Bildungsfinanzierung

Bildung (Schul-, Hochschulbildung, betriebliche Aus- und Weiterbildung) ist für den Einzelnen ökonomisch eine Investition in die eigenen Anlagen, Fähigkeiten und Fertigkeiten (Bildung von Humankapital) und gesamtwirtschaftlich eine Investition in das Volksvermögen. Letzteres setzt sich aus Humanvermögen (Humankapitalbestand) und dem Sachvermögen eines Landes zusammen. In einer Wissensgesellschaft ist das Humankapital langfristig von größerer Bedeutung als das Sachvermögen. Die Kosten der Investition in Humankapital fallen als Lernkosten (eigene Mühe, Verzicht auf andere Betätigungen wie Freizeitaktivitäten oder entgeltliche Arbeit, Kosten der Hilfsmittel wie Schulbücher, Notebook etc.) unmittelbar beim Schüler, Studierenden, Aus- oder Weiterzubildenden an. Als Unterrichtskosten (Kosten der Lehre) oder Kosten der Anleitung entstehen sie beim Bildungsanbieter, der Schule, Hochschule bzw. dem Betrieb.

Im Gegensatz zu den Kosten dieser Investition, fallen die Erträge in der Regel erst Jahre später nach Abschluss der Schule, des Studiums oder der Berufsausbildung an. Erst dann kann der Einzelne und die Wirtschaft insgesamt durch das Erlernte und die erworbenen Fertigkeiten Erträge (höheres Geldeinkommen, immaterielle Vorteile wie Zufriedenheit, soziales Prestige etc.) erzielen, die er oder sie ohne die Investition in Bildung und Ausbildung nicht erzielt hätte. Eine Investition lohnt sich dann, wenn die Gesamtheit der Erträge die Gesamtkosten, also Lern- und Lehrkosten übersteigen. Trägt der Staat die Unterrichtkosten, lohnt sich Bildung individuell schon dann, wenn die Gesamtheit der individuellen Erträge die Lernkosten übersteigen.

Aus der zeitlichen Differenz zwischen dem Anfall der Kosten (Preis) der Bildung und ihrer Erträge entsteht das Problem der Bildungsfinanzierung: Es sind zunächst Ausgaben zu tätigen für Lehre (Kosten des Unterricht bzw. eines Schul-, Hochschul-, Aus- oder Weiterbildungsplatzes) und fürs Lernen (Lebenshaltungskosten; eigene Mühe ist zwar ein subjektives Opfer, führt aber zu keiner Ausgabe oder Zahlung). Das Problem der Bildungsfinanzierung wird noch dadurch verstärkt, dass es sich bei der Finanzierung von Schul- und Hochschulbildung um lange Zeiträume, z. B. in Deutschland 10 bzw. 12/13 Jahre Schule und mindestens 3 bis 5 Jahre Hochschulbildung) handelt. Dabei fallen die Kosten der Bildung mit hoher Gewissheit an, während ihre zukünftigen Erträge, die vor allem aus einer qualifizierten Beschäftigung fließen, unsicher sind.

Hinzu kommt, dass es sich bei Schüler/-innen zum großen Teil um Minderjährige handelt, die selbst noch nicht geschäftsfähig und in der Lage sind, den Nutzen von Bildung überhaupt abzuschätzen. Zwar stehen in diesem Fall normalerweise die Eltern oder Erziehungsberechtigten zur Verfügung. Sie haben sogar im Rahmen ihrer Unterhaltspflicht die Aufgabe, für die Erziehung und Bildung – folglich auch für die schulische – Sorge zu tragen, die Kosten zu übernehmen und ggf. vorzufinanzieren. Konsequent fortgedacht würde daraus folgen, dass später, wenn die Erträge aus Bildungsinvestitionen fließen, ein Anspruch der Eltern auf Rückzahlung oder Versorgung im Alter entsteht, wie dies in zahlreichen Kulturen noch der Fall ist, in denen die Familie und die Generationen einer Familie noch einen hohen Zusammenhalt aufweisen und eine stärkere wirtschaftliche Einheit bilden (z. B. in einigen asiatischen, lateinamerikanischen, angelsächsischen Ländern, Israel).

In Deutschland hat der Staat die Finanzierungsfunktion für die gesamten Kosten des schulischen Unterrichts und für die Hochschulbildung (Nulltarif) übernommen; eine Restgröße sind die in wenigen Bundesländern verbliebenen Studiengebühren. Die Familie hat wirtschaftlich entsprechend weniger finanziell vorzusorgen, und die gesetzliche Rentenversicherung (Rentenversicherung, Parafiskus) hat dazu beigetragen, die Ausbildung der Kinder als wesentlichen Teil der Altersvorsorge zu betrachten. Der Staat beteiligt sich außerdem familieneinkommensabhängig zum Teil an den Lernkosten durch verschiedene Sozialleistungen und Unterhaltszahlungen im Rahmen des Familienlastenausgleichs (z. B. Fortzahlung des Kindergeldes nach Vollendung des 18. Lebensjahres bis zur Vollendung des 25., solange der Sohn bzw. die Tochter sich in der Ausbildung befindet) und des BAföG (Bundes-Ausbildungsförderungsgesetz).

Die Finanzierung von Investitionen in Bildung (Investitionen in Humankapital) wird dann zu einem Problem und erfordert eine subsidiäre Funktion des Staates (Subsidiaritätsprinzip), wenn der Einzelne oder seine Familie die Mittel nicht aufbringen können. Im Gegensatz zu Investitionen in Sachkapital, die es dem Investor ermöglichen, auf dem Kapitalmarkt die notwendigen Gelder aufzunehmen, ist dies bei Investitionen in Humankapital nicht oder nur schwer möglich. Der Grund liegt in den Sicherheiten, die der Kreditgeber verlangt, um das Risiko der Rückzahlungsunfähigkeit zu reduzieren. Im Fall von Sachkapitalbildung lässt sich dieses als Sicherheit übereignen, etwa ein Haus. Im Fall der Humankapitalbildung ist das nicht möglich, da ein Zugriff auf das Humanvermögen durch das Grundrecht (Unverletzlichkeit der Person, Unveräußerlichkeit, Verbot der Zwangsarbeit) ausgeschlossen ist.

Dem Darlehensgeber verbleibt deshalb als Sicherheit lediglich ein Zugriff auf den monetären Ertragsstrom (Geldeinkommen). Aber auch dieser ist beschränkt, soweit es unpfändbares Einkommen ist. Vor allem aber weiß der Darlehensgeber nicht, ob der Darlehensnehmer Jahre später, z. B. nach dem Studium, bereit ist, Arbeit anzunehmen (Familiengründung, Mutterschaft) oder er/sie arbeitslos wird oder ob sich er/sie sich nicht absichtlich der Rückzahlung entzieht (Wohnortswechsel, Wegzug ins Ausland, falsche Einkommensangaben). Aus diesen Gründen sind Banken nur dann bereit, einen Schulbesuch oder ein Studium vorzufinanzieren, wenn sie auf andere Sicherheiten zurückgreifen können (dingliche Sicherheiten, Bürgschaft der Eltern etc.). Es ist deshalb vorteilhaft, wenn der Staat als Vorfinanzierer in all den Fällen auftritt, in denen eine Vorfinanzierung (Darlehensfinanzierung) von ertragreichen Bildungsinvestitionen ansonsten unterbliebe. Täte er das nicht, wäre das ein Verlust für den Einzelnen wie für die Gesellschaft insgesamt.

In der Regel übernimmt der Staat aus Praktikabilitätsgründen die gesamte Finanzierung der Unterrichtskosten während der Schulpflichtzeit, in Deutschland sogar darüber hinaus, nämlich die Oberstufe des Gymnasiums und das Hochschulstudium. Außerdem beteiligt er sich über Kindergeld, BAföG und steuerliche Vergünstigungen an den Kosten der Lebenshaltung.

Während diese Finanzierungsschwierigkeiten für Schul- und Hochschulbildung zutreffen und den Staat herausfordern, ist die Situation im beruflichen Teil der Bildung (Aus- und Weiterbildung) anders: Zum einen ist die zeitliche Differenz zwischen Kosten und Erträgen der beruflichen Ausbildung deutlich geringer. In vielen Berufen decken außerdem die Erträge (produktive Beiträge der Auszubildenden zum Produktionsergebnis des Unternehmens) die Kosten der Ausbildung schon während der Ausbildungszeit. Zum anderen sind die ausbildenden Unternehmen und Betriebe im Gegensatz zu Banken und anderen Kreditinstituten bereit, die Kosten der Ausbildung vorzufinanzieren. Sie tun dies, weil sie die Auszubildenden selbst ausgesucht haben, wissen, welche Qualifikationen sie in Zukunft im Betrieb benötigen, und sie können mit relativ hoher Sicherheit damit rechnen, dass sie später einen Teil der selbst Ausgebildeten nach Beendigung der Ausbildung im regulären Arbeitsverhältnis beschäftigen werden. Die vorläufige Übernahme der Ausbildungskosten und deren Vorfinanzierung sind für sie vorteilhafter, als am Markt fremde Fachkräfte zu höheren Löhnen zu beschaffen.

Dieses Verfahren der Finanzierung der beruflichen Ausbildung hat aber seine Grenze. Es greift nur in den Fällen, in denen Unternehmen und Betriebe bereit sind, Ausbildungsplätze anzubieten. Früher mussten Auszubildende Lehrgeld zahlen, um die Bereitschaft der Unternehmen zur Ausbildung zu erhöhen. Heute wird in diesen Fällen ebenfalls der Staat aktiv und zahlt Zulagen an die Unternehmen oder gibt ihnen steuerliche Anreize, was einer teilweisen Vorfinanzierung gleich kommt.

Unterscheidet man die Bildungsfinanzierung danach, wer die Mittel unmittelbar erhält, so lassen sich grundsätzlich zwei Verfahren der Bildungsfinanzierung unterscheiden: die Angebotsfinanzierung und die Nachfragefinanzierung. Bei der Angebotsfinanzierung finanziert der Staat den Schul-, Hochschul- oder Ausbildungsplatz unmittelbar. Die jeweilige Einrichtung erhält nach bestimmten Kriterien (Schüler-, Studenten- Absolventenzahlen, Kapazitätsverordnung) die Mittel. Von der Angebotsfinanzierung ist deutlich zu unterscheiden, wer Träger der Schulen, Hochschulen und Ausbildungseinrichtungen ist und die Bildung bzw. Ausbildung durchführt (Bildungsproduktion). Dies muss keinesfalls der Staat sein, es können private Schulen oder auch eigenständige öffentliche Schulen sein.

Bei der Nachfragefinanzierung erhält der Schüler (Eltern) bzw. der Studierende die finanziellen Mittel, um mit diesen den Schul-, Hochschul-, Aus- oder Weiterbildungsplatz seiner Wahl zu finanzieren. Die Mittel können zweckgebunden in Form von Zuweisungen, etwa auch in Form eines Bildungsgutscheins oder in Form von Darlehen, die unter verschiedenen Bedingungen zurückzuzahlen sind, gewährt werden (s. Abb.). Diese Form der Bildungsfinanzierung macht deutlich, dass staatliche Bildungsproduktion und staatliche Bildungsfinanzierung zweierlei Dinge sind. Die Letztere würde konsequenterweise auch die Möglichkeit eröffnen, mit staatlichen Mitteln einen Schulplatz oder ein Studium im Ausland zu finanzieren. Voraussetzung wird dabei in der Regel sein, dass es sich um staatliche oder durch eine Akkreditierungseinrichtung anerkannte Schulen und Hochschulen (approved schools, chartered universities) handelt. Für die Entwicklung eines europäischen Bildungsmarktes ist diese Form der Finanzierung von besonderer Bedeutung (EU: Bildungspolitik). Sie macht deutlich, dass der Staat dem Bürger bei der Finanzierung seiner Bildung und Ausbildung behilflich sein und diesen weitestgehend frei entscheiden lassen muss, an welcher Schule oder Universität, ob einer staatlichen oder privaten, im In- oder Ausland er/sie sein Wissen erwerben möchte.

Schaubilder: Bildungsbudget

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Übersicht: Staatliche Bildungsfinanzierung

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Übersicht: Private Bildungsfinanzierung

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Literaturhinweise:

  • BMBF: Bildungsfinanzbericht 2008;
  • Lith, Ulrich van (1985), Der Markt als Ordnungsprinzip des Bildungsbereichs, Verfügungsrechte, ökonomische Effizienz und die Finanzierung schulischer und akademischer Bildung, München (Oldenbourg);
  • Ders. (1997), Finanzierung der beruflichen Bildung, in: Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, Nr.7, S. 400 - 407.
  • http://www.schulfoerdervereine.de.
Ulrich van Lith