Verkehrspolitik

Zur Verkehrspolitik rechnen alle Maßnahmen, mit denen staatliche Einrichtungen das Verkehrssystem einer Volkswirtschaft beeinflussen. Das Verkehrssystem ermöglicht die Raumüberwindung bzw. Ortsveränderung von Personen, Gütern und Nachrichten und umfasst neben dem reinen Transport und seinen Akteuren auch die dazu erforderlichen Verkehrsmittel und die notwendige Infrastruktur. Verkehrsmittel sind u. a. Straßenfahrzeuge, Züge, Flugzeuge und Schiffe. Die Verkehrsinfrastruktur besteht aus den Verkehrswegen, also Straßen, Schienennetz, Wasserstraßen und Lufträumen, und Verkehrsstationen wie Bahnhöfen, Häfen, Flughäfen, Stellwerken oder den Einrichtungen der Flugsicherung.

Räumliche Mobilität besitzt eine herausragende Bedeutung für die wirtschaftliche Entwicklung und den Wohlstand von Gesellschaften sowie darüber hinaus für die Erschließung und Integration von Räumen und die Überwindung nationaler Grenzen. Daher sind der Verkehr und die Verkehrsinfrastruktur seit langem Gegenstand z. T. massiver und umfangreicher staatlicher Eingriffe (Interventionismus). Sie waren zunächst staatspolitisch motiviert und dienten der Befriedigung hoheitlicher Bedürfnisse und Machtansprüche. Mittlerweile bestimmen wachstumspoltische, sozialstaatliche und umweltpoltische Gesichtspunkte die Verkehrspolitik. Wachstumspoltisch geht es darum, den Mobilitätserfordernissen hochentwickelter und international immer stärker verflochtener arbeitsteiliger Volkswirtschaften Rechnung zu tragen (Globalisierung), dabei aber immer mehr die gesellschaftlichen Kosten des Verkehrs zu berücksichtigen. Sozialstaatliche Aufgaben der Verkehrspolitik werden darin gesehen, eine möglichst flächendeckende Versorgung mit Verkehrsleistungen im Raum zu sichern (regionale Komponente) und allen Bürgern unabhängig von Einkommen und Vermögen den Zugang zu Verkehrsmitteln zu gewährleisten (personale Komponente). Bei dieser „Gemeinwohlorientierung" und „Daseinsvorsorge" spielen Wirtschaftlichkeitsüberlegungen eine untergeordnete Rolle. Umweltpolitische Maßnahmen werden eingesetzt, um verkehrsbedingte Umweltbeeinträchtigungen zu mindern.

Wie jede Art von Politik bedarf auch die Verkehrspolitik einer systematischen Legitimation, die über politische Glaubensbekenntnisse hinausgeht. In marktwirtschaftlich-demokratischen Gesellschaften, die auf der Leistungsfähigkeit von Demokratie, Marktkoordination und Wettbewerb beruhen, können staatliche Eingriffe nur dann gerechtfertigt werden, wenn die Verkehrsmärkte

  • systematische Funktionsmängel (Marktversagen) aufweisen und daher nicht zu einer effizienten und dauerhaften Versorgung der Bürger führen;
  • trotz Funktionsfähigkeit Ergebnisse hervorbringen, die nicht den Vorstellungen der Gesellschaft entsprechen.
Solche Funktionsmängel treten zum einen bei der Bereitstellung von Infrastruktureinrichtungen auf. Hier bewirken Größenvorteile, dass oft ein Anbieter allein die gesamte Nachfrager günstiger versorgen kann als mehrere Anbieter, so dass sich parallele Einrichtungen etwa bei Straßen, Schienenwegen, Wasserstraßen oder Flughäfen wirtschaftlich nicht rechnen und ein „natürliches Monopol" entsteht. Muss der natürliche Monopolist nicht mit Konkurrenz rechnen, weil der Markteintritt sehr teuer ist und ein erheblicher Teil dieser Investitionen beim Marktaustritt verloren gehen (sunk costs), entsteht ein nichtbestreitbares Monopol, das für mindere Qualitäten hohe Monopolpreise verlangen und einzelne Nachfrager diskriminieren kann. Es entsteht Ausbeutungsmissbrauch. Da Verkehrsinfrastrukturen für Speditionen, Airlines, Reedereien sowie Bahn- und Busunternehmen eine „wesentliche Einrichtung“ (essential facility) sind, deren Zugang unabdingbar ist, um ihre jeweiligen nachgelagerten Transportmärkte bedienen zu können, besteht darüber hinaus die Gefahr, dass der natürliche Monopolist solche Unternehmen beim Zugang zur Infrastruktur behindert. Die Gefahr eines solchen Behinderungsmissbrauchs ist besonders groß, wenn der Monopolist den nachgelagerten Markt selbst bedient. Um Ausbeutungsmissbrauch zu verhindern und den diskriminierungsfreien Zugang zur Infrastruktur zu gewährleisten, muss der natürliche Monopolist reguliert werden.

Trotz ihrer Eigenschaften als nichtbestreitbare natürliche Monopole besteht bei vielen Straßen, Schienenstrecken und Wasserstraßen sowie Flughäfen und Häfen für die Schifffahrt weder die Gefahr eines Ausbeutungs- noch eines Behinderungsmissbrauchs. Der Grund liegt darin, dass die jeweilige Infrastruktur politisch gewünscht ist, obwohl das Verkehrsaufkommen und die Zahlungsbereitschaft der Nutzer zu gering sind, um über Gebühren die Investitions- und Betriebskosten der Infrastruktur zu decken. Hier erfolgt eine staatliche Bereitstellung und Finanzierung zum einen, weil ein Marktversagen in Form von positiven externen Effekten vermutet wird, zum anderen aus Gründen des Gemeinwohls. Positive externe Effekte sind Beschäftigungs-, Standort- und Wachstumsgewinne für die betreffenden Regionen, für die ein Infrastrukturanbieter von den Nutzern keine angemessene Bezahlung erhält. Gemeinwohlüberlegungen bestehen darin, dass auch schwach besiedelte Regionen eine angemessene Infrastrukturanbindung erhalten sollten.

Auch bei den Transportaktivitäten werden verkehrspoltische Eingriffe mit Funktionsmängeln des Marktes und Gemeinwohlargumenten begründet. Marktversagen entsteht vor allem durch negative externe Effekte, d.h. Kosten, die nicht von den Verursachern, sondern von unbeteiligten Dritten getragen werden. Dazu gehören Klimaschäden, Lärmbelastungen, Luftverschmutzung, nicht gedeckte Unfall- und Wegekosten sowie staubedingte Zeitverzögerungen. In besonderem Maße gilt der Straßenverkehr als Verursacher von externen Kosten.

Aus ökonomischer Sicht kann es hier allerdings nicht darum gehen, den Markt auszuschalten. Vielmehr ist zu erreichen, dass die Marktpreise die externen Kosten möglichst genau verrechnen und ihren Verursachern anlasten. Instrumente sind Auflagen, Steuern, Verhandlungen zwischen Verursachern und Betroffenen oder handelbare Emissionsrechte (Umweltpolitik). Alle Instrumente kommen mittlerweile zum Einsatz. Mit Hilfe von Auflagen werden umweltschonende Technologien wie Katalysatoren, Rußpartikelfilter verordnet; Geschwindigkeitsbeschränkungen oder die Pflicht zu Sicherheitsgurten und Motorradhelmen sollen Unfallkosten verringern; das Verbot von lärmintensiven Flugzeugen soll Flughafenanwohner vor Lärmschäden bewahren. Spezielle Umweltabgaben sowie Kfz-Steuern und Mineralölsteuern sollen die Fahrzeugnutzer veranlassen, ihre Schadstoffemissionen zu verringern; Staugebühren sollen helfen, Überlastungen der Infrastrukturkapazitäten zu vermeiden. Vor allem bei Flughäfen werden mit staatlicher Unterstützung Verhandlungen zwischen Lärmverursachern (Flughäfen und Airlines) und Lärmgeschädigten (Anwohner) über Kompensationszahlungen initiiert. Ab 2012 wird zudem in der Europäischen Union der Luftverkehr in den Handel mit CO2-Zertifikaten einbezogen. Danach gibt der Staat eine begrenzte Zahl an Schädigungsrechten aus, die auf Märkten gehandelt werden dürfen und in denen jeweils eine genaue Menge an Schadstoffen festgelegt ist. Nur Airlines, die über solche Zertifikate verfügen, dürfen innerhalb der EU starten und landen.

Da der Einsatz verkehrspoltischer Instrumente Kosten im weitesten Sinne verursacht - die Einführung einer Umweltsteuer auf Benzin verringert zwar das Verkehrsaufkommen und damit die Umweltbelastungen, verteuert aber gleichzeitig die Mobilität, der Bau einer Autobahn verbessert zwar die Erreichbarkeit von Regionen und senkt die Transportkosten, verursacht aber neben Investitions- und Betriebskosten Umweltbelastungen und Lärm - , ist genau zu prüfen, in welchem Umfang die Gesellschaft bereit ist, solche Kosten zu tragen. Dazu sind umfangreiche Nutzen-Kosten-Analysen erforderlich.

Jeder kann prinzipiell in die Lage geraten, dass ihm oder seinen Angehörigen die Mittel fehlen, um marktliche Verkehrsleistungen in Anspruch zu nehmen. Da Mobilität aber eine wichtige Voraussetzung ist, um am Wirtschafts- und Gesellschaftsleben teilzunehmen, dürfte ein breiter gesellschaftlicher Konsens darüber bestehen, auch solchen Personen die Möglichkeit zur Mobilität zu geben. Instrumente dazu sind die staatliche Herstellung von Verkehrsleistungen zu nicht-kostendeckenden Preisen etwa im Öffentlichen Personennahverkehr, die Beauftragung privater Anbieter mit diesen Aufgaben und die Übernahme der Kosten durch den Staat oder direkte Unterstützungszahlungen an Bedürftige (staatliche Beihilfen, Subventionen) . Die bekannten Nachteile staatlicher Produktion - Überbürokratisierung, mangelndes Kostenbewusstsein, geringe Innovationsneigung - legen es nahe, Bedürftige direkt finanziell zu unterstützen und es ihnen zu überlassen, welche der privatwirtschaftlich angebotenen Verkehrsleistungen sie in Anspruch nehmen oder private Anbieter im Rahmen von öffentlichen Ausschreibungen zu beauftragen, Leistungen für diese Gruppen zu erbringen.

Die Berücksichtigung dieser Prinzipien hat - neben positiven internationalen Erfahrungen – dazu geführt, dass sich sowohl die supranationale Verkehrspolitik (EU-Verkehrspolitik) als auch die nationalen Verkehrspolitiken weltweit mittlerweile stärker an marktwirtschaftlichen Grundsätzen orientieren. In Deutschland etwa wurde die überzogene Mengen- und Tarifregulierung des Straßengüterverkehrs, des Luftverkehrs und der Binnenschifffahrt in den neunziger Jahren aufgehoben, eine stärker an ökonomischen Kriterien orientierte Reform des Staatsunternehmens Deutsche Bahn eingeleitet und die Privatisierung von Flughäfen und Teilen der Straßeninfrastruktur ermöglicht. Gleichwohl besteht noch immer erheblicher Deregulierungs- und Privatisierungsbedarf vor allem im Schienenverkehr und im Öffentlichen Personennahverkehr. Nur auf diese Weise ist eine von Partikularinteressen freie, dem Wohle aller Bürger dienende, effiziente Verkehrspolitik möglich.

Literaturhinweise:

  • Aberle, G. (2009), Transportwirtschaft, 5. Aufl., München;
  • Hartwig, K.-H. (1999), Marktwirtschaftliche Optionen der Verkehrspolitik in Europa, in: Apolte, T./ Caspers, R./ Welfens, P. J. J. ( Hrsg.), Standortwettbewerb, wirtschaftspolitische Rationalität und internationale Ordnungspolitik, Baden-Baden, S. 89-112.
Karl-Hans Hartwig