EU-Reformen und Vertiefung: Politische Aspekte

Angesichts der beachtlichen Dynamik des europäischen Integrationsprozesses unterlag der ursprünglich in den Jahren 1952 bzw. 1958 für sechs Gründerstaaten und eine eng begrenzte Anzahl von Politikbereichen entwickelte vertragsrechtliche Rahmen der heutigen Europäischen Union vielfachen Änderungen. Auf den Regierungskonferenzen, die zur Einheitlichen Europäischen Akte (Inkrafttreten 1987), zum Maastrichter und Amsterdamer Vertragswerk (1993 und 1999) sowie zum Vertragswerk von Nizza (2003) führten, wurden die ursprünglichen Verträge umfassend ergänzt und differenziert. Zielte die Gemeinschaft ursprünglich auf einen Gemeinsamen Markt für den Montanbereich bzw. eine Zollunion, hat sie sich über die Stationen Binnenmarkt bzw. Wirtschafts- und Währungsunion zu einem Gebilde entwickelt, das mittlerweile fast alle originären Staatsaufgaben, wie z.B. die Bereiche innere und äußere Sicherheit, behandelt und dabei über eine beträchtliche Regelungsbreite und -dichte verfügt (Integration).

Die Verlagerung von immer mehr nationalen Entscheidungskompetenzen auf die europäische Ebene sowie die Verkoppelung nationaler und europäischer Kompetenzen - unter Einbeziehung einer wachsenden Anzahl von Mitgliedstaaten - verlief weder gradlinig noch widerspruchsfrei. Die europäische Integration folgte keinem sorgfältig vorbereiteten, allseits akzeptierten Bauplan. Der Aufbau der Europäischen Union und ihrer Vorgängerorganisationen war und ist voller Brüche bzw. Widersprüche. Als „Herren der Verträge” haben die Mitgliedstaaten die Grundlagen ihrer Zusammenarbeit mehrfach geändert. Immer wieder wurden dabei auch die Institutionen und Verfahren überprüft und angesichts der Erfahrungen mit einer größer werdenden Union in den Verträgen ergänzt und revidiert. Bis heute ist der Ausbau der institutionellen Architektur nicht abgeschlossen, und es besteht kein Konsens über die Finalität der Europäischen Union.

Die Reformen der Institutionen, der verfahrensrechtlichen Grundlagen und der einzelnen Politikfelder sind dabei in erster Linie Gegenstand von Verhandlungen zwischen den einzelnen Mitgliedern der Europäischen Union im Rahmen von Regierungskonferenzen, die in eine Änderung der europäischen Verträge münden und nach der Vertragsratifizierung durch die Mitgliedstaaten in Kraft treten. Unter Regierungskonferenzen sind in diesem Zusammenhang intergouvernementale Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten der Union zu verstehen, in denen über einen zunächst unbestimmten Zeitraum die Bestimmungen und Formulierungen der Vertragsreform verhandelt und erarbeitet werden. Beteiligt sind an den Regierungskonferenzen, die unter der politischen Gesamtverantwortung der Außenminister weitgehend im öffentlichkeitsfreien Raum stattfinden, zahlreiche höhere Beamte und Diplomaten. Eine zentrale Rolle bei den Regierungskonferenzen kommt der jeweiligen (Rats-)Präsidentschaft zu, die die Verhandlungen leitet. Obwohl in der Regel zahlreiche Vorentscheidungen und technische Details bereits im Verlauf der Regierungskonferenz geklärt werden, steht die Behandlung der offenen Fragen – und die Verständigung über das Gesamtpaket der Vertragsrevision – erst auf dem Abschlussgipfel der Staats- und Regierungschefs zur Debatte.

Das bis heute umfangreichste Unterfangen, die EU grundlegend auf ein neues Fundament zu stellen, fußte auf der im Mai 2000 initiierten Debatte über die Zukunft der europäischen Integration. Der Europäische Rat in Laeken berief im Dezember 2001 einen Konvent ein, der die Aufgabe erhielt, Reformvorschläge zu unterbreiten.

Der „Europäische Konvent“, der erstmals auch Abgeordnete aus den nationalen Parlamenten und dem Europäischen Parlament sowie Repräsentanten der Beitrittskandidaten enger in die Überlegungen zur Vertragsrevision einband, legte im Sommer 2003, nach 16-monatigen Beratungen, einen im Konsens vereinbarten Entwurf für einen „Vertrag über eine Verfassung für Europa“ (VVE) vor, der eine weitgehend neugeordnete Vertragskonstruktion und erhebliche institutionelle Änderungen vorsah. Nach einigen Anpassungen wurde der Verfassungsvertrag auch vom Europäischen Rat verabschiedet, seine Ratifizierung scheiterte jedoch bei Referenden in Frankreich und den Niederlanden im Sommer 2005.

Unter deutscher Ratspräsidentschaft wurde im ersten Halbjahr 2007 der Versuch unternommen, wesentliche Inhalte des Verfassungsvertrags in eine modifizierte Version der bestehenden Verträge zu überführen. Auf dem Brüsseler Gipfel im Juni 2007 verständigten sich die Staats- und Regierungschefs auf einen neuen rechtlichen Rahmen, der wesentliche Ergebnisse des Verfassungsvertrags übernahm: Vereinbart wurde, dass der EU-Vertrag seine Struktur im Kern beibehält, aber um Ausführungen zum „demokratischen Leben in der Union“ und um Bestimmungen zu den Organen erweitert wird. Die Substanz dieser beiden Bereiche entstammt ebenso wie die Mehrzahl der vorgesehenen Änderungen im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik dem Verfassungsvertrag. Dies hat zur Konsequenz, dass die Zusammensetzung von Europäischem Parlament und Europäischer Kommission, der Organstatus des Europäischen Rats und die Bestellung seines Präsidenten, die Einführung einer Teampräsidentschaft, die Modalitäten der doppelten Mehrheit und die Einführung eines Außenministers, der aufgrund britischer Bedenken allerdings unter dem Titel „Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik“ firmiert, sich nunmehr im EU-Vertrag wiederfinden.

Darüber hinaus wurde beschlossen, der Grundrechtecharta rechtsverbindlichen Charakter zu verleihen; sie bildet jedoch keinen unmittelbaren Bestandteil des Vertragswerks, sondern findet nur durch einen Verweis im EU-Vertrag Berücksichtigung.

Der bisherige EG-Vertrag wurde in „Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union“ (AEUV) umbenannt und um die Elemente gekürzt, die Eingang in den EU-Vertrag gefunden haben.

Nicht aus dem Verfassungsvertrag übernommen wurden hingegen vor allem solche Elemente, die eine Analogie zu Nationalstaaten nahe legen. Hierzu zählen neben dem Begriff „Verfassung“ die Bezeichnung „europäisches Gesetz“ und die Symbole der Union. Aus dem Vertragsentwurf gestrichen wurden damit auch die Hymne, das Motto und die Flagge der EU.

Im Dezember 2007 wurde, nach einer kurzen Regierungskonferenz unter portugiesischer Präsidentschaft, der Vertrag von Lissabon unterzeichnet, der zwei Jahre später, nach der Ratifizierung durch alle Mitgliedstaaten, am 1. Dezember 2009 in Kraft trat (EU: Geschichte).

Die Bilanz der jüngsten und zugleich langwierigsten Vertragsreform fiel zwiespältig aus. Während die institutionellen und prozeduralen Reformen des Verfassungsvertrags weitgehend übernommen wurden, blieben die komplexen Strukturen des alten Vertragswerks in neuer Form bestehen: Im Gegensatz zum Verfassungsvertrag ersetzt das Vertragswerk von Lissabon nicht den EU- und EG-Vertrag, sondern ändert die beiden Verträge ab. Zugleich scheint es, dass die Staats- und Regierungschefs mit Blick auf das Ziel der Vertragsrevision das Tempo zurückgeschraubt haben und darauf setzen, zu alten Mustern zurückzukehren. Nachdem der ehrgeizige Kraftakt des Verfassungsvertrags nicht zum Ziel geführt hat, wurde die Weiterentwicklung der Union auf dem Wege der bisher erfolgreich erprobten zwischenstaatlichen Regierungskonferenzen mit parlamentarischen Ratifizierungsverfahren betrieben.

Angesichts der Schwierigkeiten mit der jüngsten Vertragsreform zeichnet sich ab, dass die Europäische Union zu Beginn des 21. Jahrhunderts ein Ausmaß erreicht hat, bei dem erstmals auch die Grenzen der bisherigen Integrationsmuster und ihrer Weiterentwicklung deutlich werden. In politischen und wissenschaftlichen Debatten wird vielfach ein Fragezeichen gesetzt, ob sich die Spirale europäischer Vertragsrevisionen in gleichem Tempo wie bisher weiter drehen und ob die Europäische Union, die unverändert ein völkerrechtliches Gebilde darstellt, das nur durch einstimmige Entscheidungen ihrer Mitgliedstaaten in ihren Grundfesten geändert werden kann, in absehbarer Zukunft noch vergleichbare Vertiefungsschritte unternehmen wird. Vor diesem Hintergrund steht zu erwarten, dass künftig in erster Linie unterhalb primärrechtlicher Reformen Anpassungen vorgenommen werden. Dies kann u.a. durch interinstitutionelle Abkommen zwischen den Institutionen erfolgen, bei denen Vereinbarungen zwischen den EU-Organen ohne explizite Rechtsgrundlage in den Verträgen der Union getroffen werden; durch sogenannte Passerelle- oder Brückenklauseln, bei denen der Übergang vom besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren möglich ist oder auch durch das Vereinfachte Änderungsverfahren, bei dem unter bestimmten Bedingungen Passagen des AEUV durch einen einstimmigen Beschluss des Europäischen Rats geändert werden können. Die jüngsten Reformschritte durch Euro-Rettungsschirme und -fonds im Zuge der Banken und Wirtschaftskrise haben zudem gezeigt, dass Lösungen, die eher exekutiv-technokratischen als parlamentarischen Charakter haben, auch jenseits der existenten EU-Architektur gesucht werden.

Die anhaltenden Reformen und Vertiefungsprozesse der EU zeigen, dass die 1993 etablierte Europäische Union auf eine Jahrzehnte währende „Vorgeschichte“ zurückblickt, zugleich verdeutlichen sie aber auch, dass die heutige EU nicht den Schlussstein des europäischen Einigungsprozesses darstellen wird.

Tabelle: Bevölkerung, Stimmverteilung im EU-Rat und im EU-Parlament

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Literaturhinweise:

  • MITTAG, J. (2010), Kleine Geschichte der Europäischen Union. Von der Europaidee bis zur Gegenwart, 2. Aufl., Münster;
  • WESSELS, W. (2008), Das politische System der Europäischen Union, Wiesbaden.
Jürgen Mittag

Wolfgang Wessels

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