Politikberatung

Die Soziale Marktwirtschaft ist kein festumrissener utopischer Gesellschaftsentwurf. Sie ist ein offenes und immer wieder neu auszugestaltendes Konzept. Dieser Vorteil bedeutet jedoch zugleich eine Gefahr: Bei der politischen Umsetzung drohen Einseitigkeiten und damit letztlich eine Erosion des Konzepts (Soziale Marktwirtschaft: Politische Umsetzung, Erosion und Handlungsbedarf).

Im Spannungsfeld der tragenden Prinzipien ist ständiges Austarieren erforderlich – die Soziale Marktwirtschaft ist eine wirtschaftspolitische Daueraufgabe. Damit entsteht die Frage, welche Möglichkeiten es für eine wissenschaftliche Politikberatung gibt, mit der die Rationalität der Wirtschaftspolitik befördert werden kann. Um diese Frage zu beantworten benötigt man ein Verständnis der Politikberatung selbst, eine Vorstellung über den politischen Prozess und schließlich eine Steuerungstheorie, mit der die Möglichkeiten und Grenzen der politischen Steuerung von Marktwirtschaften deutlich werden. In allen drei Bereichen muss eine verkürzte mechanistische Sichtweise vermieden werden: Politikempfehlungen folgen nicht ‚automatisch’ aus wissenschaftlichen Erkenntnissen, Politik ist keine mechanische Umsetzung, und wirtschaftliche Wirkungszusammenhänge sind nicht in einem ‚Maschinenmodell’ darstellbar.

Möglichkeiten und Grenzen objektiver Politikberatung

Wenn die Ökonomik politikberatend tätig werden will, benötigt sie Werturteile. Ohne Wertungen können aus wissenschaftlichen Erklärungen keine Empfehlungen abgeleitet werden. Denn die Erklärungen vermitteln zwar Kenntnisse, wie wirtschaftpolitische Instrumente auf bestimmte Ziele wirken. Aus ihnen kann aber niemals ohne Weiteres geschlossen werden, welche Ziele angestrebt werden sollen. Das Ziel der Wertfreiheit der wissenschaftlichen Politikberatung bezieht sich also auf die Objektivität der Erklärungen und nicht auf die Abwesenheit jedes Werturteils.

Doch welche Werturteile soll die beratende Ökonomik wählen? Eine häufig gewählte Antwort ist die instrumentalistische. Dabei kommen die Wertungen und politischen Ziele ‚von außen’ und die Wissenschaft sucht lediglich nach geeigneten (wirksamen und kostengünstigen) Instrumenten. Bei dieser auf den ersten Blick so eleganten Lösung darf allerdings nicht übersehen werden, dass die ‚mechanische’ Suche nach Mitteln keineswegs die Wertfreiheit der Empfehlungen sichert. Denn was Ziel und was Mittel ist, steht nicht von vornherein fest. Das heißt, dass Instrumente auch einen Eigenwert (Zielcharakter) haben, umgekehrt Ziele auch als Mittel im Hinblick auf übergeordnete Ziele erscheinen können. Schließlich können Mittel Nebenwirkungen auf andere, nicht angestrebte Ziele haben (Wirtschaftspolitik: Zielkonflikte). Es nicht ohne Wertung anzugeben, ob ein Ziel höherrangig ist (Zielhierarchie) oder in welchem Verhältnis die beabsichtigte Zielerreichung und unbeabsichtigte Nebenwirkungen auf andere Ziele stehen.

Somit ist klar, dass in wissenschaftlichen Empfehlungen Wertungen an verschiedenen Stellen enthalten sein müssen, auch wenn die grundsätzlichen Ziele extern vorgegeben sind. In jedem Fall muss sich eine seriöse Politikberatung darum bemühen, die verwendeten Werturteile offenzulegen.

Die Notwendigkeit zusätzlicher Wertungen erklärt einerseits, warum die wirtschaftspolitischen Empfehlungen verschiedener Experten teilweise stark voneinander abweichen. Sie bedeutet andererseits, dass sich die Wissenschaft keineswegs damit begnügen muss, Zielsetzungen ‚von außen’ für bare Münze zu nehmen. Es ist auch möglich, eine Zielsetzung mit Hinweis auf andere Wertungen zu verwerfen. In diesem Zusammenhang spielt es eine wichtige Rolle, was ‚von außen’ genau bedeutet: Spiegelt eine Zielsetzung wirklich die Vorstellungen aller Wirtschaftssubjekte wider oder entstammt sie einem politischen Prozess, in dem spezifische Interessen überrepräsentiert sind?

Insgesamt wird somit deutlich, dass wirtschaftspolitische Beratung nicht die geradlinige und voraussetzungslose Fortsetzung der Wirtschaftstheorie sein kann. Der wissenschaftliche Eigenwert der theoretischen Wirtschaftspolitik war in der Ökonomik lange Zeit anerkannt. Im Rahmen des jüngsten Methodenstreits in der Folge der Finanz- und Wirtschaftskrise ab 2008 wurde allerdings beklagt, dass es der Ökonomie inzwischen an jener „Kunst der Wirtschaftspolitik“ (Keynes sen.) mangele. Etwas moderner ausgedrückt: es fehlt die wirtschaftspolitische Meta-Theorie, die eine Auswahl aus der Fülle von wirtschaftstheoretischen Modellen erlaubt.

Politikerberatung und Politikberatung

Mit der Frage, woher die Wertungen und Ziele der Wirtschaftspolitik stammen können, kommen wir zur Zielgruppe der Politikberatung. Dabei muss korrekterweise unterschieden werden zwischen der Politikberatung als Bürgerberatung für alle Adressaten der Wirtschaftspolitik und der Politikberatung als Politikerberatung. Diese Unterscheidung wird häufig verwischt, und es wird für ausreichend gehalten, die politischen Entscheidungsträger aufzuklären. Diese Position setzt stillschweigend voraus, dass Politiker ausschließlich im Interesse der Bürger handeln. Die Vorstellung vom Politiker (oder von einer Politikerin) ist dabei die eines „wohlmeinenden Diktators“, der die guten Ratschläge der Politikberater mechanisch in gute Politik umsetzt und über die dazu erforderliche Machtfülle verfügt.

Den politischen Prozess derart als ‚Politikmechanismus’ zu sehen, ist verfehlt. Denn glücklicherweise sind Politiker in der Demokratie keine Diktatoren, was umgekehrt bedeutet, dass sie bei der Umsetzung von Empfehlungen regelmäßig auf Widerstände stoßen. Selbst wenn durch eine wirtschaftspolitische Maßnahme eigentlich alle bessergestellt werden, so kann die Umsetzung durch Interessengruppen vereitelt werden, die sich auf der Verliererseite sehen.

Politiker sind auch nicht völlig taub für den Protest von Partikularinteressen. Denn die politische Zustimmung gut organisierter Interessengruppen ist kurzfristig häufig wichtiger für Politiker als die Befriedigung des unorganisierten Allgemeininteresses. Das bedeutet, dass Politiker auch nicht unbegrenzt wohlmeinend oder gemeinwohlorientiert handeln.

In der ökonomischen Theorie der Politik (Public Choice) wurde dieses Eigeninteresse der Politiker besonders betont. Mit diesem Ansatz droht allerdings auch ein neuer mechanistischer Irrtum. Stellt man sich die politisch Handelnden als strikt eigennutz-orientiert vor und modelliert den politischen Wettbewerb wie einen Marktmechanismus, dann ist das politische Handeln vollständig determiniert. Die Politik ist eindeutig bestimmt durch die Politikerinteressen und die politischen Widerstände. Wenn Politik aber derart determiniert ist, so ist der Versuch, sie durch Aufklärung über bessere Politik zu verändern, sinnlos: Politikerberatung ist unmöglich (sog. determinacy paradox).

Gegen diese Unmöglichkeit spricht allein schon die empirische Beobachtung, dass es sehr wohl umfassende wirtschaftspolitische Reformen gegeben hat, bei denen den Empfehlungen von wissenschaftlichen Beratern gefolgt wurde. Theoretisch spricht gegen die Unmöglichkeit der Politikerberatung das Ausmaß von Informationen, das in dem Modell unterstellt wird. Letztlich muss der Politiker genauso vollständig informiert sein wie im Modell des wohlmeinenden Diktators. Dieser Informationsstand betrifft die Wirkung politischer Maßnahmen, die politischen Widerstände und – was keineswegs selbstverständlich ist – die eigenen Interessen. Bei diesen persönlichen Interessen nimmt das Modell außerdem an, sie seien unwandelbar stabil. Es wird damit ausgeschlossen, dass sich die Präferenzen verändern und sich beispielsweise der Opportunist als Staatsmann oder als leidenschaftlicher Reformer entdeckt. Dass die politischen Widerstände ebenfalls als stabil angenommen werden, liegt wiederum daran, dass Politikberatung nur als Politikerberatung aufgefasst wird. Durch Bürgerberatung mögen sich diese Restriktionen jedoch verändern.

Zusammenfassend lässt sich also sagen, dass Politikerberatung zwar möglich, aber nicht ausreichend ist. Politikberatung – als Bürgerberatung – ist ein wichtiger Auftrag an die Wissenschaft. Nur auf diesem Wege können die politischen Widerstände gegen eine rationale Wirtschaftspolitik abgebaut werden, die im Modell des wohlmeinenden Diktators übersehen, im pessimistischen Modell der Politikerberatung dagegen verabsolutiert werden.

Möglichkeiten und Grenzen der politischen Steuerung

Viele der bisher geschilderten Irrtümer beruhen letztlich auf einer mechanistischen Sichtweise des Steuerungsgegenstandes, also der Wirtschaft. Bei der Wertfreiheit von Empfehlungen war ein Problem die Abwägung von beabsichtigten Wirkungen und unbeabsichtigten Nebenwirkungen. Die erforderliche Bewertung von Nebenfolgen wird genau dann nicht berücksichtigt, wenn von einer völligen Steuerbarkeit der Wirtschaft ausgegangen wird. Nebenwirkungen werden dann ausgeblendet. Bei der Frage der Politikerberatung ist klar, dass z. B. der wohlmeinende Diktator in gleicher Weise von der Beherrschbarkeit wirtschaftlicher Zusammenhänge ausgehen muss. Nur unter dieser Annahme ist seine ‚gut gemeinte’ Wirtschaftspolitik auch in der Umsetzung erfolgreich oder ‚gut gemacht’.

Die zugrunde liegende Vorstellung von wirtschaftlichen Wirkungszusammenhängen ist jeweils ein Maschinenmodell. Wenn die Funktionsweise der ‚Wirtschaftsmaschine’ bekannt ist, so die Vorstellung, verfügt man auch über die Kenntnis der Stellschrauben für die Wirtschaftspolitik. Gegen eine solche Sichtweise spricht ganz grundlegend, dass die einzelnen Elemente eines Wirtschaftssystems eben keine immer gleich funktionierenden Rädchen einer Maschinerie sind, sondern lernfähige und kreative Akteure, die sich einem politischen Steuerungsversuch entziehen können. Das bedeutet, dass die identische politische Maßnahme durchaus unterschiedliche Wirkungen haben kann. Wenn aber die Wirkung nicht mit völliger Sicherheit und präzise angegeben werden kann, sondern nur ein Bereich möglicher Wirkungen bekannt ist, so muss der Steuerungsanspruch heruntergeschraubt werden. Genau dies ist mit dem Vorrang der Ordnungspolitik im Konzept der Sozialen Marktwirtschaft verbunden.

Literaturhinweise:

  • Streit, M. (2005), Theorie der Wirtschaftspolitik, 6. Aufl., Düsseldorf;
  • Wegner, G. (1996), Wirtschaftspolitik zwischen Selbst- und Fremdsteuerung – ein neuer Ansatz, Baden-Baden;
  • Okruch, S. (2004), Evolutorische Ökonomik und Ordnungspolitik - ein neuer Anlauf, in: Studien zur Evolutorischen Ökonomik, hrsg. von Kurt Dopfer, Berlin, S. 41-65;
  • ders. (2002), Das Elend der theoretischen Wirtschaftspolitik – gibt es einen ‚evolutorischen’ Ausweg?, in: Ötsch, W./ Panther, S. (Hrsg.), Ökonomik und Sozialwissenschaft, Marburg, S. 301-325;
  • Priddat, B. (2009), Politikberatung: Prozesse, Logik und Ökonomie, Marburg.
Stefan Okruch