Entwicklungspolitik und Entwicklungshilfe

Der Begriff Entwicklungspolitik umfasst in seiner weiten Definition alle Maßnahmen, die zur Verbesserung des Entwicklungsstandes armer Staaten (Entwicklungsländer) ergriffen werden. In seiner engen Definition beschränkt er sich auf jene Maßnahmen, die durch Entwicklungshilfe (mit-)finanziert werden.

Als Entwicklungsländer bezeichnet man vom Grundsatz her alle Länder, deren Entwicklungsstand in einem als nicht tolerierbar angesehenen Ausmaß unter dem der als reich angesehenen Länder (früher meist als Industrieländer klassifiziert) liegt. Bei den meisten internationalen Klassifikationen bezieht sich der zugrunde gelegte Entwicklungsstand vor allem auf den Aspekt des materiellen Lebensstandards, d.h. auf die Möglichkeiten der Menschen, ihre materiellen Bedürfnisse zu befriedigen. Dieser materielle Lebensstandard ist in armen Ländern in einem von vielen Personen und Organisationen als nicht mehr tolerierbar angesehenem Ausmaß geringer als in reichen Ländern. Viele Menschen in Entwicklungsländern leben in absoluter Armut und sind nicht in der Lage, mit ihrem verfügbaren Einkommen ihre Grundbedürfnisse zu befriedigen. Zu den Grundbedürfnissen gehören ausreichende Ernährung, Wohnung und Bekleidung sowie der Zugang zu Bildungs- und Gesundheitseinrichtungen, Trinkwasser sowie öffentlichen Verkehrsmitteln.

Als Indikator für den materiellen Lebensstandard wird häufig die Höhe des Pro-Kopf-Einkommens (ermittelt als Quotient aus dem Bruttonationaleinkommen in US-Dollar und der Einwohnerzahl) gewählt. Auf seiner Grundlage differenziert bspw. die Weltbank zwischen Ländern mit niedrigem, mit mittlerem und mit hohem Einkommen. Gemäß dem Weltentwicklungsbericht 2010 umfasst die erste Gruppe der armen Länder (=Entwicklungsländer) alle Länder mit einem Pro-Kopf-Einkommen von nicht mehr als 975 US-$; zur Gruppe der reichen Länder (= Industrieländer) zählen alle Länder mit einem Pro-Kopf-Einkommen von mindestens 11.906 US-$ (Pro-Kopf-Einkommen von 2008). Dazwischen liegen die Mitteleinkommensländer. An dieser Untergliederung, deren numerische Zuordnung jedes Jahr aktualisiert wird, orientieren sich die meisten international tätigen Organisationen.

Der Hauptkritikpunkt an der Verwendung des Pro-Kopf-Einkommens als Abgrenzungs- bzw. Zuordnungsmerkmal von Ländern entzündet sich an seiner einseitigen Betonung des materiellen Lebensstandards unter einseitigem Rückgriff auf monetär erfassbare Werte. Soziale, politische und kulturelle Aspekte des Lebensstandards werden dabei vernachlässigt. Darüber hinaus werden beim Pro-Kopf-Einkommen keine Verteilungsaspekte berücksichtigt.

Erst durch eine gesamtheitliche Analyse können signifikante Aussagen zum Entwicklungsstand eines Landes getroffen werden. Einen solchen Ansatz bietet bspw. der von den Vereinten Nationen (genauer: von ihrem Entwicklungsprogramm UNDP) entwickelte Human Development Index (HDI), der als Wohlstandsindikator für Länder nicht nur das Pro-Kopf-Einkommen, sondern auch die Lebenserwartung sowie den Bildungsgrad der Bevölkerung der jeweiligen Länder berücksichtigt. Der Faktor Lebenserwartung steht für Gesundheitsfürsorge, Ernährung und Hygiene; das Bildungsniveau steht, ebenso wie das Einkommen, für erworbene Kenntnisse und die Teilhabe am öffentlichen und politischen Leben. All diese Faktoren gelten als unverzichtbarer Bestandteil eines angemessenen Lebensstandards.

In der internationalen Entwicklungsdebatte ist in den letzten Jahren vor allem der Aspekt der absoluten Armut in den Mittelpunkt getreten. Nach Weltbank-Vorgaben gelten Menschen, deren Einkommen unter 1,25 Dollar (gemessen in Kaufkraftparitäten, also nicht auf der Basis des offiziellen Wechselkurses) pro Tag liegt, als extrem arm; wem weniger als ein Betrag von 2 Dollar pro Tag zur Verfügung steht, gilt als arm. Auch zu dieser Armutsdefinition haben die Vereinten Nationen (genauer: ihr Entwicklungsprogramm UNDP) im Jahr 2010 mit dem „Multidimensional Poverty Index (MPI)“ einen „Gegenentwurf“ geliefert. Er setzt sich wie der HDI aus den Dimensionen Lebensstandard, Gesundheit und Bildung zusammen und fasst 10 verschiedene Teilindikatoren zusammen.

Oberstes Ziel der Entwicklungspolitik ist es, den Lebensstandard in Entwicklungsländern, insbesondere für die armen Bevölkerungsgruppen, zu verbessern. Da der Lebensstandard eine politische, eine gesellschaftliche, eine kulturelle und eine wirtschaftliche Dimension aufweist, muss die Entwicklungspolitik sehr breit ausgerichtet sein. Im Vordergrund der meisten Maßnahmen stehen allerdings die von den betroffenen Menschen als besonders belastend empfundenen Probleme einer unzureichenden materiellen Güterversorgung. Bei dieser Sichtweise orientiert sich die Entwicklungspolitik an drei Zielvorgaben: Grundvoraussetzung für eine Verbesserung des Lebensstandards ist eine verbesserte Güterversorgung durch wirtschaftliches Wachstum (Wachstumsziel). Zweitens muss eine Verteilung der Güter angestrebt werden, welche der Gesellschaft eine maximale Bedürfnisbefriedigung ermöglicht. Das erfordert in fast allen Entwicklungsländern einen Abbau der absoluten Armut und eine Verringerung der Einkommenskonzentration (Verteilungsziel). Drittens sind dauerhafte Verbesserungen des Lebensstandards nur möglich, wenn auch die Umweltwirkungen berücksichtigt werden, die von menschlichen Tätigkeiten ausgehen (Umweltziel).

Zusätzlich können auf dieser Ebene Ziele in Bezug auf die politische, gesellschaftliche und/oder kulturelle Dimension der Entwicklung formuliert werden, wie bspw. Erhalt der kulturellen Vielfalt, Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung oder Förderung der Gleichberechtigung der Geschlechter. Alle diese Ziele können als obere oder übergeordnete Entwicklungsziele verstanden werden, die Richtschnur jeglicher entwicklungs¬politischen Tätigkeit sein sollten.

Für die inhaltliche Gestaltung konkreter Interventionen reichen diese Ziele allerdings nicht aus. Ihnen müssen vielmehr stärker operationalisierte Instrumentalziele untergeordnet werden. Ein gutes Beispiel hierfür sind die von der internationalen Staatengemeinschaft im Jahr 2000 beschlossenen „Millenniums-Entwicklungsziele“ (Millennium Development Goals = MDGs). Es handelt sich hierbei um folgende acht Ziele:

  • MDG 1: den Anteil der Weltbevölkerung, der unter extremer Armut und Hunger leidet, halbieren
  • MDG 2: allen Kindern eine Grundschulausbildung ermöglichen
  • MDG 3: die Gleichstellung der Geschlechter fördern und die Rechte von Frauen stärken
  • MDG 4: die Kindersterblichkeit verringern
  • MDG 5: die Gesundheit der Mütter verbessern
  • MDG 6: HIV/AIDS, Malaria und andere übertragbare Krankheiten bekämpfen
  • MDG 7: den Schutz der Umwelt verbessern
  • MDG 8: eine weltweite Entwicklungspartnerschaft aufbauen
Mit vereinten Kräften will die internationale Gemeinschaft diese Ziele bis zum Jahr 2015 erreichen. Der aktuelle Erkenntnisstand hierzu macht aber deutlich, dass in vielen Ländern (vor allem in Sub-Sahara-Afrika) diese Ziele voraussichtlich nicht erreicht werden.

Stabile politische, gesellschaftliche und ökonomische Rahmenbedingungen sind eine Grundvoraussetzung zur Verwirklichung der genannten Ziele. Ihr Fehlen ist in vielen Entwicklungsländern das größte Entwicklungshemmnis. Entsprechend wichtig sind deshalb Fortschritte gerade auf diesen Gebieten. Das setzt aber voraus, dass auch die Eliten der betreffenden Länder an solchen Verbesserungen interessiert sind. Davon ist in vielen Fällen nicht auszugehen, nicht zuletzt deshalb, weil solche Veränderungen meist mit Machteinbußen der Eliten einhergehen.

Legt man die engere Definition von Entwicklungspolitik zugrunde, dann orientiert sie sich an jenen Maßnahmen, die durch Entwicklungshilfe (mit-)finanziert werden. Entwicklungshilfe wird oft auch als Entwicklungszusammenarbeit bezeichnet, da mit dem Ausdruck „Entwicklungshilfe“ Erwartungen induziert werden, die von ihr nicht oder nur kaum zu erfüllen sind. Allein vom finanziellen Volumen her liegt die Entwicklungshilfe weit unter den selbst in sehr armen Ländern getätigten Eigeninvestitionen und kann somit Entwicklung nicht eigenständig forcieren. Sie kann aber in vielen Ländern die nötigen Voraussetzungen schaffen, um die Entwicklung eines Landes anzukurbeln. Der Begriff der Entwicklungszusammenarbeit wird auch aus psychologischen Gründen immer populärer, da eine Kooperation auf Augenhöhe angestrebt und durch die Wortwahl untermauert werden soll.

Nach Art der Herkunft der Hilfe unterscheidet man zwischen bilateraler und multilateraler Zusammenarbeit. Bei der bilateralen Zusammenarbeit kommen die Hilfsleistungen aus einem einzelnen Geberland. Bei der multilateralen Zusammenarbeit stammen die Hilfsmittel von einer Gruppe von Geberländern oder internationalen Organisationen (Weltbank, Internationaler Währungsfonds – IWF).

Auf funktionaler Ebene unterscheidet man zwischen der finanziellen, personellen und technischen Zusammenarbeit. Im Falle der finanziellen Zusammenarbeit wird den Entwicklungsländern Kapital zu besonderen Konditionen zur Verfügung gestellt. Dies geschieht zumeist über günstige Kredite. Die personelle Zusammenarbeit will über die Aus- und Weiterbildung von Fach- und Führungskräften den Bildungsstand in Entwicklungsländern erhöhen. Die technische Zusammenarbeit vermittelt Technologien sowie organisatorische als auch wirtschaftliche Kenntnisse und Fähigkeiten an Entwicklungsländer. Alle drei Formen der Zusammenarbeit ergänzen sich gegenseitig. Auch deshalb werden in Deutschland ab dem 01.01.2011 die personelle und technische Zusammenarbeit zusammengelegt; in vielen anderen Ländern, z.B. England, sind sogar alle drei Bereiche unter einem Dach zusammengefasst.

Oftmals wird im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit auch zwischen Programm- und Projekthilfe unterschieden. Ein Projekt ist eine einzelne entwicklungspolitische Intervention, die auf der Grundlage spezifizierter Ressourcen und Umsetzungsvorgaben genau festgelegte Ziele verfolgt, meist im Rahmen weiter konzipierter Programme. Ein Programm hingegen ist ein Bündel von zeitlich festgelegten und aufeinander abgestimmten Interventionen (also auch von Projekten), die sich über mehrere Sektoren, Themen und/oder geographische Gebiete erstrecken können und spezifisch zugewiesene gemeinsame Ziele verfolgen.

In den letzten Jahren ist vermehrt versucht worden, den Entwicklungsprozess einzelner Länder durch Sektor- und/oder Budgethilfe zu fördern. In beiden Fällen wird den Empfängerländern die konkrete Verwendungsentscheidung überlassen. Die Eignung dieser Hilfsformen ist jedoch umstritten, da sie von internen Kompetenzen der Empfängerländer ausgehen, die oftmals nicht gegeben sind. Die aktuelle politische und wissenschaftliche Diskussion hierzu ist jedenfalls noch zu keinem abschließenden Ergebnis gekommen.

Unabhängig von der Vergabeform der Hilfe gilt, dass jeder einzelnen Hilfe konkrete Ziele vorgegeben sind, durch deren Erreichung die vorne angeführten oberen Entwicklungsziele besser verwirklicht werden sollen. Es geht also um Wirkungen; darunter versteht man die direkt oder indirekt aus einer Maßnahme resultierenden beabsichtigten oder unbeabsichtigten Veränderungen auf der Ebene der Entwicklungsziele.

In den internationalen Konferenzen von Paris (2005) und Accra (2008) wurde besonderer Wert auf diese Wirksamkeitsfrage gelegt und fünf Prinzipien einer besseren Erreichung der vorgegebenen Ziele abgeleitet:

  • Die Eigenverantwortung der Partnerländer soll gestärkt werden ("Ownership").
  • Die Geber sollen Institutionen der Partnerländer nutzen und ihre Programme an den Strategien und Verfahren der Partnerländer ausrichten ("Alignment").
  • Die Geber sollen ihre Programme und Verfahren untereinander abstimmen und harmonisieren ("Harmonisation").
  • Die Maßnahmen sollen auf Ergebnisse (d.h. in erster Linie Wirkungen) ausgerichtet sein ("Managing for Results").
  • Geber- und Partnerländer sollen gemeinsam über ihr entwicklungspolitisches Handeln gegenüber der Öffentlichkeit und den Parlamenten Rechenschaft ablegen ("Accountability").
Auf weitere Aspekte dieser Wirksamkeitsbetrachtungen wird in einem separaten Beitrag dieses Lexikons eingegangen (Wirkungsorientiertes Monitoring & Evaluierung).

Literaturhinweise

  • Hemmer, H.-R. (2003), Wirtschaftsprobleme der Entwicklungsländer; Homepage des BMZ (www.bmz.de/de/was_wir_machen);
  • UNDP, Human Development Report (jährliche Berichte);
  • Weltbank, Weltentwicklungsbericht (jährliche Berichte).
Hans-Rimbert Hemmer