föderation. Deutschland und Europa, München 2008.
  • Lehmbruch, Gerhard: Parteienwettbewerb im Bundesstaat, Wiesbaden 2000.
  • Oeter, Stefan: Subsidiarität und Integration im deutschen Bundesstaatsrecht, Tübingen 1998.
  • Scharpf, Fritz W.: Optionen des Föderalismus in Deutschland und Europa, Frankfurt/New York 1994.
  • Scharpf, Fritz W.: Föderalismusreform. Kein Ausweg aus der Politikverflechtungsfalle? Frankfurt/New York 2009.