EU: Umweltpolitik

Die EU-Umweltpolitik hat sich bis in die 80er Jahre weitgehend darauf beschränkt, die Entwicklung des Gemeinsamen Binnenmarktes zu begleiten. Inzwischen hat sie sich in den letzten 20 Jahren zu einem eigenständigen Politikbereich der EU entwickelt. In einer der Sozialen Marktwirtschaft verpflichteten Politik wirft dies die Frage auf, nach welchen Grundsätzen Kompetenzen auf die EU einerseits und die Mitgliedstaaten andererseits verteilt werden sollten. Will man staatliche Macht beschränken und Wettbewerb auch zwischen Mitgliedstaaten fördern, führt dies zu einer föderalistischen Politikkonzeption. Ein föderaler Ansatz teilt die Macht und Kompetenzen zwischen EU und Mitgliedstaaten vor dem Hintergrund der räumlichen Deckungsgleichheit von Nutzen und Kosten: Konzentrieren sich Kosten und Nutzen der Umweltpolitik auf den Mitgliedstaat, sind Kompetenzen zu dezentralisieren. Eine EU-Verantwortung wird hingegen als legitim und ökonomisch begründet angesehen, wenn Kosten und Nutzen der Umweltpolitik nicht an den Grenzen der Mitgliedstaaten enden, sondern eine ausgeprägte europäische Dimension besitzen (= europäisch öffentliche Umweltgüter).

Soziale Marktwirtschaft beruht auf Leistungswettbewerb auf den Gütermärkten. Im Zuge der politischen Integration Europas folgt daraus, dass der Schutz des Leistungswettbewerbs nicht an den Grenzen der Mitgliedstaaten der EU endet, sondern auch für den Gemeinsamen Binnenmarkt gilt:

  • Umweltrelevante Produktvorschriften der Mitgliedstaaten sollen deshalb nicht dazu führen, den Handel gewollt (Protektionismus) oder ungewollt zu behindern. In der Praxis werden deshalb harmonisierte Mindeststandards vereinbart. Entsprechend Art. 191 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) legen die Kommission und die übrigen europäischen Akteure in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz ein allgemein hohes Schutzniveau zugrunde.
  • Im Umweltschutz gewähren Mitgliedstaaten der EU staatliche Beihilfen, die den Wettbewerb auf dem EU-Binnenmarkt verzerren können. Auf der Basis von Art. 108 und 109 AEUV werden deshalb die nationalen Umweltschutzsubventionen der EU-Beihilfenkontrolle unterworfen.
  • Das im EU-Vertrag hervorgehobene Prinzip des „Polluter-Pays-Principle“ stellt sicher, dass in den Mitgliedsländern Unternehmen keine versteckten Beihilfen eingeräumt werden, die ebenfalls den Wettbewerb auf dem Binnenmarkt verzerren.
Beide Anliegen sind aus ordnungspolitischer Sicht begründet, weil sie dem unverzerrten Leistungs- und Standortwettbewerb in der EU dienen. Wettbewerbsfreiheit und Schutz des Wettbewerbs sind ein europaweit öffentliches Gut, das nicht von den Mitgliedstaaten, sondern von der EU gemeinsam bereitgestellt werden muss. Ansonsten wäre ein Subventionswettlauf zwischen den Mitgliedstaaten zu erwarten, bei dem auch die Umweltpolitik instrumentalisiert würde.

Allerdings haben sich bereits in den 70er Jahren des vergangenen Jahrhunderts auch problematische Begründungen für eine EU-Umweltpolitik etabliert:

  • Durch die EU-weite Harmonisierung von Umweltstandards sollte verhindert werden, dass die Güterpreise der Anbieter in der EU aufgrund unterschiedlicher Umweltkosten divergieren. Es gibt aber keinen Grund, warum sich Kostenunterschiede bei allen übrigen Kostenfaktoren, nicht jedoch beim Faktor Umwelt in den Preisen niederschlagen sollen. Außerdem können die Ausgangsbelastungen zwischen den Mitgliedstaaten dif¬ferieren und somit beispielsweise in stärker belasteten Regionen strengere Produktionsstan¬dards erfordern.
  • Harmonisierung der Umweltstandards zwischen den Mitgliedstaaten soll Standortwettbewerb auf dem Feld der Umweltpolitik verhindern. Auch dies ist aus ökonomischer Sicht vor allem dann kritisch zu betrachten, wenn für die nationalen, regionalen und lokalen öffentlichen Umweltgüter unterschiedliche Präferenzen und Zahlungsbereitschaften in den Mitgliedstaaten bestehen. Einheitliche EU-Standards, die weder unter- noch überschritten werden dürfen, führen hier bei den Bürgern in den Mitgliedstaaten zu Wohlfahrtseinbußen. Diese beruhen auf Über- oder Unterversorgung mit Umweltqualität, es sei denn, die Präferenzen in den Nationalstaaten sind zufällig deckungsgleich mit den EU-Standards. Damit ist aber nicht zu rechnen, denn schließlich ist Umweltschutz ein Gut, das aufgrund von Einkommensunterschieden in den Mitgliedstaaten unterschiedlich nachgefragt und mit unterschiedlichen Prioritäten angeboten wird. Diesen Vorteilen national verantworteter Herstellungsstandards wird die Gefahr des Unterbietungswettlaufs im Wettbewerb um Kapital und Unternehmen entgegengestellt. Dieser Wettbewerb geht nicht einseitig zu Lasten des Umweltschutzes, solange sich die Vor- und Nachteile der Umweltpolitik auf den jeweiligen Mitgliedstaat konzentrieren und dieser demokratisch verfasst ist. Insofern spiegelt die nationale Umweltpolitik und die in den Mitgliedstaaten herrschende Umweltqualität auch die Umweltpräferenzen der jeweiligen politischen Mehrheiten wider. Dies führt vor dem Hintergrund divergierender Präferenzen, Kosten, Einkommen etc. in den Mitgliedstaaten zu unterschiedlichen Umweltqualitäten in den Mitgliedstaaten.
Eine über die Flankierung des Binnenmarktes hinausgehende EU-Umweltpolitik ist ökonomisch und ordnungspolitisch begründet, weil Kosten und Nutzen einer Reihe von Umweltgütern europaweit streuen oder zahlreiche Mitgliedstaaten betreffen. In diesen Fällen grenzüberschreitender Umweltprobleme ist im Unterschied zu nationalen Umweltproblemen, unabhängig vom Grad des politischen Integrationsprozesses, eine koordinierte Umweltpolitik vorteilhaft. Bei grenzüberschreitenden Verschmutzungen, z.B. durch Luft- und Gewässeremissionen, konzentrieren sich die Kosten des Umweltschutzes auf den emittierenden Staat. Dieser hat zunächst kaum einen Anreiz, den außerhalb seiner Grenzen anfallenden Nutzen zu berücksichtigen. Da umgekehrt die anderen Mitgliedstaaten von der verbesserten Umweltqualität profitieren können, ohne sich an den Kosten zu beteiligen, fällt Umweltschutz an der Emissionsquelle zu gering aus. Es ist somit ein Rahmen notwendig, der dieses Dilemma auflöst und die nationalen sowie gebietsexternen Vorteile (Kosten) von Umweltschutzinvestitionen wiederspiegelt. Je größer dabei der Kreis betroffener Mitgliedstaaten ist (z.B. großräumliche Luftverschmutzung), desto eher ist eine EU-weite Koordination sinnvoll, ansonsten können sich die betroffenen Staaten untereinander abstimmen. Diese Verhandlungen können wiederum mit mehr Aussicht auf Erfolg geführt werden, wenn die ordnungspolitischen Weichen, die für die Lösung dieser Konflikte gelten sollen, beispielsweise im Sinne des „Polluter-Pays-Principle“ vereinheitlicht sind. Somit kommt es auch hier darauf an, die in einer Sozialen Marktwirtschaft geltenden Ordnungsregeln zum Schutz der Umwelt durchzusetzen.

Die über die Flankierung des Binnenmarktes hinausgehende EU-Umweltpolitik liegt nicht in der ausschließlichen, sondern in der mit den Mitgliedstaaten geteilten Kompetenz (Artikel 4 AEUV). Der Titel XX fixiert die Ziele der Umweltpolitik. Vor ihrem Hintergrund spielen in der praktischen Umweltpolitik dabei grenzüberschreitende Umweltprobleme eine besondere Rolle:

  • Im Bereich des Klimaschutzes vertritt die EU neben den Mitgliedstaaten diese auf den internationalen Klimaschutzkonferenzen und trägt durch Koordination zwischen den Mitgliedstaaten dazu bei, die Verhandlungskosten zu reduzieren. Ebenfalls im Bereich des Klimaschutzes hat die EU 2005 ein Handelssystem für CO2-Verschmutzungsrechte eingeführt. Im Rahmen Nationaler Allokationspläne werden dabei die maximal zulässigen Emissionen auf und innerhalb der Mitgliedstaaten verteilt, die als exklusive Verschmutzungsrechte handelbar sind. Dies ist aus ökonomischer Sicht zu begrüßen, weil dies zumindest in der EU dazu führt, dass Klimaschutz dort betrieben wird, wo dies zu den geringsten Vermeidungskosten möglich ist.
  • Auf dem Feld „Biologische Vielfalt“ soll ein Netz von Gebieten und Lebensräumen (Natura 2000) geschützt werden, wobei diese einerseits grenzüberschreitend sind. Andererseits besitzen viele EU-Schutzgebiete eine regionale und nicht grenzüberschreitende Dimension, bei denen die Kompetenzen sinnvollerweise bei den Mitgliedstaaten angesiedelt werden sollten.
  • Im Rahmen der Gewässerschutzpolitik werden allgemeine Vorgaben für eine umweltschonende und nachhaltige Gewässernutzung (EU-Wasserrahmenrichtlinie) entwickelt, die innerhalb der Mitgliedstaaten dezentral umgesetzt werden.
Nicht nur beim Schutz von Biosphären ist eine ökonomisch nicht begründete und letztlich nachteilige Kompetenzzentralisierung bei der EU-Kommission beobachtbar. Dies ist etwa in der 2008 beschlossenen Richtlinie zur Luftqualität der Fall, die sich dezidiert mit lokalen Umweltproblemen, insbesondere in Ballungsräumen (z.B. Feinstaubbelastung) beschäftigt. Auch die Regulierung der lokalen Lärmschutzpolitik, die Vorgaben von Standards zur Badegewässerqualität und zahlreiche andere Maßnahmen sind politisch und ökonomisch nicht begründet und stellen eine Überzentralisierung dar.

Literaturhinweise:

  • A. Jordan (Hrsg.) (2005): Environmental Policy in the European Union, Earthscan, sec. Ed., London, Sterlin, VA.
  • C. Knill, D. Liefferink (2007): Environmental Politics in the European Union: Policy Making, Implementation and Patterns of Multi-Level Governance, Manchester University Press
Gutachten, Reporte und zahlreiche weitere Materialien zur EU-Umweltpolitik finden Sie unter:

ec.europa.eu/environment/pubs/studies.htm

Insbesondere ökonomische Studien finden sich unter: ec.europa.eu/environment/enveco/economics_policy/index.htm#_Toc240786965

Helmut Karl