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"Die Schweiz kann nicht die Primadonna sein"

von Burkard Steppacher

Aus EU-Sicht ist das bilaterale Verhältnis an seine Grenze gestoßen

Die Gespräche Calmy-Reys in Brüssel haben viele Fragen offen gelassen. Klar wurde nur, dass die EU das Verhältnis auf eine neue Grundlage stellen will. Doch was heisst das konkret? Burkard Steppacher, Professor für europäische Fragen an der Universität Köln, erläutert die Hintergründe.

Wie beim Besuch von Bundespräsidentin Calmy-Rey in Brüssel gestern – wenn auch diplomatisch verklausuliert – deutlich geworden ist, scheint die EU die Geduld mit der Schweiz zu verlieren. Was genau will die EU von der Schweiz?

Die Europäische Union will mit der Schweiz weiterhin gute Beziehungen unterhalten und gute Ergebnisse erzielen – das aber mit einer grösseren Übersichtlichkeit. Wir haben derzeit rund 20 Hauptabkommen und über 100 sekundäre Abkommen mit jeweils unterschiedlichen Verfahren und jeweils gemischten Ausschüssen zu höchst unterschiedlichen Einzelfragen. Deshalb spricht sich die EU als Vertretung der 27 Mitgliedstaaten für eine Paketlösung aus, für eine Paketlösung in der Inhalte und Verfahren geregelt werden.

Die EU drängt vor allem auf eine Lösung der institutionellen Fragen. Was ist darunter konkret zu verstehen?

Mit den bisherigen Mechanismen kommt man nur schwer zurecht. Sie sind oft ausgesprochen schwerfällig. Seit die EU mit dem Vertrag von Lissabon selbst eine neue Vertragsgrundlage hat, in der ja besonders das EU-Parlament als demokratisch legitimiertes Organ eine grössere Rolle spielt, will man in den Beziehungen zur Schweiz eine Grundlage schaffen, bei der beide Seiten wissen, woran sie sind. So will man Mechanismen finden, wie man das bilaterale Recht an neue Situationen dynamisch anpassen kann, ohne dass jedes Mal von Grund auf neu verhandelt werden muss. Beispielsweise beim Schengen-Abkommen, wenn es um die Frage der biometrischen Daten im Pass geht. Auch sucht man nach einer generellen Lösung bei Streitfällen. Hier könnte man sich so etwas überlegen wie ein gemeinsames Schiedsgericht zur Streitbeilegung, das bei strittigen Fragen entscheiden würde.

Gerade davor scheint man in der Schweiz Angst zu haben, vor einem Automatismus bei der Übernahme von EU-Recht. Ist diese Angst gerechtfertigt?

Davor kann man Angst haben, man kann aber auch eine Chance darin sehen. Denn die Schweiz möchte ja vollumfänglich am gemeinsamen Markt teilnehmen. Und dieser Markt braucht gemeinsame Regeln und er verändert sich. Das ist ein ganz wichtiger Punkt für das Verständnis der Europäischen Union. Sie ist kein statisches Objekt. Sie verändert sich permanent. Politikwissenschafter sagen gerne, die EU sei ein «moving target». Die Schweiz möchte aber dieses bewegliche Ziel treffen, möchte mit ihm Geschäfte machen. Also muss man Regelungen finden, wie man ein veränderliches Recht für die Schweiz nachvollziehbar macht und zwar nicht mit 100 gemischten Ausschüssen sondern mit einem gemeinsamen Regelwerk.

Der bilaterale Prozess wurde in der Schweiz bis vor kurzem als Erfolgsmodell verstanden. Offenbar ist das auf EU-Seite gar nicht der Fall. Ist man in Brüssel zum Schluss gekommen, dass nur einseitig die Schweiz profitiert hat?

Nein, beide Seiten profitierten von den sektoriellen Abkommen. Es gab immer Aspekte, welche vor allem der Schweiz nützten und andere, welche für die EU wichtig waren. Aber der Nachteil ist die eklatante Unübersichtlichkeit. Wenn jetzt noch ein neues Paket hinzu käme, in das die Schweiz etwa den Agrar-Freihandel, das Strom-Abkommen und die Chemikalienverordnung packen würde und die EU etwa den Steuerbetrug, Zinsbesteuerung, den Holdingstreit, dann wären das wieder nur Einzellösungen. Dann diskutieren wir nur auf der inhaltlichen Ebene. Wichtig wäre jetzt aber, dass man um all das den richtigen Rahmen findet, damit die Zusammenarbeit nicht nur punktuell und statisch ist, sondern das Ganze eine Dynamik bekommt, mit der die alten und neuen Verfahren besser funktionieren.

Geht die Schweiz auf diese Forderungen ein, wie weit ist dies dann überhaupt noch entfernt von einem Zustand, den auch ein EWR-Beitritt geschaffen hätte?

Der EWR ist nach der verlorenen Abstimmung von 1992 in der Schweiz so etwas wie ein Schreckgespenst. Aber Staaten wie Norwegen haben damit ja inzwischen sehr positive Erfahrungen gemacht. Für die Schweiz könnte es vielleicht eine gute Lösung geben, die irgendwo dazwischen liegt. Man muss auch sehen, dass die EU nicht mehr die gleiche ist wie 1991. Warum will denn die EU von der Schweiz eine neue grundsätzliche Lösung? Weil sie selbst permanent damit beschäftigt ist, intern Kompromisse zwischen den 27 Staaten auszuhandeln. Und dann kommt noch ein Drittstaat dazu, mit dem man alles nochmals neu diskutieren muss. Besonders die neu hinzugekommenen Staaten sehen nicht ein, dass die Schweiz hier eine Extrawurst verlangt und gelegentlich auch bekommt.

Was steht für die Schweiz auf dem Spiel, wenn sie sich den Ansinnen der EU widersetzt? Ist die Schweiz überhaupt wichtig genug für die EU oder anders gefragt: Kann die Schweiz darauf setzen, dass Brüssel ausreichend andere Probleme hat?

Der Vorteil der Schweiz ist, dass sie – anders als Weissrussland oder Serbien – viele Freunde in der EU hat. Sie ist ein Partner für die EU, aber die EU hat auch viele andere Themen auf der Tagesordnung. Dazu gehören etwa Drittstaatenbeziehungen mit Japan, den USA, China oder den Schwellenländern. Die Schweiz liegt zwar mitten in Europa, aber sie wird nicht die Primadonna sein können, deren Wünsche im Mittelpunkt stehen. Man wird immer wieder Lösungen finden. Es ist ja erstaunlich, wie viele positive Lösungen man nach dem EWR-Nein in den letzten Jahren zusammen gefunden hat. Aber es muss eine grössere Effizienz in dieses Verhältnis gebracht werden, damit die Beziehungen insgesamt auf ein qualitativ besseres Niveau kommen.

In Brüssel weiss man ja wohl über das beschränkte Mandat der Bundesräte. Eine ausgehandelte Einigung kann immer vom Volk gekippt werden. Ist die direkte Demokratie für die EU grundsätzlich ein Ärgernis?

Die direkte Demokratie kann ein Problem sein, muss es aber nicht. Am Beispiel der Abstimmungen über die Personenfreizügigkeit hat man das gut gesehen. Hier hat das Schweizervolk sehr klug entschieden. Es ist ja überhaupt bemerkenswert, dass die Schweiz ja sehr häufig über europäische Fragen abgestimmt hat und es häufig positiv für die EU herauskam.

Interview: Ruth Spitzenpfeil (nzz)

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