EU: Finanzverfassung

1. Die derzeitige Finanzverfassung der EU im Überblick

1.1 Elemente der EU-Finanzverfassung

Allgemein formuliert, lässt sich eine Finanzverfassung als „Inbegriff aller rechtlichen Normen, die für die öffentliche Finanzwirtschaft im Ganzen, in Einnahmen und Ausgaben, gelten“ (G. Schmölders), definieren. Im Mittelpunkt stehen die Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmeverteilung, das Haushaltsrecht, die Grundlagen der Besteuerung und die Bestimmungen für eine eventuelle Kreditaufnahme.

Nach diesem weiten Begriffsverständnis besitzt die Europäische Union bereits eine umfangreiche Finanzverfassung, die sich aus verschiedenen Elementen zusammensetzt. So sind die Aufgaben der Union vornehmlich in den europäischen Verträgen selbst – d.h. seit dem seit 2009 geltenden „Vertrag von Lissabon“ (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV) – aufgeführt. Der EU-Haushalt mit seiner Dominanz der Agrarausgaben und der strukturpolitischen Ausgaben ist der finanzielle Spiegel dieser Aufgabenzuweisung an die EU-Ebene. Demgegenüber sind die Finanzquellen der Gemeinschaft primär in Form von gesonderten Rechtsakten des Rates konkretisiert worden. Hierzu gehören vor allem spezifische „Eigenmittel-Beschlüsse“ sowie die Beschlüsse zur „Finanziellen Vorausschau“. Aus diesen Beschlüssen ergibt sich, dass die EU bislang - abgesehen von den Zolleinnahmen (sowie der EGKS-Montanumlage und einer Abgabe auf die Einkünfte der EU-Bediensteten) nicht über ein eigenes Besteuerungsrecht verfügt. Auch die sogenannten Mehrwertsteuer-Eigenmittel stellen de facto nicht eigene Steuereinnahmen der EU dar, sondern Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten. Einen wichtigen Bereich der EU-Finanzverfassung bildet darüber hinaus das EU-Haushaltsrecht mit den für die Gemeinschaft geltenden Haushaltsgrundsätzen und dem Prozess der Haushaltsaufstellung, in dessen Mittelpunkt die Kompetenzverteilung zwischen den verschiedenen EU-Organen (Kommission, Rat, EP) steht (EU: Organe und Institutionen). Aus den Haushaltsgrundsätzen ergibt sich implizit auch das Fehlen eines Verschuldungsrechts für die allgemeine Haushaltsfinanzierung.

Zur Finanzverfassung der EU im weiteren Sinne können schließlich verschiedene Rahmenvorschriften für die nationalen Finanzpolitiken gezählt werden, die auf der Ebene der EG geregelt sind. Dazu gehören zum einen steuerpolitische Bestimmungen, die der Harmonisierung der einzelstaatlichen Steuersysteme dienen sollen. Zum anderen ist die Wirtschafts- und Finanzpolitik der Mitgliedstaaten bereits seit 1993 der sog. Multilateralen Überwachung unterworfen, die der Einhaltung gemeinschaftlich festgelegter „Grundzüge der Wirtschaftspolitik“ dienen soll, an denen sich die Mitgliedstaaten zu orientieren haben. Neben diese Vorschriften sind speziell für die Länder der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU) seit dem Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages sowie der ergänzenden Restriktionen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes einschneidende Grenzen für die nationale Schuldenpolitik getreten, die ebenfalls der Finanzverfassung der EU i.w.S. zuzurechnen sind.

1.2 Aufgaben und Ausgaben der EU

Die Ausgabenseite des EU-Budgets ist ein Spiegel der Aufgaben, die der Gemeinschaft im Laufe von fünf Jahrzehnten stufenweise zugewachsen sind. Dabei haben Kriterien der ökonomischen Zweckmäßigkeit bzw. Effizienz so gut wie keine Rolle gespielt. Vielmehr ist die permanente Ausweitung des Aufgabenspektrums der EU primär als Ausdruck politischer Tauschgeschäfte zu sehen, die eine Umverteilungs- bzw. „Kompensationsfunktion“ im historischen Verlauf des Integrationsprozesses erfüllen.

Tatsächlich dient das Budget der EU zum weitaus größten Teil Umverteilungszwecken, wobei freilich unterschiedliche Zielgruppen begünstigt werden. So entfällt noch immer über 40 Prozent (2011 = 41,3 v.H.) der EU-Ausgaben (Zahlungsermächtigungen-Soll) auf die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP), d.h. auf Subventionen zugunsten des Agrarsektors; seit 2007 erscheinen diese unter der neuen Haushaltslinie „Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen“. Von den Agrarausgaben profitieren allerdings nicht nur agrarisch geprägte Mitgliedstaaten mit relativ niedrigem Entwicklungs- bzw. Einkommensniveau, sondern auch vergleichsweise wohlhabende Agrarländer wie vor allem Frankreich. Die gemeinschaftliche Strukturpolitik, auf die – seit 2007 unter einer ebenfalls neu benannten Haushaltslinie „Nachhaltiges Wachstum“ ausgewiesen – mehr als ein Drittel der EU-Ausgaben entfallen (2011 = 36,0 v.H.), steht ebenfalls primär im Dienst der (interregionalen und zwischenstaatlichen) Umverteilung. Knapp 10 Prozent (2011 = 9,5 v.H.) der EU-Ausgaben entfallen auf eine Vielzahl von früher so genannten „Internen Politikbereichen“ (Binnenmarkt, Forschung und Technologie, Energie und Verkehr, Industrie, Beschäftigung und Soziales, Umweltschutz, Bildung und Kultur, Gesundheit und Verbraucherschutz); seit 2007 erscheinen auch diese Ausgaben mit dem Titel „Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung“ im Rahmen der Haushaltslinie „Nachhaltiges Wachstum“. Gut sechs Prozent betreffen „externe Politikbereiche“ (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, humanitäre Hilfe, entwicklungspolitische Maßnahmen, soweit diese auf den EU-Haushalt entfallen), die seit 2007 unter der Rubrik „Die EU als globaler Partner“ firmieren (2011 = 6,2 v.H.). Die Ausgaben für Verwaltung machen schließlich rund 6 v.H. aus (2011 = 5,5 v.H.) .

2011 belief sich das Gesamtvolumen des EU-Haushalts (ZE-Soll) auf 126,5 Mrd. € bzw. 1,01 v.H. des EU-BNE (Brutto-Nationaleinkommen). Damit wird die seit 1999 geltende zulässige Obergrenze von 1,24 % des EU-BNE zwar weiterhin deutlich unterschritten. Gleichwohl liegen die Wachstumsraten des EU-Haushalts seit vielen Jahren deutlich über den Zuwachsraten der Haushalte der Mitgliedstaaten – eine Entwicklung, die sich in den Folgejahren der nächsten Finanzplanungsperiode 2014-2020 voraussichtlich fortsetzen wird.

1.3 Die Finanzierung der EU

Die Finanzierung des EU-Haushalts erfolgt seit mehr als vier Jahrzehnten aus sogenannten „Eigenen Einnahmen“. Hierzu zählen neben den „traditionellen Eigenmitteln“ (d.h. Zöllen und Agrarabgaben) vor allem die „Mehrwertsteuer-Eigenmittel“ sowie die „BSP-Eigenmittel“ (seit 2002 als „BNE-Eigenmittel“ bezeichnet). Durch verschiedene Richtlinien des Ministerrats wurden ab 1970 zunächst die MWSt-Eigenmittel zur hauptsächlichen Finanzierungsquelle ausgebaut. Seit den Beschlüssen von 1999 zur „Agenda 2000“ haben die BNE-Eigenmittel die dominierende Rolle bei der Finanzierung der Gemeinschaft übernommen. 2011 beliefen sich die Anteile der Zölle/Agrarabgaben bzw. der MWSt-Eigenmittel an den gesamten EU-Einnahmen auf lediglich 13 bzw. 11 v.H. Demgegenüber trugen die BNE-Eigenmittel 2011 75 v.H. zur EU-Finanzierung bei, und ihre Bedeutung wird in der nächsten Finanzplanungsperiode wohl noch weiter zunehmen.

2. Änderungen im Aufgaben- und Einnahmespektrum der EU?

2.1 Beurteilungskriterien

Jede Finanzverfassung ist zwangsläufig ein "Spiegel der Staatsverfassung" (G. Schmölders). Infolgedessen ist die Frage nach der 'richtigen' Finanzverfassung der EU nicht davon zu trennen, welches politische (Selbst-)Verständnis für die Europäische Union zugrunde gelegt wird. Eine Antwort wird demnach zweifellos unterschiedlich ausfallen, wenn man etwa von der Zielvorstellung eines europäischen Bundesstaates ausgeht oder aber lediglich das Konzept eines lockeren Staatenbundes mit eng begrenzten Funktionen unterstellt. Aus ökonomischer Perspektive lassen sich einige allgemeine Anforderungen an eine zweckmäßige Finanzverfassung für die EU formulieren. Dabei ist allerdings das zugrunde gelegte Staatsbild von entscheidender Bedeutung.

Geht man vom Staatsbild der Wohlfahrtsökonomik aus, so verfolgen die politischen (und bürokratischen) Akteure lediglich das Ziel der gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrtsmaximierung, dagegen keine eigennützigen Ziele. Dieses optimistische Bild eines "Wohlwollenden Diktators" liegt den normativen Empfehlungen der Theorie des Fiskalföderalismus zugrunde, die rationale Kriterien für einen zweckmäßigen Staatsaufbau und eine entsprechende Durchführung staatlichen Handelns zu entwickeln versucht hat. Ausschlaggebendes Beurteilungskriterium ist die "allokative Effizienz". Für eine EU-Finanzverfassung wäre danach die Frage zu beantworten, welche "öffentlichen Aufgaben" zweckmäßigerweise auf die europäische Ebene zu übertragen wären bzw. welche effizienter auf der nationalstaatlichen (oder sogar subnationalen) Ebene erfüllt würden.

Leitlinie für die Zuweisung finanzpolitischer Kompetenzen an die 'richtige' Staatsebene ist aus fiskalföderalistischer Sicht das Prinzip der "fiskalischen Äquivalenz" (Mancur Olson, Jr.), demzufolge die Bereitstellungskompetenzen (d.h. die Entscheidungs- und Finanzierungskompetenzen) für bestimmte öffentliche Aufgaben auf derjenigen gebietskörperschaftlichen Ebene angesiedelt werden sollen, auf der Entscheider, Nutzer und Kostenträger zusammenfallen. Nach dem "Dezentralisierungstheorem" (W.E. Oates) hat prinzipiell eine dezentrale Bereitstellung öffentlicher Güter Vorrang, da auf diese Weise die unterschiedlichen Präferenzen der Bürger optimal berücksichtigt werden können. Wesentlich ist hierbei die Unterstellung von Informationsvorsprüngen der dezentralen Ebene. Auch die vermuteten positiven Wirkungen eines innovations- und leistungsfördernden fiskalischen Wettbewerbs zwischen Gebietskörperschaften sprechen für eine dezentrale Verantwortung. Eine Zentralisierung von Bereitstellungskompetenzen sollte erst dann erwogen werden, wenn erhebliche räumliche Externalitäten vorliegen. Als zusätzliches Argument für eine Zentralisierung kommen Skaleneffekte im Konsum in Frage. Diese ökonomischen Kriterien der Wohlfahrtstheorie sind im Grundsatz auf alle föderativen Systeme und im EU-Fall auch auf unterschiedliche Integrationskonzepte anwendbar. Im konkreten Einzelfall allerdings werden die Schlussfolgerungen darüber, ob eine öffentliche Aufgabe der EU übertragen oder weiterhin auf nationaler Ebene erfüllt werden sollte, teilweise auch von der angestrebten Integrationsstufe mit bestimmt.

Grundlegend andere Anforderungen an eine Finanzverfassung ergeben sich, wenn das Staatsbild der Neuen Politischen Ökonomie zugrunde gelegt wird. Den politischen Akteuren wird hier keine Orientierung am Ziel der gesellschaftlichen Wohlfahrtsmaximierung, sondern vielmehr ein Streben nach Eigennutzmaximierung als dominante Handlungsmaxime unterstellt. Danach sind Politiker primär an der Maximierung der Wählerstimmen, Bürokraten an der Maximierung ihres Budgets und Interessengruppen an der Erlangung funktionsloser Einkommen über den politischen Prozess (rent seeking) interessiert. Aus dieser Perspektive ist es die Hauptaufgabe einer Finanzverfassung, die Rechte der Bürger/Steuerzahler vor staatlicher Willkür und Ausbeutung durch konstitutionelle, d.h. in einer Verfassung verankerte Restriktionen zu schützen. Effizienz wird hier als "konstitutionelle Effizienz" verstanden, d.h. im Sinne möglichst wirksamer Beschränkungen für die politischen Akteure, um diese (als politische "Agenten") zu einem Handeln im Sinne der Bürger/Steuerzahler (als "Prinzipale") zu zwingen (Institutionenökonomik). Eine Finanzverfassung, die an diesen Gedanken ausgerichtet ist, hat einerseits die Spielräume auf der Einnahmeseite zu minimieren, d.h. vor allem durch Setzung enger Grenzen für eventuelle steuerliche Diskriminierungen und scharfe Restriktionen für die öffentliche Verschuldung. Andererseits sind auf der Ausgabenseite des Budgets dauerhafte Vorkehrungen gegen eine Ausweitung der Staatstätigkeit im Allgemeinen und gegen interessengruppenbezogene Ausgaben im Besonderen zu treffen. Alle diese politökonomischen Kriterien gelten im Grundsatz für jedes politische Gemeinwesen und damit auch für die EU auf jeder denkbaren Integrationsstufe. Sie gewinnen freilich in dem Maße an konkreter Bedeutung, wie der europäischen Ebene zusätzliche Aufgaben übertragen werden und damit ein wachsender Finanzbedarf einhergeht.

2.2Änderungen in der Aufgabenverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten?

Die These, dass die derzeitige Struktur des Budgets der Europäischen Union nicht den „Herausforderungen von morgen“ entspreche, ist nicht neu. In besonders prononcierter Form kommt dies in einer vielzitierten Passage aus dem Bericht einer unabhängigen Expertengruppe aus dem Jahr 2003 zum Ausdruck: „As it stands today, the EU budget is a historical relic. Expenditures, revenues and procedures are all inconsistent with the present and future state of EU integration“ (Sapir et al., 2003).

Greift man auf die o.g. von der Theorie des Fiskalföderalismus entwickelten Kriterien zurück, so erscheint bereits der derzeitige Aufgabenkatalog der Gemeinschaft nur zum geringen Teil ökonomisch gerechtfertigt zu sein. In einem Einheitlichen Binnenmarkt sind zwar alle Politikfelder, die zum reibungslosen Funktionieren dieses Marktes notwendig sind, als Kompetenzbereiche der zentralen Ebene (d.h. also der EU) zuzuordnen. Neben der Außenwirtschaftspolitik zählt dazu auch die Wettbewerbspolitik einschließlich der Subventionskontrolle. Dagegen gibt es weder für eine EU-Agrarpolitik noch für die regionale Strukturpolitik der EU stichhaltige ökonomische Argumente. Ein europäischer „Mehrwert“ bzw. „Zusatznutzen“, wie er von der Europäischen Kommission bei einer Wahrnehmung von Aufgaben auf der europäischen Ebene gern unterstellt wird, ist in diesen Bereichen jedenfalls nicht erkennbar. Die hier bestehenden EU-Kompetenzen wären aus ökonomischer Perspektive sinnvoller an die nationale (oder sogar subnationale) Ebene zurück zu verweisen und sind eher integrationsgeschichtlich - als Kompensationsinstrumente zur 'Entschädigung' von Integrationsverlierern bzw. als Mittel zur Erzielung von Integrationsfortschritten - zu erklären. Eine 'Renationalisierung' wäre auch bei großen Teilen der EU-Bildungspolitik, in der allenfalls die gegenseitige Anerkennung von Bildungsabschlüssen als Flankierung des Binnenmarktes einzustufen ist, bei der EU-Forschungspolitik und bei der EU-Sozialpolitik sinnvoll.

Darüber hinaus erscheinen verschiedentlich erhobene Vorschläge für Kompetenzerweiterungen der Gemeinschaft in anderen Politikbereichen, in denen die EU bereits in gewissem Umfang Verantwortung an sich gezogen hat, ökonomisch fragwürdig. Das gilt vor allem für die Umweltpolitik, wo nur wenige Probleme eine Lösung auf EU-Ebene nahe legen, vielmehr entweder Ansätze auf internationaler oder gar weltwirtschaftlicher Eb ene (z.B. Klimaschutz) oder auf enger begrenzter zwischenstaatlicher Ebene (bei nur wenigen betroffenen Ländern, wie z.B. beim Gewässerschutz). Andere Aufgabenbereiche gelten zwar aus ökonomischer Sicht als typische vom Zentralstaat bereitzustellende öffentliche Güter und kommen insofern als neue Kompetenzbereiche für eine EU als weiter entwickelte "Politische Union" in Frage – so vor allem die Außen- und Sicherheitspolitik sowie Teilbereiche der Innen- und Rechtspolitik. Eine umfassende Vergemeinschaftung dieser Politikbereiche dürfte freilich in absehbarer Zeit angesichts massiver politischer Widerstände verschiedener EU-Mitgliedstaaten scheitern und damit ebenfalls in einer neuen EU-Finanzverfassung kaum als EG-Kompetenz in Betracht kommen.

Ähnliches trifft auf die Frage zu, ob der EU die Aufgabe einer interpersonellen Umverteilungspolitik zugewiesen werden sollte. Aus fiskalföderalistischer Sicht lautet die Antwort regelmäßig, dass eine effiziente interpersonelle Umverteilungsfunktion am effizientesten von der zentralen Staatsebene wahrzunehmen ist. Voraussetzung ist allerdings, dass in dem betreffenden Gemeinwesen eine 'Umverteilungssolidarität' besteht, d.h. die Umverteilungsaufgabe als gesamtgesellschaftliches Problem dieses Gemeinwesens bejaht wird. Für den Fall der EU dürfte diese Voraussetzung nicht nur beim gegenwärtigen Integrationsstand, sondern auch für die absehbare Zukunft kaum gegeben sein. Auf längere Sicht freilich könnte man durchaus erwarten, dass sich in einer EU als "Politischer Union" auch eine europäische 'Umverteilungssolidarität' herausbilden könnte, die dann eine entsprechende verteilungspolitische Kompetenz der Union begründen würde. Lediglich am Rande erwähnt sei, dass die häufig erhobene Forderung, der EU auch eine weiterreichende stabilisierungspolitische Aufgabe (über die bereits vergemeinschaftete Geldpolitik hinaus) zuzuweisen, ökonomisch auf erhebliche Bedenken stößt.

Eine restriktive Interpretation des künftigen Aufgabenkatalogs der Gemeinschaft wird zusätzlich durch politökonomische Überlegungen gestützt. Hierbei sind es insbesondere die Eigeninteressen der Europäischen Kommission, des Europäischen Parlaments und des Europäischen Gerichtshofes, die eine Zentralisierungstendenz begünstigen. Dass das Subsidiaritätsprinzip eine wirksame juristische Schranke hiergegen bilden kann, erscheint höchst fraglich (Subsidiarität). Zu denken wäre deshalb an zusätzliche verfahrensmäßige Restriktionen, wie sie etwa die European Constitutional Group unterbreitet hat. So sollte zum einen die Besitzstandsklausel des Acquis Communautaire beseitigt werden, um der ‚Einbahnstraßen-Interpretation‘ im europapolitischen Denken vorzubeugen. Noch größere Wirkung hätte vermutlich ein zweiter Vorschlag der European Constitutional Group. Danach sollten der europäischen Ebene sämtliche Kompetenzen nicht mehr unbefristet (und damit wegen des Einstimmigkeiterfordernisses de facto irreversibel) übertragen werden, sondern nur noch in befristeter Form als "Sunset"-Kompetenzen. Die Zuständigkeiten der EU müssten dann in bestimmten Zeitabständen durch die Mitgliedstaaten erneuert werden, was die europäischen Instanzen unter ständigen Bewährungsdruck setzen würde, weil bei unbefriedigender Wahrnehmung von Befugnissen die EU-Zuständigkeit verloren ginge.

2.3 Die Finanzierung der EU – ein Anachronismus?

Im Zentrum der traditionellen Kritik am Finanzierungssystem der Gemeinschaft steht seit jeher die These, dass die unzureichende Einnahmeautonomie der europäischen Ebene sowohl politisch unerwünscht sei als auch eine ökonomisch effiziente Haushaltsführung behindere. Aus dieser Perspektive könnte es durchaus nahe liegen, eine erweiterte Einnahmekompetenz der Union und insbesondere eine eigene EU-Steuerhoheit zu befürworten. Entsprechende Vorstöße sind vor allem von Seiten des Europäischen Parlaments, aber auch von Vertretern der Kommission immer wieder unternommen worden; vorgeschlagen werden dabei vor allem eine EU-Energiesteuer, eine EU-Körperschaftssteuer und eine modulierte EU-Mehrwertsteuer.

Die theoretische Basis der Forderungen nach einer eigenen EU-Steuer bildet das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz, das eine möglichst weitgehende Übereinstimmung von Nutzern, Entscheidern und Kostenträgern von Kollektivgütern verlangt. Hierzu wird das derzeitige Finanzierungssystem der EU mit seiner de-facto-Beitragsfinanzierung als im Widerspruch stehend interpretiert, da die Entscheidungen über die Ausgabenseite (durch den Ministerrat und das EP) getrennt stattfinden von den grundsätzlichen Finanzierungsentscheidungen (in Form der Eigenmittel-Begrenzungen). Daraus ergäben sich Anreize für eine ineffiziente Ausweitung des EU-Budgets. Eine eigene Steuerkompetenz der EU könne dazu beitragen, solche Ineffizienzen zu verringern („benefit pricing argument“). Allerdings wäre eine äquivalenztheoretische Begründung einer EU-Steuer nur überzeugend, wenn damit EU-weite öffentliche Güter finanziert würden. Eine solche Bereitstellung EU-weiter öffentlicher Güter durch die Gemeinschaft findet jedoch bislang kaum statt. Zudem erscheint es bei realistischer Betrachtung höchst zweifelhaft, ob eine EU-Steuer dazu beitragen würde, die Budgetdisziplin auf der Ausgabenseite zu verstärken.

Auch andere wohlfahrtstheoretische Argumente vermögen eine EU-Steuer kaum zu begründen. Das instrumental approach argument fordert den Einsatz von Steuern zur Erreichung allokations-, distributions- oder stabilisierungspolitischer Ziele. Dem tax competition argument zufolge soll eine Besteuerungskompetenz der EU dazu beitragen, unerwünschte Effekte eines Steuerwettbewerbs zu verhindern; dabei geht es vor allem um die angebliche Gefahr eines „race to the bottom“ bei der Besteuerung mobiler Faktoren und einer daraus resultierenden Unterversorgung mit Kollektivgütern. Bei näherer Prüfung können jedoch beide Argumente im Fall der EU zumindest in ihrer gegenwärtigen Form nicht überzeugen. Stichhaltiger erscheint das regional arbitrariness argument, dem zufolge eine spezifische interregionale Verteilung der Bemessungsgrundlagen es nahe legen kann, Steuerkompetenzen einer höheren föderativen Ebene zuzuweisen. Das gilt vornehmlich für Zölle, deren regionales Aufkommen in einem gemeinsamen Markt überwiegend von Zufallsfaktoren bestimmt wird. Die derzeitige Kompetenzverteilung in der EU, die diese Hoheiten der Gemeinschaft zuordnet, ist insoweit durchaus angemessen. Eine Ausweitung auf andere Steuern lässt sich damit jedoch nicht begründen.

Neben den wohlfahrtsökonomischen Argumenten für eine eigene EU-Steuerkompetenz werden von Vertretern der europäischen Institutionen zusätzliche Begründungen angeführt, die eher politischen Charakter tragen. So wird immer wieder argumentiert, eine EU-Steuer werde zu mehr Transparenz für die Bürger beitragen und darüber hinaus die Diskussion um die sog. „Nettopositionen“ entschärfen. Um mehr Transparenz zu erreichen, ist es jedoch keineswegs nötig, der EU eine eigene Steuerkompetenz zuzuweisen. Die Unübersichtlichkeit der EU-Einnahmestruktur könnte ebenso durch eine Verringerung der Finanzierungsquellen – ohne Einführung einer EU-Steuer – erreicht werden. Dazu wäre lediglich die (bereits oft vorgeschlagene) Umstellung auf ausschließlich BNE-orientierte Finanzzuweisungen als einzige Einnahmequelle (neben den Zöllen) notwendig. Insgesamt besteht sicherlich ein Bedarf an mehr Transparenz über das Budget der Union, doch hat die Frage einer EU-Steuer damit nichts zu tun.

Die These, dass eine EU-Steuer die Debatte um die Nettopositionen beenden könnte, erscheint ebenfalls wenig stichhaltig. Im gegenwärtigen EU-Budget resultieren die Umverteilungseffekte zwischen den Mitgliedstaaten in erster Linie aus der Ausgabenstruktur, kaum dagegen aus der Einnahmestruktur. Eine Änderung auf der Einnahmeseite würde deshalb für sich genommen die Nettopositionen nicht entscheidend verändern, sondern allenfalls die Transparenz über die Inzidenz der EU-Finanzierung verringern. In jedem Fall würde die politische Diskussion über die Nettopositionen durch eine EU-Steuer nicht entschärft. Eine Beendigung der Debatte um die Nettopositionen kann daher nur durch eine fundamentale Re-Orientierung der EU-Aufgaben und speziell durch eine (ausgabensparende) Reform der beiden Hauptausgabenblöcke GAP und EU-Strukturpolitik erreicht werden.

Aus politökonomischer Sicht entpuppen sich die beiden angeblichen politischen Vorzüge einer EU-Steuer als leicht durchschaubarer Versuch, der EU-Ebene erhöhte Einnahmespielräume zu verschaffen. Gerade diese Perspektive spricht jedoch dafür, der EU kein eigenes Besteuerungsrecht zuzugestehen. Dieses liefe nämlich auf eine wesentliche Lockerung der Budgetrestriktion für die verantwortlichen EU-Akteure – Kommission, Rat, Europäisches Parlament – hinaus. Damit würde die europäische Budgetdisziplin vermindert. Demgegenüber wirkt eine Finanzierung der Gemeinschaft durch Finanzzuweisungen der Ausbeutungsgefahr der Bürger durch einen EU-Leviathan und der Möglichkeit der Entstehung eines institutionalisierten „Steuerkartells“ entgegen. Die wohlfahrtsökonomisch begründete Skepsis gegenüber einer EU-Steuerhoheit wird damit durch die politökonomischen Argumente zusätzlich gestützt. Das gilt natürlich umso mehr, je mehr der Gemeinschaft neue Aufgabenkompetenzen zuerkannt würden, die entsprechende zusätzliche Ausgabenbedarfe nach sich ziehen würden. Insgesamt würde sich – trotz aller wohlklingenden Beteuerungen, dass die Einführung einer EU-Steuer „natürlich“ aufkommensneutral geschehen müsse – die Belastung für den europäischen Steuerzahler voraussichtlich erhöhen. Aus diesen Gründen sind die Forderungen nach einer eigenen Steuerkompetenz für die Europäische Union abzulehnen. Die Beibehaltung des derzeit geltenden Systems der Beitragsfinanzierung erscheint daher nicht nur kurzfristig, sondern auch auf mittlere Sicht für die EU angemessen.

3. Zusammenfassung

Unter Ökonomen ist die Ansicht weit verbreitet, dass das Budget der Europäischen Union grundlegender Reformen bedarf. Andere, wie beispielsweise die Europäische Kommission, gestehen zwar einen gewissen Umstrukturierungsbedarf auf der Ausgabenseite des EU-Haushalts zu, betonen aber vor allem die Notwendigkeit einer kräftigen Aufstockung der Finanzmittel, möglichst begleitet von der Einführung einer eigenen Steuerhoheit der Gemeinschaft. Die Antworten auf diese Fragestellungen hängen entscheidend von dem zugrunde gelegten Staatsbild ab. Während aus der Perspektive der Wohlfahrtsökonomik eine möglichst effiziente Zuordnung nach fiskalföderalistischen Maßstäben anzustreben ist, steht aus politökonomischer Sicht der Schutz der Bürger/Steuerzahler vor staatlicher Willkür und Ausbeutung durch wirksame Beschränkungen für die politischen Akteure im Vordergrund. An diesen Kriterien gemessen, lassen sich die meisten gegenwärtigen EU-Aufgaben aus ökonomischer Sicht nicht rechtfertigen und sollten auf die nationale Ebene zurück verlagert werden. Stattdessen sollte sich die EU künftig strikter auf die Bereitstellung von „europaweiten öffentlichen Gütern“ konzentrieren. In Bezug auf die Finanzierung der EU sind die sich mehrenden Forderungen nach einer eigenen Steuerkompetenz für die Europäische Union abzulehnen. Die Beibehaltung des derzeit geltenden Systems der Beitragsfinanzierung erscheint nicht nur kurzfristig, sondern auch auf mittlere Sicht für die EU angemessen.

Schaubild: Haushalt der EU

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Literaturhinweise:

  • Caesar, Rolf (2009), Perspektiven der EU-Finanzverfassung, in: A. Belke u.a. (Hrsg.), Wirtschaftspolitik im Zeichen europäischer Integration, Festschrift für W. Kösters, Berlin, S. 69-95;
  • Europäische Kommission, Hrsg. (2009), Die Finanzverfassung der Europäischen Union, 4. Ausgabe, Luxemburg;
  • Heinemann, Friedrich (2008), Die Haushaltspolitik der Europäischen Union, in: Finanzverfassung, in: W. Weidenfeld (Hrsg.), Die Europäische Union, Schriftenreihe der Bundeszentrale für Politische Bildung, Bd. 689, Bonn, S. 254-267;
  • Lienemeyer, M. (2002), Die Finanzverfassung der Europäischen Union. Ein Rechtsvergleich mit bundesstaatlichen Finanzverfassungen, Schriftenreihe Europäisches Recht, Politik und Wirtschaft, Bd. 284, Baden-Baden;
  • Sapir, A. et al. (2003), An Agenda for a Growing Europe. Making the EU Economic System Deliver, Report of an Independent High-Level Group established on the initiative of the President of the European Commission, Brussels;
  • Seifert, Jan/Funke, Ole (2011), Haushalt und Finanzen, in: W. Weidenfeld/W. Wessels (Hrsg.), Europa von A bis Z, 12. Aufl., Baden-Baden, S. 264-273.
Rolf Caesar

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