Aufsichtsämter

Die Aufsicht über die Wirtschaft ist für den öffentlichen Sektor als Träger der Wirtschaftspolitik eine systemnotwendige Aufgabe auf jenen Märkten, für die angenommen wird, dass es zwischen Anbietern und Nachfragern aufgrund unterschiedlicher Informiertheit über die Märkte zu keinem gleichgewichtigen Ergebnis kommt. Deshalb greift der Staat mit Hilfe von Regulierungen und mit Aufsichtsämtern als Kontrollinstitutionen ein. Das Ziel dieser Form der Wirtschaftspolitik ist es, das Gemeinwohl zu erhöhen, indem die selbstverantwortlichen privaten Wirtschaftsaktivitäten von Haushalten und Unternehmen durch besondere Rechtsregeln und Rahmenbedingungen beeinflusst werden. Diese werden für notwendig erachtet, um die Funktionsfähigkeit bestimmter Märkte ökonomisch und in ihren sozialen Wirkungen zu erreichen und zu sichern. Für die den Aufsichtsämtern übertragenen Überwachungs-, Berichtigungs- und Sanktionsfunktionen hat der Gesetzgeber konkrete Regeln und Rechte zu entwickeln; nur so sind die Ziele, Mittel und Maßstäbe der Eingriffe für die betroffenen Wirtschaftssubjekte vorhersehbar und messbar und dadurch auch das Handeln der Aufsichtsämter berechenbar (Rechtsstaatsprinzip).

Unter Wirtschaftsaufsicht (nicht zu verwechseln mit der Staatsaufsicht über öffentliche Unternehmen, die zusätzlich ebenfalls der Wirtschaftsaufsicht unterworfen sind) standen oder stehen z.B. Apotheken, Banken, Einzelhandel, Energiewirtschaft, Forstwirtschaft, Lebensmittelhandel, Luftfahrt, Verkehr, Versicherungen u.a. (branchengebundene Fachaufsicht); Arbeitsschutz, Eichwesen, Immissionsschutz u.a. (Spezialaufsicht); Kartelle, Preise, Steuern u.a. (allgemeine Aufsicht). Durch die Aufzählung wird deutlich, dass es sowohl sektoral abgrenzbare oder branchengebundene als auch allgemeine bzw. gesamtwirtschaftliche Aufsichtsbereiche gibt. Ferner ist die Tendenz zu einem umfassenden Gestaltungsanspruch der Wirtschaftsaufsicht erkennbar.

So unterschiedlich die gesetzlich festgelegten Bereiche der Aufsicht sind, so vielfältig und unterschiedlich sind auch die Aufgaben selbst. Ansatzpunkt einer Wirtschaftsaufsicht ist im allgemeinen das Marktverhalten der Marktteilnehmer, das beobachtet und evtl. berichtigt wird. Die Zwecke der Wirtschaftsaufsicht reichen dabei vom Schutz eines „unmündigen Vertragspartners” (Kunde von Versicherungen) über die Sicherstellung des gewünschten Angebots einzelner Unternehmungen (z.B. Hygiene in Gaststätten), die Sorge um die Struktur eines ganzen Wirtschaftszweiges (Erlaubnis oder Verbot von Kartellbildung, Bundeskartellamt) bis hin zur gesamtwirtschaftlichen Gefahrenabwehr (Kontrolle der Finanzmärkte).

Eine einheitliche, übergreifende und in sich geschlossene Organisation der Wirtschaftsaufsicht ist nicht gegeben und aufgrund der Aufgabenvielfalt auch kaum gestaltbar. Vielmehr sind die Aufsichtsbefugnisse und die konkrete Umsetzung des Auftrags an zahlreiche, z.T. sich überschneidende Zuständigkeitsbereiche verteilt. Der organisatorisch aufwendigste und wirtschaftspolitisch bedeutende Schwerpunkt konzentriert sich dabei auf die Bundesaufsichtsämter, die als selbständige Bundesoberbehörden im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Finanzen angesiedelt sind. Sie betreffen den Bereich der Finanzmärkte und sind unterteilt in das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen, das Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen und das Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel.

Die klassische und älteste Wirtschaftsaufsicht (seit 1901) betrifft das Versicherungswesen. Rechtsgrundlage ist das Gesetz über die Beaufsichtigung der Versicherungsunternehmen (1931, mehrfach novelliert). Mit der Begründung der Besonderheit des Produkts „Versicherung”, seiner sozialen Bedeutung, des Vertrauensbedürfnisses der Versicherungswirtschaft sowie ihrer volkswirtschaftlichen Bedeutung werden vom Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen (Sitz in Bonn) im wesentlichen zwei Hauptziele verfolgt: Die Belange der Versicherten zu wahren und dabei insbesondere sicherzustellen, dass die künftigen Verpflichtungen des Versicherungsunternehmens jederzeit erfüllbar sind. Aufsichtsmaßnahmen sind u.a. Konzessionspflicht, Kautionszwang, Rechnungslegung und Publizität, Überwachung der Geschäftsführung sowie Eingriffsmöglichkeiten beim Geschäftsbetrieb.

Eine vergleichbar weit reichende Aufsicht wird im Kreditwesen praktiziert. Die Bankenaufsicht, deren allgemeine Aufgabe in der Förderung der Stabilität der Kreditinstitute und des Finanzsystems besteht, wird überwiegend vom Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen mit Sitz in Bonn in Zusammenarbeit mit der Deutschen Bundesbank übernommen. Rechtliche Grundlage der Aufsicht ist das mehrfach novellierte Gesetz über das Kreditwesen von 1961. Die Bankenaufsicht hat insbesondere Missständen im Kredit- und Finanzdienstleistungswesen entgegenzuwirken, welche die Sicherheit der Einlagen der Kunden gefährden, die ordnungsgemäße Durchführung der Bankgeschäfte beeinträchtigen oder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft herbeiführen.

Als jüngste Aufsichtsbehörde wurde 1995 das Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel mit Sitz in Frankfurt/Main gegründet. Seine Aufgabe ist es, Missständen entgegenzuwirken, welche die ordnungsgemäße Durchführung des Wertpapierhandels beeinträchtigen oder erhebliche Nachteile für den Wertpapiermarkt bewirken können. Insbesondere obliegt ihm die Überwachung der Publizitätspflicht börsennotierter Unternehmen sowie als weitere wesentliche Aufgabe die Aufdeckung und Verfolgung von Verstößen gegen die Insiderregeln.

Vor dem Hintergrund der schnell fortschreitenden Veränderungen auf den Finanz-märkten hin zu einem Allfinanzmarkt und aus der daraus folgenden Notwendigkeit einer organisatorischen Anpassung wurden 2002 die bisherigen Bundesaufsichtsämter für das Versicherungswesen, das Kreditwesen und für den Wertpapierhandel mit all ihren bestehenden Aufgaben in die neu errichtete, rechtlich selbständige Bundesanstalt für Finanzdienstleistungs- und Finanzmarktaufsicht (Allfinanzaufsicht Bafin) zusammengeführt. Erwartet werden hiervon höhere Aufsichtskompetenzen, Synergieeffekte bei Querschnittsaufgaben und insgesamt eine Stärkung der Aufsichtseffizienz.

Als Folge der Welt-Finanzkrise haben die Bemühungen zugenommen, international gemeinsame bzw. koordinierte Institutionen bzw. Regeln zu beschließen. Federführend ist die G 20; die Erfolge sind äußerst dürftig. Die nationale Interessen und ordnungspolitischen Auffassungen über die Gestaltung und Kontrolle der nationalen und internationalen Finanzmärkte weichen unvermindert stark ab. Dies gilt auch für die Anerkennung und Beaufsichtigung der Regeln von Basel 2 und der Neufassung in Basel 3.

Als Folge der Euro-Schuldenkrise und der Probleme der Banken hat die EU im Dezember 2012 beschlossen, für größere, international tätige Banken eine gemeinsame Bankenaufsicht zu schaffen. Die Zuordnung dieser Aufgabe auf die EZB hat zu ordnungspolitischen Kontroversen geführt, die auch mit der Entscheidung nicht beendet sein werden, weil einige EU-Länder dies auch als ein Vehikel verstehen, die Unabhängigkeit der EZB indirekt einzuschränken.

Literaturhinweise:

  • SCHMIDT, R. (1988). Wirtschaftsaufsicht, in: Albers, W. u. a. (Hrsg.), Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaft, Band 9, ungekürzte Studienausgabe, Stuttgart u. a., S. 34-44;
  • BUNDESANSTALT FÜR FINANZDIENSTLEISTUNGSAUFSICHT (www.bafin.de)
Dieter Fritz-Aßmus,

Rolf H. Hasse

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