EU: Verkehrspolitik

Bereits der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft aus dem Jahre 1957 enthält Aussagen über eine gemeinsame Verkehrspolitik: Artikel 3 in allgemeiner Form, Artikel 47-87 konkreter im Hinblick auf gemeinsame Regeln. Sie betreffen u. a. den grenzüberschreitenden Verkehr, die Zulassung von Verkehrsunternehmen zum Verkehr in einem Mitgliedstaat, in dem sie nicht ansässig sind, die Verkehrssicherheit, die Beseitigung von Diskriminierung. Betroffen davon sind die Gemeinschaftsorgane sowie der grenzüberschreitende Verkehr zwischen den Mitgliedsländern. Die Vorgaben sind wenig konkret und wenig präzise und beschränken sich auf die Verkehrsträger Schiene, Straße und Binnenwasserstraße.

Ursache für die mangelnde Präzision waren erhebliche Auffassungsunterschiede über die konzeptionelle Gestaltung der Verkehrspolitik. Während die damalige EG-Kommission und einige kleinere Mitgliedsländer einen wettbewerblichen Ordnungsrahmen forderten, versuchten vor allem Deutschland, Frankreich und Italien, einen Wettbewerb zwischen den Verkehrsträgern (intermodal) und innerhalb der Verkehrsträger (intramodal) möglichst zu verhindern. Von Partialinteressen getrieben,verweisen sie dabei auf die sog. „Besonderheitenlehre des Verkehrs“. Danach bildet die Verkehrswirtschaft aufgrund einer Vielzahl von Besonderheiten einen marktwirtschaftlichen Ausnahmebereich, für den freie Marktkoordination mit Wettbewerbspreisen nicht gelten könne.

Auch wenn die Besonderheitenlehre keiner systematischen Überprüfung standhält und trotz vieler Initiativen der Europäischen Kommission zugunsten einer Liberalisierung des Marktzugangs, eines schrittweisen Abbaus staatlicher Eingriffe in die Verkehrstarife sowie eines aufeinander abgestimmten Rahmens für den Wettbewerb innerhalb und zwischen den Verkehrsträgern in Europa scheiterten jahrzehntelang nahezu alle Versuche, eine von überflüssigen staatlichen Eingriffen freie wettbewerblich strukturierte europäische Verkehrspolitik zu schaffen.

Erst die Untätigkeitsklage des Europäischen Parlaments gegen die Verzögerungspolitik des Ministerrats beim Europäischen Gerichtshof (EuGH) und dessen Entscheidung vom 22. Mai 1985 für die Durchsetzung der Dienstleistungsfreiheit auch im Verkehr brachte eine verkehrspolitische Wende. Zwar verzichtete der EuGH auf eine klare ordnungspolitische Vorgabe. Überwiegend positive Erfahrungen mit bereits liberalisierten Verkehrsmärkten und massive wissenschaftliche Kritik an der Besonderheitenlehre veranlassten jedoch die Staats- und Regierungschefs der Gemeinschaft noch im selben Jahr, die Schaffung eines freien europäischen Verkehrsmarktes ohne mengenmäßige Beschränkungen bis zum 1. Januar 1993 zu beschließen.

Von den nachfolgenden Liberalisierungsbestrebungen war zunächst vor allem der Straßengüterverkehr betroffen. Teils mit Unterstützung der Mitgliedstaaten, teils gegen ihren massiven Widerstand wurden die obligatorischen Margentarife für Transportleistungen abgeschafft und die freie Preisbildung zunächst im grenzüberschreitenden Verkehr, dann auch auf nationaler Ebene durchgesetzt. An die Stelle mengenmäßig festgelegter Transportgenehmigungen trat die Gemeinschaftslizenz, die ohne Einschränkung zu Transporten innerhalb der Europäischen Union berechtigt und den sog. Kabotagevorbehalt beseitigt, der es Unternehmen untersagte, innerhalb eines anderen Mitgliedstaates Transporte durchzuführen. Mit der Osterweiterung der EU im Jahre 2004 wurden allerdings die etablierten Mitgliedstaaten ermächtigt, mit den Beitrittsländern befristete Ausnahmereglungen von der Kabotagefreiheit zu vereinbaren. Damit sollte den heimischen Spediteuren Zeit für eine Anpassung an den stark zunehmenden Wettbewerb aus den neuen Mitgliedstaaten gegeben werden.

Nach und nach erfasste die Liberalisierung auch die anderen Bereiche der Verkehrswirtschaft, wenn auch in unterschiedlicher Stärke: So ist im Luftverkehr nach der weitgehenden Tariffreigabe und der Öffnung des Marktzugangs zwischen den Mitgliedstaaten für europäische Airlines nun auch der Marktzugang innerhalb der Mitgliedstaaten frei. D. h. Flugstrecken innerhalb der EU und ihrer Mitgliedstaaten bedürfen keiner behördlichen Genehmigung mehr, und jede europäische Airline darf von allen Flughäfen innerhalb der EU Passagiere und Fracht transportieren. Damit dies auch mit Drittstaaten erfolgen kann, wurden die traditionellen bilateralen Luftverkehrsabkommen zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten der EU und Drittstaaten – konkret den USA – durch entsprechende „open sky-Abkommen“ ersetzt. Mitte der 1990er Jahre wurden schließlich die Bodenverkehrsdienste liberalisiert, die bis dahin allein die Flughäfen erbringen durften.

Auch in der Binnenschifffahrt steht nun allen Unternehmen der Zugang zu den nationalen Transportmärkten offen. Im Schienenverkehr verlangt die EU seit 1991 zumindest die Trennung aller Eisenbahnverkehrsunternehmen vom Staat, die zumindest rechnerische Trennung zwischen dem natürlichen Monopol im Schienennetz und dem wettbewerblich organisierbaren Fahrbetrieb sowie den diskriminierungsfreien Zugang zu den nationalen Schienennetzen für alle Eisenbahnunternehmen, staatliche wie private. In vielen Ländern ist man diesen Vorgaben mittlerweile gefolgt. Vor allem Frankreich und Italien haben einen solchen diskriminierungsfreien Zugang bislang allerdings noch nicht ermöglicht.

Für die Zukunft strebt die EU-Kommission eine „nachhaltige Zukunft für den Verkehr“ an, der den wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Bedürfnissen der Bürger gerecht wird. Damit soll den großen Herausforderungen begegnet werden, mit denen man sich im 21. Jahrhundert konfrontiert sieht: Alterung der Gesellschaften, Zuwanderung und Zunahme der innereuropäischen Mobilität, Klimawandel und weiterhin hohe Belastungen durch Lärm und Luftverschmutzung, Verknappung fossiler Brennstoffe, Verstädterung und Fortsetzung der Globalisierung.

Anknüpfend an die Erfolge, die von der europäischen Verkehrspolitik mit der Marktöffnung, der stärker koordinierten Planung von Infrastrukturprojekten sowie den Maßnahmen zur Unfallvermeidung, zur Verbesserung der Energieeffizienz und zur Verringerung von Umweltbelastungen des Verkehrs erreicht wurden, wird ein umfangreiches Bündel von verkehrspolitischen Instrumenten vorgeschlagen. Dazu gehören in der Infrastrukturpolitik die vollständige Interoperabilität und stärkere Integration der vorhandenen Verkehrsnetze (Transeuropäische Netze), ein einheitlicher europäischer Luftraum, die Vereinheitlichung von Nutzen-Kosten-Analysen zur Bewertung von Infrastrukturprojekten, der vorrangige Abbau von Kapazitätsengpässen zur Vermeidung von Staus und Zeitverlusten und die effizientere Nutzung der vorhanden Kapazitäten durch auslastungsabgängige Gebühren. Neben Energiesteuern sollen Nutzergebühren auch vermehrt zur Infrastrukturfinanzierung (Wegekostendeckung) und zur Anlastung von verkehrsbedingten externen Kosten wie Umwelt- und Lärmbelastungen eingesetzt werden. Für PKW sind darüber hinaus CO2-Grenzwerte vorgesehen, für den Luftverkehr die Einbeziehung der Airlines in den Handel mit Emissionsrechten.

Die erforderliche Technologie zur Erhebung von kostengerechten Nutzergebühren wird von der Weiterentwicklung satellitengestützter Ortungssysteme wie GPS oder den von der EU entwickelten Systemen Galileo und EGNOS erwartet. Neue und weiterentwickelte Technologien sollen auch für nutzerfreundliche Verkehrsleitsysteme, alternative Antriebstechniken und umweltfreundlichere Fahrzeuge sorgen.

Zentrales Element der zukünftigen europäischen Verkehrspolitik wird auch weiterhin die Förderung der Marktöffnung und des Wettbewerbs sein. Vor allem sie werden als wesentliche Ursachen für mehr Effizienz und geringere Preise im europäischen Verkehr angesehen, von dem Wachstum, Beschäftigung und Wohlstand in hohem Maße abhängen. Gerade hier steht die europäische Verkehrspolitik allerdings auch noch vor erheblichen ordnungspolitischen Aufgaben. So verfügen die Mitgliedstaaten einerseits im Rahmen des Subsidiaritätsprinzips über eine Vielzahl von Handlungsspielräumen, die es ihnen erlauben, den angestrebten Wettbewerb durch massive Markteingriffe zu unterlaufen. Andererseits findet dort, wo die Gemeinschaft über entsprechende Zuständigkeiten verfügt, häufig keine adäquate Umsetzung des Gemeinschaftsrechtes statt. Schließlich gelingt es organisierten Gruppen immer wieder, ihre Partialinteressen zu Lasten des Wettbewerbs nicht nur in den Mitgliedstaaten, sondern selbst auf der supranationalen europäischen Ebene durchzusetzen. So gehört der Öffentliche Personennahverkehr noch immer zu einem stark regulierten Bereich, in dem Ausschreibungswettbewerb eher selten ist und zu dem private Anbieter kaum Zugang erhalten, oder es wird das generelle Verbot von wettbewerbsverfälschenden Subventionen von einzelnen Mitgliedstaaten mit zahlreichen Ausnahmegenehmigungen oder auch durch Verstöße unterlaufen.

Literaturhinweise

  • Ewers, H.-J./ Stackelberg, F. v. (1998), Verkehrspolitik, in: Klemmer, P. (Hrsg.), Handbuch der Europäischen Wirtschaftspolitik, München, S. 1152-1192;
  • Hartwig, K.-H. (1999), Marktwirtschaftliche Optionen der Verkehrspolitik in Europa, in: Apolte, Th./ Caspers, R./ Welfens, P. J. J. ( Hrsg.), Standortwettbewerb, wirtschaftspolitische Rationalität und internationale Ordnungspolitik, Baden-Baden, S. 89-112;
  • Kommission der Europäischen Gemeinschaften (2009), Eine nachhaltige Zukunft für den Verkehr: Wege zu einem integrierten, technologieorientierten und nutzerfreundlichen System, Brüssel, KOM 279/4.
Karl-Hans Hartwig

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