Entwicklungsländer und Soziale Marktwirtschaft

Welche Wirtschafts- und Sozialordnung ist geeignet, in einem Entwicklungsland ein menschenwürdiges und ökonomisch erfolgreiches Leben entstehen zu lassen? Diese ordnungspolitische Kernfrage hat in der Entwicklungspolitik seit Ende des Zweiten Weltkrieges zu sehr unterschiedlichen, teilweise konkurrierenden Antworten geführt. Die Brauchbarkeit der Marktwirtschaft für die wettbewerbliche Planung und Steuerung des Wirtschaftsprozesses in den erst wenig entwickelten Ländern wurde zunächst abgelehnt oder doch zumindest skeptisch eingeschätzt. Im Folgenden soll der Wandel von der anti-liberalen Auffassung mit umfangreicher staatlicher Wirtschaftsplanung und fortwährenden Staatsinterventionen in der Entwicklungspolitik bis hin zu der heute erkannten Bedeutung marktwirtschaftlicher Rahmenbedingungen als Voraussetzungen für eine erfolgreiche Entwicklungsstrategie aufgezeigt werden. Es geht um die grundsätzliche ordnungspolitische Ausrichtung der Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik von Entwicklungsländern, also jener Länder in der Welt, die insbesondere in ihrer wirtschaftlichen, sozialen und politischen Entwicklung einen relativ niedrigen Stand aufweisen. Nach der Auflistung des Development Assistance Committee (DAC der OECD) für die Berichtsjahre 2011 - 2013 gibt es außerhalb Europas immer noch 138 Entwicklungsländer und -gebiete; die größte Gruppe dieser armen Länder – nämlich 50 – befindet sich in Afrika südlich der Sahara.

Die Ursachen für den Wandel in der nationalen und internationalen Entwicklungshilfepolitik und Entwicklungszusammenarbeit in Bezug auf die ordnungspolitischen Prinzipien sowie die wirtschaftspolitischen Ziele und Maßnahmen waren vielfältig (Menzel, 1993, 131 – 178): neue Erkenntnisse der sozio-ökonomischen Entwicklungstheorien, Lerneffekte auf Grund von Erfolgen und Fehlern bei der bilateralen und multilateralen Entwicklungszusammenarbeit, eine veränderte politische Gewichtung der Entwicklungshilfe als vordringliche internationale Aufgabe, knappere Finanzmittel für die Entwicklungspolitik sowie weltweite Veränderungen in den wirtschaftlichen, sozialen und politischen Rahmenbedingungen nach dem Scheitern der sozialistischen Modelle und der fortschreitenden Globalisierung. Hinzu kam, dass in den letzten Jahren in einigen wirtschaftlich erfolgreichen Entwicklungsländern (beginnend mit Singapur, Südkorea, Taiwan) Veränderungen sowohl hinsichtlich der dominierenden ökonomischen Wachstumsstrategien als auch der gesellschaftspolitischen Auffassungen über die Rolle von Individuum und Kollektiv und damit von Privatwirtschaft und Staat eingetreten sind. Man kann den grundsätzlichen Wandel in der vorherrschenden Ordnungspolitik in den Entwicklungsländern und in der Konzeption der Entwicklungspolitik vereinfachend in vier Phasen einteilen:

1. Staatliche Wirtschaftslenkung und Wirtschaftswachstum als dominante Entwicklungsstrategie

Die Ablehnung der Marktwirtschaft als Ordnungsmodell für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung in den armen Ländern wurde im Wesentlichen mit den jeweils spezifischen Gegebenheiten und politisch-ideologisch begründet. Argumente waren die fehlende Reaktion der scheinbar passiven Armen auf ökonomische Anreize und Sanktionen, das Fehlen von privaten dynamischen Unternehmern vor allem im gewerblichen Sektor, die mangelnde Spar- und Investitionsfähigkeit einer armen Gesellschaft, die Schwächen der institutionellen Infrastruktur (insbesondere Rechtssystem, Staatsverwaltung, Bildungswesen) sowie das Vorhandensein struktureller Rigidität (z. B. dual economies, Dependenz der Entwicklungsländer als Peripherie).

In vielen asiatischen, afrikanischen und lateinamerikanischen Ländern wurde der Sozialismus zum Entwicklungsmodell (Besters/Boesch, 1966, 1537 - 1545). Bei allen Unterschieden in den sozialistischen Bewegungen bestand Gemeinsamkeit in der Ansicht, gegen die Ausbeutung durch die ehemaligen Kolonialmächte und Industrieländer sowie durch ausländische Unternehmen kämpfen zu müssen. Das sozialistische Entwicklungsmodell beinhaltete vor allem staatliche Wirtschaftsplanung (mehrjährige volkswirtschaftliche Entwicklungspläne), umfangreiches Staatseigentum (Bodenschätze, Unternehmen) sowie Konsum-, Kredit- und Produktionsgenossenschaften unter staatlicher Beeinflussung.

Die Fixierung der Entwicklungspolitik auf die Erzielung von Wirtschaftswachstum ging von der Erwartung aus, dass die ökonomischen Erfolge auch unmittelbar bei den ärmsten Bevölkerungsschichten zu einer Verbesserung der Lebenssituation führen würden, die Wachstumseffekte würden „durchsickern“ (Trickle-down-Effekte). Die Entwicklungsstrategie war im Sinne einer nachholenden industriellen Entwicklung vorrangig auf die Förderung der Industrie – teilweise von Großprojekten – und der materiellen Infrastruktur (Verkehrswege, Energieversorgung) ausgerichtet. Die wachstumsorientierte sektorale Politik basierte auf umfangreicher staatlicher Planung und Staatsinterventionen als scheinbar unverzichtbare Voraussetzungen für die Industrialisierung (z. B. in Ägypten, Indien und Kolumbien). Die Auswahl der Entwicklungsprojekte, die Finanzierung über bilaterale und multilaterale internationale Hilfe und häufig auch die Durchführung der Projekte selbst lagen in staatlicher Hand, zumeist bei der Zentralregierung. Diese Politik wurde nicht von subsidiären und partizipativen Ansätzen begleitet, die Eigenverantwortung und Initiativen der Armen gefördert hätten. Es dominierte bis Anfang der 1970er Jahre eine auf das Wachstumsziel konzentrierte sektorale Entwicklungsstrategie, die verteilungspoltische Ziele weitgehend ausklammerte.

2. Staatliche Wirtschaftssteuerung und armutsorientierte Grundbedürfnisstrategie

Vorrangiges Ziel der Entwicklungspolitik wurde in den 1970er Jahren die Bekämpfung der Massenarmut; zunächst ging es vor allem um die Befriedigung der Grundbedürfnisse. Es sollten die Voraussetzungen geschaffen werden, die eine volle materielle und soziale Entfaltung der Menschen in einem Entwicklungsland gestatten. Die Befriedigung der Grundbedürfnisse sollte mittelbar über die verbesserte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Menschen und damit ihrer Arbeitsproduktivität zu einem Wirtschaftswachstum auf breiter Basis führen. Bei dieser Politik betonte man weiterhin die Rolle des Staates. Die Armen wurden vorrangig als Anspruchsberechtigte - als „Objekte“ - gesehen und die Daseinsvorsorge ausschließlich dem Staat zugewiesen. Eigenverantwortung und Hilfe zur Selbsthilfe waren als Leitbilder kaum vertreten.

Mit dem Milleniumsziel, beschlossen im Jahr 2000 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen, die extreme Armut in der Weltbevölkerung bis 2015 zu halbieren, wurde eine Gewichtsverlagerung in der Entwicklungspolitik eingeleitet. Es soll die wirtschaftliche Dynamik und die aktive Teilnahme der Armen erhöht werden. Damit wird der entwicklungspolitische Ansatz „Hilfe zur Selbsthilfe“ betont und komplementär zum Ansatz einer globalen Strukturpolitik gesehen.

Eine negative Auswirkung der bisherigen, auf staatlichen Entwicklungsplänen und Staatsinterventionen beruhenden Entwicklungsstrategien war, dass es seit den 1970er Jahren zu einem fortgesetzten Anstieg der Auslandsverschuldung und der Überschuldung vieler Länder kam. Die Verschuldungsquote, die das Verhältnis zwischen der Gesamtverschuldung eines Landes und dem Bruttosozialprodukt ausdrückt, ist für alle Entwicklungsländer zusammen von 21% (1980) auf 40% (1984) angestiegen und auf hohem Niveau geblieben. Die Ursachen für Umfang und Struktur der Auslandsverschuldung sind interner und externer Art. Interne Ursachen gehen auf spezifische Gegebenheiten und ordnungspolitische Probleme in den armen Ländern zurück. Dazu gehören insbesondere Import- und Exportabhängigkeiten aufgrund unzulänglicher Produktionsstrukturen, verzögerte Anpassungen an weltwirtschaftliche Veränderungen, ineffiziente Verwendung privater und öffentlicher Auslandskredite, hohe öffentliche Budgetdefizite - oft Folgen von Bürgerkriegen, Rüstungsausgaben und industriellen Prestigeobjekten -, Kapitalflucht, Rechtsunsicherheit, politische Instabilität sowie generell das Versagen der politisch Verantwortlichen (bad governance). Zu den externen Ursachen der Auslandsverschuldung gehören sowohl entwicklungshemmende ordnungspolitische Rahmenbedingungen, wie Behinderungen der armen Länder bei dem Zugang zu Weltmärkten und insbesondere das Agrarmarktschutzsystem der Industrieländer (vor allem der USA und der EU), als auch Marktfaktoren, wie sinkende Weltmarktpreise für wichtige Rohstoffe, Verschlechterung der terms of trade und steigende Zinssätze auf internationalen Finanzmärkten. Zur Überwindung der Schuldenkrise vieler Entwicklungsländer war es zwar hilfreich, seit 1985 Umschuldungsverhandlungen seitens IWF und Weltbank mit den betroffenen Ländern, Strukturanpassungsprogramme, Entschuldungsinitiativen (1996 und 1999) für hochverschuldete Länder und die Streichung von Auslandsschulden (ab 2005 für zunächst 18 Staaten wie Ägypten, Äthiopien, Nicaragua und Sambia) zu nutzen. Aber letztlich entscheidend wird sein, in den überschuldeten Ländern marktwirtschaftlich orientierte Anpassungs- und Reformprozesse zu erreichen. Diese sollten in bilateraler und multilateraler Entwicklungszusammenarbeit gefördert und durch Partizipation breiter Bevölkerungskreise unterstützt werden. Ziel ist, die Entwicklungsländer fair und diskriminierungsfrei an der internationalen Arbeitsteilung zu beteiligen.

3. Schaffung freiheitlicher politischer und marktwirtschaftlicher Rahmenbedingungen als Voraussetzung für nachhaltige Entwicklung

Nachdem sowohl die wachstumspolitische Strategie als auch die Grundbedürfnisstrategie insgesamt Unterentwicklung und Armut weniger als erwartet überwinden konnten, kam es zu einem Politikwechsel. Das Ziel der nachhaltigen Entwicklung (sustainable development, auch als Nachhaltigkeit, Zukunftsfähigkeit bzw. Dauerhaftigkeit bezeichnet) erhielt seit Anfang der 1980er Jahre durch die Aktivitäten der UN-Sonderkommission für Umwelt und Entwicklung und deren Bericht „Our Common Future“ (Brundtland-Bericht, 1987) eine herausragende Bedeutung. Das Konzept bindet die früher isoliert gesehene Entwicklung armer Länder ein in eine globale Entwicklung und in das Bewusstwerden gemeinsamer Überlebensinteressen, und es verknüpft zugleich Entwicklungs- und Umweltprobleme als globale Probleme.

Die neue Konzeption ist darauf gerichtet, die internen Rahmenbedingungen in den armen Ländern sowie die externen Rahmenbedingungen der Weltwirtschaft so zu verändern, dass staatliche Entwicklungspolitik und Eigenanstrengungen der Armen zusammen zu einer erfolgreichen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung führen. Dabei wird Entwicklungspolitik umfassender als früher verstanden: Zum einen ist sie langfristige Ordnungs- und Strukturpolitik in dem Sinne, dass der Staat die internen politischen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen einer freiheitlichen Ordnung schafft. Konkret sind das: Beachtung der Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit und Rechtssicherheit, Beteiligung der Bevölkerung an politischen Entscheidungen, effiziente Institutionen und Regeln der Marktwirtschaft sowie Grundlagen von good governance. Auch die externen Rahmenbedingungen – nämlich die internationale Handels- und Finanzordnung sowie in wichtiger Erweiterung die Umweltschutzregeln – müssen neu gestaltet werden. Leitideen sind das Prinzip der Nichtdiskriminierung in den internationalen Wirtschaftsbeziehungen und das Haftungsprinzips bei allen ökonomischen Aktivitäten. Zum anderen ist Entwicklungspolitik auch Prozesspolitik in dem Sinne, dass sie als kurz- und mittelfristig angelegte Politik marktkonform in den Wirtschaftsprozess eingreift, z. B. durch Anpassungssubventionen oder um makroökonomische Ungleichgewichte zu überwinden. Für die ordnungspolitisch veränderte Entwicklungsstrategie sind Staat und Märkte komplementär in ihrem Beitrag zu nachhaltiger Entwicklung. Der Rechtsstaat als Träger der Ordnungspolitik muss die Regeln bereitstellen und schützen, ohne die wettbewerbliche Märkte nicht funktionieren.

4. Gestaltung der nationalen Wirtschafts- und Sozialordnung in Orientierung am Referenzmodell der Sozialen Marktwirtschaft

Seit einigen Jahren ist zunehmend erkannt worden, dass in einem Entwicklungsland sowohl ökonomische als auch gesellschaftliche Ziele unter den Bedingungen liberaler, verlässlicher Regeln in Wirtschaft und Politik erfolgreich realisiert werden können. Für die Brauchbarkeit der Marktwirtschaft in Entwicklungsländern und speziell für die Orientierung der Wirtschafts- und Sozialpolitik an der Konzeption der Sozialen Marktwirtschaft sprechen folgende Argumente (Erhard/Müller-Armack, 1972, 377 - 386):

a. Offenheit der Ordnungsentwicklung in Freiheit und Verantwortung:

Als ein wesentliches Merkmal der Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung der Sozialen Marktwirtschaft gilt, dass sie eine evolutive Ordnung ist. Die Offenheit liegt darin, die Institutionen und Regeln dieser Form der Marktwirtschaft auf neue und veränderte Bedingung in einem Land einstellen zu können, ohne das Grundprinzip der Erhaltung einer freiheitlichen Ordnung aufzugeben. Gerade für Entwicklungsländern, deren wirtschaftliche und soziale Lage sehr verschieden ist und sich stark verändern kann, hat man mit der Sozialen Marktwirtschaft ein Ordnungskonzept, das in der praktischen Ausgestaltung im Hinblick auf die aktuellen Herausforderungen offen ist.

b. Friedensstiftender Charakter der Sozialen Marktwirtschaft (soziale Irenik):

Die Idee der sozialen Irenik betrifft die gesellschaftliche Dimension der Sozialen Marktwirtschaft. Es ist der Gedanke, dass für die Grundwerte Freiheit und soziale Gerechtigkeit ein gesellschaftlicher Konsens weitgehend erreichbar ist, auch in Entwicklungsländern. Auf der Grundlage dieser Wertvorstellungen kann die praktische Wirtschafts- und Sozialpolitik im Einzelnen gestaltet werden, wobei allerdings beide Wertorientierungen in Qualität und Quantität angemessen berücksichtigt werden müssen. Nach dieser Auffassung stellt sich die soziale Ausgestaltung der marktwirtschaftlich-wettbewerblichen Ordnung in einem Entwicklungsland als eine auf friedlichem Wege zu lösende Aufgabe. Der Ansatz öffnet die Chancen, alle gesellschaftlichen Gruppen in einem Land in die Ordnungsgestaltung einzubeziehen. Die Soziale Marktwirtschaft ist nach Müller-Armack als eine iren ische Formel zu verstehen, „die versucht, die Ideale der Gerechtigkeit, der Freiheit und des wirtschaftlichen Wachstums in ein vernünftiges Gleichgewicht zu bringen“ (Müller-Armack, 1969, 131).

c. Staatliche Kompetenz und Verantwortung für die Schaffung der marktwirtschaftlichen Rahmenbedingungen:

Der demokratische Staat hat die Verantwortung dafür, die Regeln und Institutionen dieser modernen Form der Marktwirtschaft zu schaffen und zu sichern sowie die wirtschaftliche und soziale Leistungsfähigkeit des marktwirtschaftlichen Systems zu fördern. Diese ordnungs- und prozesspolitischen Aufgaben sind umfangreich: Sie beinhalten zum einen den Aufbau und die Funktionssicherung der institutionellen und materiellen Infrastruktur eines Landes. Dazu zählen Rechtsstaatlichkeit, Marktinstitutionen, zivilgesellschaftliche Institutionen, Verkehrs-, Energie-, Bildungs- und Gesundheitswesen. Zum anderen gilt es, private Aktivitäten in allen Wirtschaftsbereichen des erst wenig entwickelten Landes zu ermöglichen.

d. Mobilisierungsfunktionen der Marktwirtschaft:

Die Marktwirtschaft hat eine wirtschaftliche und soziale Mobilisierungsfunktion, von der erhebliche Wachstumsimpulse ausgehen. Wenn es gelingt, die Bedingungen, unter denen Produzenten und Konsumenten wirtschaften, im Sinne der Marktwirtschaft stabil und berechenbar zu gestalten, dann fördert das die individuelle Initiative. Marktwirtschaftliche Prozesse auf den Arbeits-, Kapital-, Güter- und Dienstleistungsmärkten bewirken, dass bestehende persönliche und gesellschaftliche Abhängigkeiten durch sachlich-funktionale Beziehungen abgelöst werden. Einführung und Stärkung des wirtschaftlichen Wettbewerbs sind Schritte zur Auflösung privilegierter Positionen und zur Machtkontrolle. Wettbewerb und funktionsfähige Märkte haben eine Entdeckungs- und Auswahlfunktion, die in Ländern mit erst wenig entwickelten Kommunikationswegen und mit einer Vielzahl von unsicheren Wirtschaftstätigkeiten sowohl im traditionellen als auch im modernen landwirtschaftlichen und gewerblichen Sektor armutsüberwindend wirken.

e. Politische Effekte der Marktwirtschaft:

Die Orientierung der Entwicklungspolitik an der Sozialen Marktwirtschaft hat auch politische Wirkungen. Die Schaffung eines verlässlichen Rechtsrahmens für die Marktwirtschaft und den Wettbewerb gestattet einer großen Zahl von Menschen, wirtschaftliche Initiativen zu ergreifen. Die Entscheidungsfreiheit für ökonomische und soziale Aktivitäten wird ausgeweitet. Damit werden zugleich politische Ziele, wie die freie Entfaltung der Persönlichkeit und die Selbstbestimmung erreichbar.

Literaturhinweise

  • Acemoglu, D./ Robinson, J. (2012), Why Nations Fail, New York;
  • Besters, H./ Boesch, E. E. (Hrsg.), (1966), Entwicklungspolitik. Handbuch und Lexikon, Stuttgart;
  • Erhard, L./ Müller-Armack, A. (Hrsg.), (1972), Soziale Marktwirtschaft Ordnung der Zukunft. Manifest´72, Frankfurt/Main;
  • Hemmer, H.-R. (2002), Wirtschaftsprobleme der Entwicklungsländer. Eine Einführung, 3., neubearb. und erw. Auflage, München;
  • Menzel, U. (1993), 40 Jahre Entwicklungsstrategie = 40 Jahre Wachstumsstrategie, in: Handbuch der Dritten Welt, Bd. 1: Grundprobleme - Theorien – Strategien, hrsg. von Nohlen, D./Nuscheler, D., Bonn;
  • Müller-Armack, A. (1969), Der Moralist und der Ökonom. Zur Frage der Humanisierung der Wirtschaft, in: Ders., Genealogie der Sozialen Marktwirtschaft , 2., erw. Auflage 1981, Bern, S. 123 – 140;
  • Sauter, H. (2004), Weltwirtschaftsordnung. Die Institutionen der globalen Ökonomie, München.

Ronald Clapham