EU: Handelspolitik

Handelspolitik i.e.S. wird definiert als „die gezielte wirtschaftspolitische Beeinflussung des internationalen Güterhandels durch tarifäre Handelshemmnisse sowie nicht tarifäre Handelshemmnisse. Darunter fällt auch die Reduktion oder Beseitigung derselben (Handelsliberalisierung)“ (http://wirtschaftslexikon.gabler.de). Mit der Verbreiterung der internationalen Arbeitsteilung hat sich das Spektrum der Handelspolitik erweitert; die politischen und rechtlichen Aspekte sind an diesen Rahmen angepasst worden.

Die Anfänge einer internationalen Handelspolitik machte das General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), das am 1. Januar 1948 in Kraft trat. Zölle und andere Handelshemmnisse sollten danach schrittweise abgebaut werden. Das Abkommen stellte auch den Grundstein für die Gründung der World Trade Organisation (WTO) dar. Diese Dachorganisation der Verträge GATT, General Agreement on Trade in Services (GATS) und Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS) wurde am 15. April 1994 gegründet und trat am 1.1.1995 in Kraft. Ziel ist es, alle Arten von Handelshemmnissen weiterhin abzubauen und eine weitgehende Liberalisierung des internationalen Handels herbeizuführen.

Zollunionen, wie die Europäische Union (EU), sind im Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT Art. XXIV) und in der Welthandelsorganisation (WTO, Internationale Organisationen) erlaubt worden, weil man annimmt, dass der vollständige Abbau der Handelsschranken zwischen den Teilnehmerländern ohne Anhebung der Zollschranken gegenüber Drittstaaten das weltweite Niveau der Öffnung der nationalen Märkte erhöht. Gleichzeitig erwartet das GATT/WTO, dass die Teilnehmerstaaten sich aktiv für weitere Liberalisierungen der Weltwirtschaft einsetzen.

Instrumente der Handelspolitik werden anhand ihrer Wirkungen in Handelskontraktion und Handelsexpansion unterteilt. Handel fördernde Instrumente sind der Abbau von tarifären und nicht-tarifären Handelshemmnissen. Das Instrument von Subventionen (Import-/Exportsubventionen) ist umstritten, weil es die marktlichen Wettbewerbsbedingungen verzerrt; deshalb darf dieses Instrument (Exportsubventionen) nach GATT-Regeln nur von Entwicklungsländern im Rahmen der „enabling clause“ eingesetzt werden. Importzölle und Exportzölle, quantitative Exportquoten oder die so genannten „freiwilligen“ Exportbeschränkungen sowie andere, administrative, nicht-tarifäre – i.d.R. – Importerschwernisse behindern hingegen den Außenhandel.

Der Grad der regionalen, institutionalisierten Handelsliberalisierung lässt sich in verschiedene Abstufungen unterteilen:

Eine Freihandelszone ist die erste Stufe der Integration. Dabei erfolgt ein Zusammenschluss einiger Länder in eine Freihandelszone, wie das zum Beispiel bei der European Free Trade Association (EFTA), dem Mercado Común del Sur (Mercosur) oder dem North American Free Trade Agreement (NAFTA) der Fall ist. Kennzeichen sind der freie Handel innerhalb der Freihandelszone bei weiterhin nationaler Handelspolitik nach außen.

In einer Zollunion kommen zu dem freien Handel zwischen den Teilnehmerländern eine gemeinsame Festlegung der Außenzölle sowie aller nicht-tarifären Handelshemmnisse hinzu. Die Konsequenz ist eine gemeinsame Handelspolitik.

Die dritte Stufe ist ein Gemeinsamer Markt bzw. Binnenmarkt. Zu der Freiheit des Handelsverkehrs kommen, wie bei der EU mit dem Programm „Binnenmarkt 1992“, folgende Freiheiten hinzu: Dienstleistungsfreiheit, Freizügigkeit für Arbeitskräfte, Freiheit des Kapitalverkehrs und Niederlassungsfreiheit für Unternehmen.

Der vierte Schritt der Vertiefung der Integration – die Europäische Währungsunion – mit einheitlicher Währung wirkt indirekt auf den Handelsverkehr (Senkung der Transaktionskosten des Zahlungsverkehrs). Erkennbar ist dies an der Tatsache, dass der Binnenmarkt für alle 28 EU-Mitgliedsländer gilt, aber nur 17 EU-Mitgliedsländer den Euro als Währung eingeführt haben (2013).

Eine besondere Rolle kommt Präferenzabkommen zu. Diese regeln zwischenstaatliche Handelsbeziehungen durch die Gewährung von Vergünstigungen, wie zum Beispiel Zollbefreiungen bei Importen gegenüber ausländischen Partnern. Es wird unterschieden zwischen einseitigen und reziproken Abkommen und Vergünstigungen. Eine der wichtigsten Präferenzregelungen der EU ist zum einen das Allgemeine Präferenzsystem (APS). Es räumt insgesamt rund 167 Entwicklungsländern einseitige Zollpräferenzen ein. Hinzu kommt das Lomé-Abkommen zwischen der Europäischen Union (EU) und den Afrika-Karibik-Pazifik-Staaten (AKP-Staaten). Mit diesen Ländern in Afrika, in der Karibik und im Pazifik hat die EU Abkommen über eine handelspolitische sowie industrielle Zusammenarbeit ebenso wie über Finanzhilfe geschlossen. Ebenfalls zählen einseitige Präferenzabkommen dazu, wie das zum Beispiel mit den Maghreb-Staaten und der EU der Fall ist.

Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) hat 1958 als Grundsatz für ihre Handelspolitik (Artikel 110 EWG Vertrag) formuliert: „Durch die Schaffung einer Zollunion beabsichtigen die Mitgliedstaaten, im gemeinsamen Interesse zur harmonischen Entwicklung des Welthandels, zur schrittweisen Beseitigung der Beschränkungen im internationalen Handelsverkehr und zum Abbau der Zollschranken beizutragen.” Diese Zielsetzung ist unverändert in den EU-Vertrag von Maastricht/ Amsterdam als Artikel 131 (nunmehr Art. 206 des Vertrags von Lissabon = AEU-Vertrag) übernommen und durch den Grundsatz verstärkt worden, dass die Gemeinschaft den Grundsatz „einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb” beachtet (Artikel 4, 98, 105 EG Vertrag bzw. Art. 119, 120, 127 AEU-Vertrag).

Die Kompetenz für die EU-Handelspolitik ist 30 Monate nach Vollendung der Zollunion (1. 7. 1967) auf die Gemeinschaft (Kommission) übertragen worden. Die Kommission unterbreitet dem Ministerrat Empfehlungen für die Gestaltung und die Verhandlungen der gemeinsamen Handelspolitik, für die der Rat die Kommission ermächtigt (Artikel 207 AEU-Vertrag). Internationale Liberalisierungsrunden (GATT-Runden) werden von der Kommission verhandelt.

Die Handelspolitik der EU geht von der empirisch erhärteten Erkenntnis aus, dass Arbeitsteilung und offene Märkte die wirkungsvollsten Mittel zur Schaffung von Einkommen und Beschäftigung und damit zur Erhöhung des Lebensstandards sind. Durch Wettbewerb auf offenen Märkten werden Produktivitätsgewinne erzielt, die anderenfalls nicht eintreten würden. Dieser Zusammenhang ist nicht immer leicht einsehbar, weil die mit dem Konkurrenzkampf verbundene „schöpferische Zerstörung”, das heißt die Entwicklung zu anspruchsvolleren Produktionen und Tätigkeiten, Arbeitsplätze in den nicht mehr wettbewerbsfähigen Branchen kostet. Die richtige wirtschaftspolitische Antwort darauf besteht in einer breiten Förderung von Aus- und Fortbildungsmöglichkeiten und notfalls in der vorübergehenden Unterstützung der „Opfer” des Fortschritts (Arbeitslosigkeit, Beschäftigung).

Durch die immer intensivere internationale Arbeitsteilung – unter anderem mit Schwellenländern - spielt der Handel eine zunehmend bedeutendere Rolle. Nach Statistiken der WTO hat sich der Warenhandel (Export, Import), gemessen an dem Warenwert in US-Dollar, von 1990 bis 2011 ungefähr verfünffacht.

Als weltgrößter Exporteur von Waren und Dienstleistungen hat die EU ein offensichtliches Interesse am Zugang zu ausländischen Märkten. Zusätzlich setzt sich zunehmend die Erkenntnis durch, dass die Öffnung des eigenen Marktes höhere Wohlstands- und Beschäftigungsgewinne bringt als der Abbau von Handelsschranken seitens der Handelspartner. Für eigene wie für fremde Marktabschottungen (Protektionismus) gilt, dass sie den Wandel nicht verhindern, sondern unter hohen Kosten nur verzögern.

Die Regeln des Wettbewerbs auf offenen Märkten wurden in der EU besonders konsequent und erfolgreich mit dem Binnenmarktprogramm seit 1985 umgesetzt. Die Einführung der Freizügigkeit für Waren, Dienstleistungen, Personen und Kapital (vier Freiheiten) hat den innereuropäischen Handel angeregt und nachhaltig positive Wirkungen auf Einkommen und Beschäftigung in allen EU-Mitgliedstaaten ausgeübt. Den Verbrauchern und Unternehmen steht ein vielfältigeres Produktangebot zu niedrigeren Preisen zur Verfügung, wodurch die Kaufkraft steigt. Die Kosten für das Reisen, den Warentransport, die Übertragung von Informationen und Nachrichten haben sich geradezu dramatisch verringert. Europäische und nicht-europäische Anbieter können ihre Waren heute in allen Ländern der EU zu einheitlichen rechtlichen Bedingungen vermarkten.

Während der freie Personenverkehr schon vollends durchgesetzt wurde, bedarf es de facto vor allem bei der Dienstleistungsverkehrsfreiheit noch vielfältigerer Bemühungen. Zwar erreichen die in der EU tätigen Unternehmen seit der Erweiterung 2004 nun 450 Millionen Verbraucher, jedoch sieht man an Beispielen wie der „Cassis-de-Dijon-Regelung“, dass weiterhin noch unterschiedliche nationale Barrieren bestehen. (Die Grundfreiheiten des Gemeinsamen Europäischen Marktes)

Die Europäische Kommission hat zu Beginn des Jahres 2001 begonnen, ein Maßnahmenpaket zur Integration der europäischen Dienstleistungsmärkte umzusetzen, damit Dienstleister in der gesamten EU genau so tätig werden können wie in einem einzelnen Mitgliedstaat. Für Nutzer von Dienstleistungen, gleichgültig ob es sich um Unternehmen oder Konsumenten handelt, bedeutet das wie im Warenbereich eine größere Zahl von Anbietern, die miteinander nicht nur im Preiswettbewerb stehen, sondern auch mit Qualität und Innovationen zum Vorteil der Nachfrager miteinander konkurrieren. Mit der konsequenten Verwirklichung der Dienstleistungsfreiheiten in Europa wird der Wandel von der Industrie- zur Dienstleistungs- und Wissensgesellschaft beschleunigt und damit ein großes Potenzial für Wirtschaftswachstum und Beschäftigung erschlossen. Eine weitere Überlegung ist: Wäre in der EU derselbe Anteil der Beschäftigten im Dienstleistungssektor tätig wie in den USA, könnten bis zu 36 Millionen zusätzliche Arbeitsplätze in der EU entstehen.

Ergänzt und erweitert wird dieser Ansatz durch die „neue Handelspolitik“ seit 2008. Sie ist ein Kernbestandteil der EU-Strategie „Europa 2020“. Der Abbau aller Arten von nicht-tarifären Hemmnissen, besonders im Dienstleistungshandel, soll ausgeweitet werden. Dienstleistungen machen zwar ca. 70% der Weltwirtschaftsleistung aus, aber der internationale Handel mit Dienstleistungen liegt deutlich unter dem entsprechenden Anteil im Warenhandel. Dienstleistungen stehen vor ungleich größeren Handelsschranken, meist nicht-tarifärer Natur, die intransparent sind. Eine neue Gefährdung ist durch die Weltfinanz- und Weltwirtschaftskrise entstanden.

Auch die Liberalisierung ausländischer Direktinvestitionen sowie der Investitionsschutz sollen stärker in die neue Handelspolitik eingebunden werden. So werden von der Kommission neue Verhandlungsrichtlinien für die laufenden Verhandlungen mit Kanada, Singapur und Indien vorschlagen. Ebenfalls gilt es, Hemmnisse im Bereich der Verbreitung von Innovationen und neuen Technologien zu beseitigen. Auch Klimawandel, Menschenrechte sowie Arbeits- und Sozialnormen rücken stärker in den Fokus.

Wenn auf dem europäischen Binnenmarkt die Prinzipien Wettbewerb, Arbeitsteilung und ungehinderter Marktzugang vorteilhafte Wirkungen freisetzen, muss dies auch für den Weltmarkt gelten, der zu einem Sechstel aus den Ländern der EU besteht. Je weiter die EU ihre Außengrenzen gegenüber dritten Ländern öffnet, desto größer werden die Gewinne für Einkommen und Beschäftigung. Einem von der EU-Kommission erst kürzlich veröffentlichten Bericht zufolge könnte bei einer weit reichenden Liberalisierung des Handels mit den wichtigsten Partnerländern der EU das europäische BIP um 2 % p. a. bzw. um über 250 Milliarden Euro steigen. Diese Einsicht hat sich für die meisten Industriegüter in einer Offenheit des europäischen Marktes niedergeschlagen, die angesichts einer mittleren Zollbelastung von 4,2% im internationalen Vergleich als vorbildlich gelten kann.

Politisch motivierte Rücksicht auf Partikularinteressen veranlasst die EU zu teilweise hartnäckigen Ausnahmen, die im Widerspruch zum Leitbild der offenen Märkte stehen. Die europäische Einfuhr von Textilien und Bekleidung ist auf Betreiben weniger EU-Mitgliedstaaten von Mengenbeschränkungen und hohen Zöllen gekennzeichnet, was nicht nur den europäischen Käufern, sondern auch vielen Entwicklungsländern, die auf den Export dieser Produkte angewiesen sind, schadet. Diesen Entwicklungsländern wird die Möglichkeit genommen, im Rahmen der internationalen Arbeitsteilung Absatzchancen zu nutzen und so aus eigener Kraft ihre Entwicklung zu beschleunigen.

Die europäische Landwirtschaftspolitik wurde und ist immer noch ein außen- (und binnen-)wirtschaftliches Ärgernis. Die einseitige Ausrichtung der Politik auf den Schutz der im internationalen Vergleich unrentablen europäischen Produktion belastet Konsumenten und Steuerzahler in der EU. Gleichzeitig werden, wie im Textilsektor, viele Entwicklungsländer des Marktzugangs zu den kaufkräftigen europäischen Verbrauchern beraubt. Deregulierung und Öffnung der landwirtschaftlichen Märkte werden in künftigen internationalen Verhandlungen unter dem Dach der Welthandelsorganisation ein schwieriges und brisantes Thema sein. Die EU wird sich dabei an ihren eigenen Grundsätzen für marktwirtschaftliches Verhalten messen lassen müssen.

Seit 2006 strebt die EU Freihandelsabkommen (FTA) mit wichtigen Handelspartnern an, um Impulse für ein stetiges Wirtschaftswachstum zu geben. Ein FTA mit Südkorea ist bisher Vorreiter und markiert als FTA einer neuen Generation („WTO-plus“) eine Benchmark für weitere bilaterale Verträge. So werden Abkommen mit Indien, Kanada, Mercosur, Ukraine, fast allen Mittelmeeranrainern und vielen ASEAN-Staaten angestrebt. Zudem stehen Verhandlungen über ein FTA mit Vietnam an. Am 31. Mai 2012 hat der Ministerrat der Europäischen Kommission das Mandat für die Aufnahme der neuen Verhandlungsrunden erteilt. Vietnam stellt für die EU einen der wichtigsten Handelspartner dar. Die folgende Grafik zeigt den aktuellen Stand der Verhandlungen:

Schaubild: Stand der Präferenzabkommen der EU (2012)

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Am 1. Dezember 2009 trat der Vertrag von Lissabon als Nachfolger des Vertrags von Nizza in Kraft. Ziel war es, durch stetige EU-Erweiterungen den institutionellen Rahmen d emokratischer zu gestalten, ohne dabei eine Verfassungsänderung herbeiführen zu müssen. Das Europäische Parlament sowie die nationalen Parlamente erhalten fortan einen größeren Einfluss durch erweiterte Rechte der Mitentscheidung. Das europäische Parlament ist nun bei Entscheidungen bereits im Vorfeld involviert. Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon wurde auch das Amt des Hohen Vertreters mit dem des Kommissars für Außenbeziehungen zusammengelegt. Dieses Amt „Hoher Vertreter der EU für Außen- und Sicherheitspolitik“ übt seit 2009 Catherine Ashton aus. Ihr untersteht der Europäische Auswärtige Dienst (EAD), der seit dem Vertrag von Lissabon dazu beitragen soll, dass Positionen der Mitgliedstaaten besser abgestimmt, koordiniert und einheitlich kommuniziert werden. Es erfolgt sukzessiv eine Ergänzung der bereits existierenden EU-Delegationen mit Personal aus den nationalen diplomatischen Diensten und der Aufbau eines eigenen Auswärtigen Dienstes (EAD). Eine weitere Neuerung durch den Lissabonvertrag ist der Status der EU als Völkerrechtssubjekt. Die EU erhält Rechtspersönlichkeit und vergrößert dadurch ihre Verhandlungsmacht, was sich insbesondere bei den Verhandlungen der FTAs zeigt. Dies macht es ihr möglich, auf internationaler Ebene effizienter aufzutreten und für Drittländer als „greifbarer“ Partner zu agieren. Welche direkten Folgen dies für die EU-Handelspolitik haben wird, ist eine spannende Frage.

Die Europäische Kommission hat es sich zur Aufgabe gemacht, kleine und mittlere Unternehmen besonders in den Fokus der Unternehmenspolitik zu legen. Beispiele dafür sind die De-minimis-Regelung und der Small Business Act von 2008.

Die neue Rolle der EU in der auswärtigen Politik nach dem Lissabon-Vertrag erstreckt sich auch auf bislang rein nationale Kompetenzen in der Außenwirtschaftsförderung. Sie soll dabei unter anderem einen Nachteilsausgleich für europäische KMUs in weniger entwickelten Mitgliedstaaten schaffen. Dabei lässt sie jedoch die bestehenden außenwirtschaftlichen Ungleichgewichte in der EU außer acht und trägt der Tatsache wenig Rechnung, dass die Unternehmen aus der EU Wettbewerb auf Drittlandsmärkten betreiben. Zudem konzentriert sie sich vor allem auf den Aufbau von neuen Strukturen auf Drittmärkten, ohne dabei die notwendigen ersten Schritte von KMUs im Internationalisierungsprozess in ihren Heimatländern zu fördern. Eine solche Förderstrategie verkennt zudem, dass auch der Handel im Binnenmarkt für die meisten europäischen Unternehmen Auslandsgeschäft darstellt, das noch mit zahlreichen nicht-tarifären Barrieren behaftet ist. Für Deutschland besteht in Anbetracht der langjährigen, erprobten Außenwirtschaftsförderung (u.a. durch die AHK) die Gefahr von parallelen Förderstrukturen und Doppelarbeit. Gleichzeitig werden aus Sicht deutscher Unternehmer die Förderstrukturen immer undurchsichtiger und komplexer. Sichtbares Beispiel der Parallelstrukturen/Doppelarbeit sind die European Business Center, die die EU zunehmend in handelspolitisch interessanten Drittländern gründet. Darüber hinaus bestehen bereits umfangreiche Förderstrukturen innerhalb des Binnenmarktes (z.B. über das Enterprise Europe Network), die für die Internationalisierung von KMUs größere Bedeutung haben. So täte die EU gut daran, sich insgesamt stärker auf ihre politischen Aufgaben in Bereichen der Handelspolitik zu konzentrieren und sich nicht zu sehr im Aufbau von Förderstrukturen zu verlieren. Eine von Brüssel aus betriebene KMU-Förderung befindet sich meist weit weg von den wirklichen Bedürfnissen der KMUs und von deren notwendiger Betreuung vor Ort.

Schaubild: Handelsmacht EU

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Literaturhinweise:

  • Fischer, Klemens H. (2008), Der Vertrag von Lissabon. Text und Kommentar zum Europäischen Reformvertrag, Baden-Baden u. a.;
  • Hauser, Heinz/Schanz, Kai-Uwe (1995), Das neue GATT. Die Welthandelsordnung nach Abschluss der Uruguay-Runde, 2. Aufl., München, Wien;
  • Homepage der Generaldirektion Handel der Europäischen Kommission (engl.): http://ec.europa.eu/trade/.
  • Senti, Richard (2000), WTO. System und Funktionsweise der Welthandelsordnung, Zürich und Wien;
  • World Trade Organisation, Trade Policy Reviews, European Union: http://www.wto.org.
Alexander Lau

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