EU: Organe und Institutionen

Mit dem Vertragswerk von Lissabon, das am 1. Dezember 2009 in Kraft trat, haben die Mitgliedstaaten der Europäischen Union die rechtlichen und institutionellen Grundlagen der Europäischen Union erneut angepasst. Die völkerrechtliche Grundlage der EU bilden der Vertrag über die Europäische Union (EUV), der 1993 wirksam wurde, und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), der auf den Fundamenten des EWG-Vertrags von 1958 basiert. Mit dem Ziel „der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas” (Art. 1 EUV) treffen die Institutionen der Europäischen Union mittlerweile in fast allen Gebieten öffentlicher Politik rechtswirksame Entscheidungen. Die Vorbereitung, Herstellung, Durchführung und Kontrolle von Rechtsakten erfolgt jedoch in Abhängigkeit von Politikfeld und Vertragsartikel, so dass die EU-Institutionen über unterschiedliche Beteiligungsrechte und Mitwirkungsmöglichkeiten verfügen. Der „institutionelle Rahmen” der Europäischen Union (Art. 13 EUV) wird aus insgesamt sieben Organen gebildet: Europäische Kommission, Europäisches Parlament (EP), Rat, Europäischer Rat, Europäische Zentralbank (EZB), Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) und Europäischer Rechnungshof (EuRH). Hinzu kommen die beratenden Institutionen Ausschuss der Regionen (AdR) und Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA). Weitere wichtige Einrichtungen sind die Europäische Investitionsbank (EIB) und der Europäische Bürgerbeauftragte (EU: Geschichte).

Die Europäische Kommission (Art. 1-10, 13, 47-50 EUV und 1-6 AEUV) ist das Exekutiv- und Verwaltungsorgan der EU mit Sitz in Brüssel und repräsentiert das Fachwissen der EU. Das Kollegium der Kommissare an der Spitze setzt sich aus einem Kommissar pro Mitgliedstaat zusammen. Ernannt werden der Kommissionspräsident und die Kommissare für fünf Jahre auf der Grundlage eines mehrstufigen Verfahrens mit qualifizierter Mehrheit vom Rat und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments, dessen Wahlergebnis bei der Wahl des Kommissionspräsidenten zu berücksichtigen ist. Einen besonderen Status besitzt die Erste Vizepräsidentin der Kommission, die zugleich auch Hohe Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik und damit zugleich Mitglied der Ratsarchitektur ist. Jeder Kommissar wird von einem Kabinett von Mitarbeitern unterstützt. Den Verwaltungsunterbau der Kommission bilden ca. 23.000 Beamte in Generaldirektionen, Diensten, Ämtern und Agenturen.

Die von den Weisungen der nationalen Regierungen unabhängig und als Kollegialorgan – mit einer gewissen Sonderstellung des Präsidenten – agierende Kommission spielt aufgrund ihres Initiativmonopols für zahlreiche Politikfelder in der Phase der Entscheidungsvorbereitung die zentrale Rolle. Sie identifiziert als ‚Motor der Integration’ Probleme, setzt die Agenda und formuliert Entscheidungsvorlagen. Darüber hinaus trifft sie als ‚Exekutive’ im Rahmen ihrer Befugnisse verbindliche Durchführungsbeschlüsse, gewährleistet das ordnungsgemäße Funktionieren des Gemeinsamen Marktes, führt den Haushalt der Union aus und verhandelt internationale Abkommen. Als ‚Hüterin der Verträge’ überwacht und kontrolliert die Kommission die Anwendung und Einhaltung des Gemeinschaftsrechts.

Das Europäische Parlament (Art. 10, 13, 14, 16, 48-50 EUV und Art. 223-234, 289, 294-297 AEUV) mit Sitz in Straßburg ist das einzige Organ der EU, dessen Mitglieder direkt von den Bürgern der Mitgliedstaaten gewählt werden. Das EP hat Kontrollrechte gegenüber Kommission und Rat, wirkt bei der Einsetzung der Europäischen Kommission mit, bemüht sich um die Kommunikation mit den Bürgerinnen und Bürgern, teilt sich mit dem Rat die Haushaltsbefugnisse und ist als Arbeitsparlament – in Abhängigkeit vom Politikfeld und Vertragsartikel – zunehmend am Rechtsetzungsprozess der Union beteiligt. Mittlerweile ist das EP nur noch von etwa einem Drittel der Entscheidungsmöglichkeiten der Verträge ausgeschlossen. Über das größte Gestaltungspotenzial verfügen die bis zu 751 Parlamentarier beim Ordentlichen Gesetzgebungsverfahren. Die für eine Legislaturperiode von fünf Jahren bestellten und in sieben multinationalen Fraktionen organisierten EP-Parlamentarier spiegeln die Vielfalt der europäischen Parteienlandschaft wider. In der siebten Wahlperiode des EP (2009-2013) verteilen sich knapp 2/3 aller Abgeordneten auf die christdemokratisch geprägte Europäische Volkspartei (EVP) und die Progressive Allianz der Sozialisten und Demokraten (S&D).

Der Rat (Art. 13,16, 18 EUV und Art. 237-243 AEUV) ist das wichtigste rechtsetzende Organ der EU, das seine legislative und budgetäre Rolle aber in zahlreichen Fällen mit dem Europäischen Parlament im Rahmen des Ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens (Art. 294 AEUV) teilt. Der Rat repräsentiert die Mitgliedstaaten der EU und rekrutiert sich aus jeweils einem (Fach-) Minister pro Mitgliedstaat. Er tagt – dem Sachgebiet entsprechend – in zehn variierenden Zusammensetzungen unter dem Vorsitz der halbjährlich rotierenden Präsidentschaft, die sich im Rahmen der sogenannten Triopräsidentschaft für einen Zeitraum von 18 Monaten eng mit einer Gruppe von zwei weiteren Mitgliedsländern abstimmt. Eine Ausnahme bildet der Rat für Auswärtige Angelegenheiten, in dem die Hohe Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik den Vorsitz führt. Die Arbeit des in Brüssel ansässigen Rats wird vom Generalsekretariat sowie dem wöchentlich tagenden Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) vorbereitet. Die internen Abstimmungsverfahren des Rats variieren in Abhängigkeit vom Politikfeld. Grundsätzlich ist zwischen einstimmigen Entscheidungen und solchen mit qualifizierter und einfacher Mehrheit zu unterscheiden, wobei letztere mittlerweile eine Ausnahme darstellen. Bei Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit kommt ab 2014/17 das Prinzip der doppelten Mehrheit zum Tragen, das für eine Entscheidung eine Mehrheit von 55 Prozent der Mitgliedstaaten vorsieht, die zumindest 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren.

Der Europäische Rat (Art. 13, 15 EUV und Art. 235 AEUV) setzt sich aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, den Präsidenten des Europäischen Rats und der Europäischen Kommission sowie der Hohen Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik zusammen. Im Institutionengefüge der Union kommt ihm eine Sonderrolle zu. Als ‚konstitutioneller Architekt’ hat der Europäische Rat seit 1974 die konkrete Weiterentwicklung und Ausgestaltung der europäischen Vertragstexte wesentlich geprägt. Als ‚Leitliniengeber’, insbesondere in der Wirtschaftspolitik und der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie als ‚oberste Appellationsinstanz’ bei strittigen Fragen in den Unionspolitiken, agiert der zumindest viermal jährlich – häufig aber auch außerordentlich tagende – Europäische Rat als oberstes und letztendlich richtungsweisendes Gremium der Europäischen Union. Die Entscheidungsfindung des Europäischen Rats basiert im Regelfall auf einem Konsens, in der Praxis werden vielfach mehrere Problembereiche zu Verhandlungspaketen zusammengeschürt.

Die Europäische Zentralbank (Art. 13 EUV und Art. 127-133, 282-284 AEUV) mit Sitz in Frankfurt am Main bildet in Verbindung mit den nationalen Zentralbanken das Europäische System der Zentralbanken. Die EZB setzt sich aus dem EZB-Direktorium, dem EZB-Rat und dem Erweiterten Rat zusammen (Europäische Geld- und Währungspolitik: Akteure). Die Hauptaufgabe der unabhängig agierenden EZB besteht in der Sicherung der Preisniveaustabilität durch die Gestaltung der Geldpolitik der Europäischen Union (Europäische Geld- und Währungspolitik: Ziele und Aufgaben; Europäische Geld- und Währungspolitik: Strategien). Von der EZB werden darüber hinaus Devisengeschäfte durchgeführt, die offiziellen Währungsreserven der Mitgliedstaaten verwaltet und die Ausgabe der Bankmünzen und -noten geregelt (Europäische Geld- und Währungspolitik: Instrumente).

Der Gerichtshof der Europäischen Union (Art. 19, 19 EUV und Art. 251-281 AEUV) mit Sitz in Luxemburg bildet zusammen mit dem Gericht und dem Gericht für den öffentlichen Dienst die Judikative der EU. Der EuGH rekrutiert sich aus einem Richter pro Mitgliedstaat und wird bei der Entscheidungsvorbereitung von acht Generalanwälten unterstützt. Ernannt werden die Richter einvernehmlich für sechs Jahre von den Regierungen der Mitgliedstaaten. Alle drei Jahre wird die Hälfte der Richter neu ernannt. Als letzte Instanz in allen Rechtsfragen der Union befasst sich der EuGH mit den Klagen von Mitgliedstaaten oder Organen, Streitfällen zwischen Regierungen der Mitgliedstaaten und EU-Einrichtungen sowie Konflikten innerhalb der EU. Die Gerichte der Mitgliedstaaten müssen Fälle, die EU-Recht betreffen, an den Europäischen Gerichtshof verweisen, der mit seinen Entscheidungen dann Präzedenzfälle für die Auslegung europäischen Rechts schafft und eine einheitliche Auslegung und Anwendung des Unionsrechts gewährleistet.

Der Rechnungshof (Art. 13 EUV und Art. 285-287 AEUV) mit Sitz in Luxemburg wacht über die Recht- und Ordnungsmäßigkeit der Einnahmen und Ausgaben der Europäischen Union. Seine für sechs Jahre ernannten Mitglieder (ein Vertreter pro Mitgliedstaat) erarbeiten einen Jahresbericht, geben Stellungnahmen und Zuverlässigkeitserklärungen ab, mit denen sie das Finanzgebaren der EU überwachen und sich von der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung der Organe überzeugen.

Mit dem Ausschuss der Regionen (Art. 13 EUV, Art. 263, 300, 305-307 EUV) sowie dem Wirtschafts- und Sozialausschuss (Art. 300-304), die sich aus jeweils bis zu 353 Repräsentanten der regionalen und kommunalen Gebietskörperschaften bzw. aus bis zu 353 Vertretern wirtschaftlicher und sozialer Interessengruppen zusammensetzen, besitzt die Gemeinschaft zwei beratende Gremien, die in bestimmten Politikfeldern obligatorisch angehört werden müssen, deren Stellungnahmen aber keine verbindliche Wirkung für den Rechtssetzungsprozess entfalten. Beide Organe können auch Initiativstellungnahmen abgeben.

Schaubild: Die Institutionen der EU

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Literaturhinweise:

  • POLLAK, J. / SLOMINSKI, P. (2012), Das politische System der EU, 2. Aufl., Wien;
  • WEIDENFELD, W./ WESSELS, W. (Hrsg.), (2011), Europa von A-Z, Taschenbuch der europäischen Integration, 12. Auflage, Bonn;
  • WESSELS, W. (2008), Das politische System der Europäischen Union, Wiesbaden.
Jürgen Mittag

Wolfgang Wessels

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