Verbandswesen

In Italien hat die Vertretung organisierter Interessen keine Entwicklung durchgemacht, die mit der in Deutschland erfolgten vergleichbar ist, wo heute das Verbandswesen je nach angelegtem Maßstab bis zu einem Viertel des gesamten Dienstleistungssektor ausmacht. Übrigens wird im italienischen Gebrauch der entsprechende Ausdruck besonders auf Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände, Berufsgenossenschaften und -kammern eingeengt. In der einschlägigen Literatur herrscht, wie auch in Deutschland, keine Einstimmigkeit hinsichtlich der Einbeziehung des Vereinswesens unter den Obergriff des Verbandswesens. Diese unvollendete Entwicklung findet eine Entsprechung in der mangelhaften Originalität der theoretischen Aufarbeitung; tatsächlich erfolgen alle Theoretisierungen vornehmlich in Anlehnung an deutsche und neuerdings zweitrangig an angelsächsische Vorbilder.

Die ordnungspolitische Rolle der Interessenvertretung

Auch in einem vollkommenen Parlament- und Parteiensystem spielt das Phänomen der Gemeinschafts- oder Gruppeninteressen deshalb eine erhebliche Rolle im politischen Prozess eines Landes, weil Interessengruppen die wichtigsten Akteure der Machtdynamik darstellen, weshalb die Entscheidungsfindung auf jeder Regierungsebene – ob national, regional oder lokal – von dem auf die Politik ausgeübten Druck abhängig ist. Die spontane Interessenvielfalt kann positive Auswirkungen haben – wie die Verhinderung eines Machtüberschusses in den Händen einer einzigen politischen Formation – aber auch negative, wie Machtzersplitterung und die Notwendigkeit eines Übermaßes an politischen Bargaining. Zuweilen kann diese sPhänomen auch zu einer übermäßigen Bedingung der Politik durch Pressure groups oder schlimmstenfalls zu einem Klientelsystem entarten.

Auch bei normalem Verhältnissen können sich politische und Interessenvertretung zwar von der Struktur her auf verschiedenen Ebenen befinden, doch von der Funktion her kann sich unter ihnen eine für die Wahrung des demokratischen Gleichgewichts problematische ordnungspolitische Beziehung herstellen. Die Einflussnahme auf die Politik kann dann – wie es auch häufig der Fall ist - nämlich auch nicht durch ein pluralistisches Interessenvertretungssystem erfolgen, sondern durch aufgrund ihres sozioökonomischen Status mächtige Minderheiten. Diese können sich auch zu regelrechten Entscheidungsoligarchien zusammenschließen, und ihre Verantwortungslosigkeit hinsichtlich des allgemeinen Interesses kann für das Gemeinwohl verheerende Folgen haben.

Italien ist ein mustergültiges Beobachtungsfeld für die eben genannten negativen Entwicklungen. Bei der politischen Entscheidungsfindung stellt sich oft an die Stelle des Willens der Bürger bzw. Wähler nicht nur der Willen der Politiker und Bürokraten (Agenturproblem), sondern auch der von oligarchischen Unternehmergruppen, Gewerkschaften und privilegierten Kategorien (Richterstand). Dadurch kommt es, weil es sich um Subjekte ohne politische Verantwortung handelt, zu einer Art Kurzschluss, wobei die Bürger die Möglichkeit einbüßen, ihren Willen in politische Aktion umzusetzen.

Das Gewerkschaftswesen

Anhand einer bekannten Einteilung der Gruppen – Interessengruppe (nach gesellschaftlichen Gesichtspunkten), Pressuregroup (wegen der in der politischen Sphäre ausgeübten Funktion) und Lobby (wegen der besonderen Form der Einflussnahme) – kennzeichnen sich die Gewerkschaften sowohl als Interessenverbände als auch als Pressuregroups. Als Organisationen zum Schutz der Arbeiter entstanden sie in Italien im XIX. Jahrhundert, die Confederazione generale italiana del lavoro (CGIL) insbesondere nach dem Vorbild der französischen Confédération générale du travail (CGT). Diese marxistisch ausgerichtete Organisation hatte ihren politischen Partner in der Kommunistischen Partei Italiens; nach dessen Ableben bleibt sie weiterhin auf radikalen Linkspositionen verschanzt, kaum zu Kompromissen bereit und dem Wandel weitgehend verschlossen. Ungefähr genauso stark ist die Confederazione italiana sindacati lavoratori (CISL), die politisch dem christlich-demokratischen Lager angehörte und sich seit jeher durch eine größere Neuerungsbereitschaft kennzeichnet. Weniger stark ist die dritte landesweit wirkende Gewerkschaft, Unione italiana del lavoro (UIL), die aus einer Abspaltung von der CGIL hervorging und der ehemaligen Sozialistischen Partei Italiens verpflichtet war. Das Bild ergänzt sich durch eine Unzahl an kleinen eigenständigen sektoralen Organisationen.

Von Rechts wegen sind in Italien die Gewerkschaften Vereine ohne Rechtspersönlichkeit, und die von ihnen mit den Arbeitgeberverbänden abgeschlossenen Verträge sind gemeinrechtliche Verträge und nur zwischen den Vertragspartnern gültig. Diesen Nachteil beklagen die Organisationen keineswegs, weil sie so die Herkunft ihrer Gelder und ihre (verfassungswidrige) politische Abhängigkeit nicht offenlegen müssen.

Das Fehlen einer leistungsfähigen (dem DGB vergleichbaren) Dachorganisation erschwert die Koordinierung der einzelnen Gewerkschaftszentralen und verhindert eine effektive Regelung des Streiks – eine wahre Plage für die Wirtschaft des Landes und eine Ursache erheblicher Beschwerlichkeiten für die Bevölkerung.

Um die Mitte der neunziger Jahre entfaltete das Gewerkschaftswesen, insbesondere die CGIL, ihr höchstes Stärkepotential und griff in den politischen Prozess wie eine regelrechte Partei ein – insbesondere anlässlich der Reform der Altersvorsorge -, legte jedoch einerseits in sozialer Hinsicht ihren Mitgliedern gegenüber eine große Zweideutigkeit an den Tag und trug andererseits so gut wie nichts zum Abbau der öffentlichen Ausgaben bei. Später versuchte die CISL, sich als Gesprächspartner mit der Regierung einzulassen, doch scheint sie wie die CGIL in ihren Reformbestrebungen gelähmt zu sein. Gegenwärtig sind die Gewerkschaften am tiefsten Punkt der Kurve ihres Ansehens bei der Mitgliedschaft angelangt.

Die Unternehmerorganisationen

Das Bestehen einer großen Anzahl an sektoralen und allgemeinen Interessenverbänden auf lokaler, Bezirks-, regionaler und nationaler Ebene würde an und für sich auf einen weitgehenden Pluralismus schließen lassen, in Wirklichkeit erscheint das System eher korporativ zu sein. Die verschiedenen Einheiten sind in einer beschränkten Anzahl von Kategorien organisiert, die untereinander nicht im Wettkampf stehen, hierarchisch geordnet und funktionsmäßig differenziert sind. Der Staat räumt ihnen eine Art Vertretungsmonopol ein, erhält aber im Gegenzug den Abschluss fester Abkommen und die Beachtung gewisser Kontrollen bei der Formulierung von Anträgen und Unterstützungen. An der Spitze dieses Systems befindet sich die Confederazione generale dell’industria italiana (Confindustria).

Berufsgenossenschaften und –kammern

Die Genossenschaften und Kammern, die die Interessen der verschiedenen Berufskategorien nach außen hin vertreten, kennzeichnen sich durch einen ausgesprochenen Korporativismus. Sie sind auf die starre Verteidigung des Bestehenden ausgerichtet, verschließen sich igelförmig nach außen, haften an einem Höchstmaß an Protektionismus und neigen dazu, als Kartelle aufzutreten indem sie jegliche Art von Konkurrenz (und Konkurrenzfähigkeit) nach Möglichkeit ausschließen. Jeder regierungsseitige – jetzt auch gemeinschaftliche - Liberalisierungsversuch wird systematisch und kategorisch im Keim erstickt, so dass selbst der Zugang der jungen Generationen zur Berufsausübung unterbunden wird.

Zum Abschluss

In Italien kennzeichnet sich das Verbandswesen insgesamt durch eine weitgehende Splitterung und einen Mangel an Koordinierung und ist deshalb auch weniger leistungsfähig. Die mitgliederstärksten Organisationen – Gewerkschaften und Unternehmerverbände – konnten immer schon aus der Schwäche der Regierungen durch konzertierte Aktionen einen Nutzen ziehen und oft durch das Aufzwingen von Notabsprachen die Regierungstätigkeit stark beeinflussen. Vielfach waren es auch einzelne Großunternehmen (Fiat, Telecom, Eni, Enel usw.), die auf die Regierungen stark einwirken konnten und bei sektoralen wirtschaftspolitischen Entscheidungen an die Stelle des Staats traten. Deshalb gelingt es den Nutzer- oder Verbrauchervereinen nur schwerlich, sich der politischen Übermacht der Unternehmen zu widersetzen. Die Gewerkschaften, die einerseits ihre positive Wirkung den Unternehmen gegenüber ausüben, tendieren andererseits dazu eine freie Funktion des Markts zu verhindern und vertreten häufig eher ihre eigene politische Machtstellung und weniger die Interessen der Arbeiter.

Da derzeit die Vertretung der realen, und nicht nur formalen Interessen klarer in Erscheinung getreten ist als in der Vergangenheit, könnten sie – nach einer angemessenen Neuartikulierung – zur Änderung der Politik im Sinne von mehr Realismus und der Institutionen im Sinne einer Umstrukturierung und Erneuerung beitragen, weil sie nicht nur die wirtschaftliche sondern auch die staatsbürgerliche Fähigkeit dazu haben.

Igino Schraffl

Weiterführende Literatur

  • Bonanni, Massimo (Hg.): L’ordine inutile? Gli ordini professionali in Italia, Mailand 1998.
  • Colavitti, Giuseppe: Rappresentanza e interessi organizzati, Mailand 2005.
  • Kaiser, Joseph H.: La rappresentanza degli interessi organizzati, Mailand 1993.
  • Scalone, Antonio: Rappresentanza politica e rappresentanza degli interessi, Mailand 1996.