Medienpolitik

Der Begriff der Medienpolitik bezeichnet sämtliche staatlichen Aktivitäten, die direkt oder indirekt auf die Ausgestaltung des gesellschaftlichen Kommunikations- bzw. Mediensystems gerichtet sind. In Abgrenzung zu den Medien für Individualkommunikation, wie insbesondere dem Telefon, konzentriert sich die Medienpolitik hauptsächlich auf das Gebiet der Massenmedien. Diese werden traditionell in drei Bereiche unterteilt: 1. Presse (insbesondere Zeitungen und Zeitschriften), 2. Rundfunk (Hörfunk und Fernsehen) sowie 3. (Kino-)Film. Die deutsche Medienpolitik steht in engem Zusammenhang mit der allgemeinen staatlichen Ordnung. Sie ist entscheidend geprägt worden durch mehrere Grundsatzurteile des Bundesverfassungsgerichts zur Interpretation der in Artikel 5 des Grundgesetzes verankerten Meinungsfreiheit und der darin genannten Pressefreiheit sowie der Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film.

Oberstes Ziel der Medienpolitik ist die Garantie freier Meinungsbildung. Hierzu sind nach Ansicht des Gerichts ausgestaltende gesetzgeberische Maßnahmen erforderlich, da der Prozess der Meinungsbildung wesentlich durch die in den Massenmedien transportierten und dargestellten Meinungen beeinflusst wird. Ohne eine ausgestaltende Gesetzgebung, so die Argumentation, bestehe die Gefahr der freiheitsbeschränkenden Meinungsbeeinflussung bzw. -manipulation der Konsumenten durch die Medienanbieter. Aufgrund der suggestiven Kraft bewegter Bilder in Verbindung mit deren nahezu universeller Empfangbarkeit wird diese Gefahr insbesondere im Fernsehbereich als hoch eingeschätzt. Entsprechend konzentriert sich die Medienpolitik vor allem auf diesen Bereich. Im Vordergrund steht dabei die Gewährleistung der gleichgewichtigen Darstellung des gesamtgesellschaftlichen Meinungsspektrums. Neben speziellen, publizistisch-inhaltlich motivierten Regelungen (Jugend- und Persönlichkeitsschutz, Gegendarstellungsrecht, journalistische Sorgfaltspflicht usw.) schafft die Medienpolitik hierfür im Rundfunk einen ganz speziellen Ordnungsrahmen.

Anders als bei der weitgehend marktwirtschaftlich organisierten Presse- und Filmwirtschaft ist der Bereich der Fernseh- und Hörfunkveranstaltung durch eine sog. duale Rundfunkordnung gekennzeichnet. Gesetzliches Kernstück dieser Ordnung sind die Bestimmungen des von den Bundesländern geschlossenen Rundfunkstaatsvertrages (RfStV), welcher bundeseinheitliche Regelungen zu Programmgrundsätzen, Zulassungsvoraussetzungen, Konzentrations- und Werberegelungen sowie den Aufsichtsstrukturen des privaten Rundfunks enthält. Innerhalb der dualen Rundfunkordnung stehen sich sowohl privatwirtschaftlich als auch öffentlich-rechtlich organisierte Anbieter gegenüber. Dabei finanzieren sich die privaten Anbieter vorwiegend durch Werbeeinnahmen oder direkte Abonnementgebühren (Pay-TV). Mit dieser Finanzierungsart verbindet das Bundesverfassungsgericht negative Auswirkungen auf das ausgestrahlte Programm. Die privaten Anbieter würden dementsprechend kein breit gefächertes Programm anbieten, sondern lediglich massenattraktive Angebote mit hohen Einschaltquoten ausstrahlen.

Im Gegensatz zu den privaten Veranstaltern erzielen die öffentlich-rechtlichen Anstalten den weitaus größten Teil ihrer Einnahmen durch die Rundfunkgebühr. Diese steht allein ihnen zu und ist unabhängig von der tatsächlichen Nutzung des Angebots von jedem Rundfunkteilnehmer zu entrichten. Dadurch soll ein frei von wirtschaftlichen Zwängen ausgerichtetes Angebot ermöglicht werden, welches auch Minderheiteninteressen berücksichtigt. Die Höhe der Rundfunkgebühr richtet sich nach den Bedarfsanmeldungen der öffentlich-rechtlichen Anstalten. Diese werden von einem Sachverständigengremium, der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF), auf ihre Plausibilität geprüft und von den Bundesländern im Rahmen des RfStV genehmigt. Darüber hinaus ist der öffentlich-rechtliche Rundfunk mit einer umfassenden Bestands- und Entwicklungsgarantie ausgestattet. Dies bedeutet, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk weder im Wettbewerbsprozess untergehen kann (Bestandsgarantie) noch auf einen bestimmten inhaltlichen und/oder technischen Umfang festgelegt ist, sondern im vollen Umfang offen für neue Inhalte, Formate und Genres sowie für neue Verbreitungsformen (Entwicklungsgarantie) bleiben muss.

Als Gegenleistung für das Gebührenprivileg obliegt dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die Aufgabe, die Grundversorgung der Bevölkerung mit Hörfunk und Fernsehen sicherzustellen. Dabei handelt es sich nicht um eine Mindestversorgung, sondern sie umfasst den gesamten klassischen Rundfunkauftrag und schließt gleichermaßen bildende, kulturelle und unterhaltende Elemente mit ein. Aufgrund der grundgesetzlich garantierten Staatsfreiheit des Rundfunks sind die öffentlich-rechtlichen Anstalten frei, den Inhalt des Grundversorgungsauftrages selbst zu bestimmen. Um innerhalb des gesendeten Programms auch tatsächlich ein breites Meinungsspektrum sicherzustellen, sind die öffentlich-rechtlichen Anstalten in sich plural organisiert. Hierfür verfügt jede Anstalt über einen Rundfunkrat (ZDF: Fernsehrat). Dieser setzt sich aus Vertretern der gesellschaftlich relevanten Gruppen (Parteien, Verbände, Kirchen usw.) zusammen und bestimmt u.a. die Richtlinien der Programmpolitik.

Über die Einhaltung der inhaltlichen Bestimmungen des RfStV bei den privaten Veranstaltern wachen die von den Bundesländern gegründeten und ebenfalls binnenplural organisierten Landesmedienanstalten. Gleichzeitig lizenzieren sie die privaten Anbieter. Dieses beinhaltet die Auswahl aus den verschiedenen Bewerbern um eine Sendelizenz und die Vergabe der knappen Funk- bzw. Kabelübermittlungsfrequenzen. Weiterhin existiert für den privaten Rundfunk zur Verhinderung übermäßiger Meinungsmacht eine rundfunkspezifische Konzentrationskontrolle. Hierfür haben die Bundesländer die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) als staatsfernes Organ mit Sitz in Potsdam geschaffen. Im Gegensatz zum allgemeinen Wettbewerbsrecht wird nicht allein das externe Unternehmenswachstum durch Fusionen und Firmenübernahmen überwacht, sondern auch das interne Wachstum auf maximal 30 Prozent Zuschauermarktanteil begrenzt.

In jüngerer Zeit ist die Ausgestaltung der deutschen Medienpolitik durch die umfassende Digitalisierung der Medien vor neue Herausforderungen gestellt worden. Das betrifft insbesondere die fortschreitende Entwicklung internetbasierter, interaktiver neuer Medien. Diese machen eine trennscharfe Abgrenzung zwischen dem auf den technischen Vorgang des Transportes von Signalen über Telekommunikationsnetze zielenden Telekommunikationsbegriff und dem klassischen Rundfunkbegriff kaum noch möglich. Der Gesetzgeber hat hierauf mit dem Begriff der „Telemedien“ und dem Telemediengesetz reagiert, ohne allerdings den Telemedienbegriff inhaltlich eindeutig zu bestimmen. Die Definition ist vom Gesetzgeber nicht positiv vorgegeben, sondern ergibt sich aus der Negativabgrenzung. Danach gehören zu den Telemediendiensten alle elektronischen Kommunikations- und Informationsdienste, die weder Telekommunikationsdienste noch Rundfunk darstellen. Im Gegensatz zu Rundfunkangeboten sind Telemedien grundsätzlich anmelde- und zulassungsfrei.

Zentrales Kriterium zur Unterscheidung von Rundfunk und Telemediendiensten ist der meinungsbildende Einfluss des jeweiligen Angebots. Dieser ist auf Grund des an die Allgemeinheit gerichteten Merkmals der Darbietung redaktionell gestalteter Inhalte in Übereinstimmung mit der verfassungsrechtlichen Rundfunkrechtsprechung bei Rundfunkangeboten regelmäßig höher zu bewerten als bei weniger meinungsbeeinflussenden Telemediendiensten. Insofern sind auch weiterhin alle redaktionell geplanten Darbietungsformen, bei denen das Internet lediglich ein weiterer - oder auch der einzige – technische(r) Verbreitungsweg ist, wie zum Beispiel Fernsehen über das Internet (IPTV), Live Streaming oder Web Casting, als Rundfunk zu klassifizieren und durch die Landesmedieanstalten zu lizenzieren. Video-on-Demand- Abrufdienste sowie Teleshoppingangebote mit erkennbar im Vordergrund stehendem Verkaufszweck sind demgegenüber zulassungsfreie Telemediendienste, ebenso wie z.B. Onlineshops, elektronische Presse, Chat-Rooms oder Internetsuchmaschinen. Der technische Vorgang der Zugangsvermittlung zum Internet (access providing) ist als Transportleistung hingegen auch weiterhin als reine Telekommunikationsleistung zu betrachten.

Neben der rechtlichen Einordnung neuer Medien stellt sich vor allem für den Bereich des gebührenfinanzierten öffentlich-rechtlichen Rundfunks die Frage nach Art und Umfang des Angebots öffentlich-rechtlicher Telemedien. Dabei geht es im Kern um die Frage, inwieweit die Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und die durch die Entwicklungsgarantie grundsätzlich gedeckte Freiheit, den Programmauftrag auch mit Hilfe neuer Medien auszuführen, mit dem europarechtlichen Verbot unzulässiger Beihilfen in Einklang zu bringen ist.

Mit der Einführung des Drei-Stufen-Tests konnte der Gesetzgeber schließlich einen Kompromiss zwischen dem EU-Beihilferecht und der Rundfunkrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts herbeiführen. Demnach sind, in Analogie zum ähnlich gelagerten Public-Value-Test der britischen BBC, öffentlich-rechtliche Telemedien dann zulässig, wenn das Angebot dem öffentlich-rechtlichen Programmauftrag entspricht und es einen qualitativen Beitrag zum publizistischen Wettbewerb leistet, d.h. vor allem einen publizistischen Mehrwert für den Nutzer bietet. Darüber hinaus muss der finanzielle Mehraufwand für die Erbringung des zusätzlichen Angebotes quantifiziert und als zusätzliches Abwägungskriterium herangezogen werden. Im Sinne des Prinzips der Staatsferne obliegt die Durchführung des Drei-Stufen-Tests den Rundfunkräten der jeweiligen Anstalten. Damit gewinnt das binnenplurale Instrument der Gremienkontrolle zukünftig deutlich an Gewicht.

Mit der zunehmenden Möglichkeit, Rundfunkinhalte auch mithilfe des Internets zu übertragen, und der daraus resultierenden starken Ausweitung der Rundfunkgebührenpflicht auf PCs und Smartphones ist in jüngster Zeit verstärkt über eine Reform der Rundfunkgebühr diskutiert worden. Anstatt wie bisher auf das Kriterium des Bereithaltens eines potenziellen Rundfunkempfangsgerätes abzustellen, soll zukünftig, nicht zuletzt auf Grund der Ubiquität derartiger Geräte, auf dieses Kriterum vollständig verzichtet und die Gebühr geräteunabhängig direkt pro Haushalt bzw. Betriebsstätte entrichtet werden. Mit der Einführung dieser sog. Haushaltsabgabe versprechen sich die zuständigen Länderministerpräsidenten neben der Vereinheitlichung des Gebührensatzes vor allem einen geringeren administrativen Aufwand bei der Gebührenerhebung sowie eine höhere Akzeptanz in der Bevölkerung. Die neue Haushaltsabgabe soll mit dem 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag zum 1.1.2013 in Kraft treten.

Zukünftig ist auf Grund des technischen Fortschritts im Bereich der Übertragungstechniken mit einem weiteren deutlichen Wachstum neuer Medien zu rechnen. Durch den internationalen, grenzüberschreitenden Charakter neuer digitaler Medienangebote stößt die traditionelle, weitgehend national ausgerichtete Medienpolitik verstärkt an kompetenzrechtliche und gestalterische Grenzen. Anstatt weiterhin fast ausschließlich auf die Gestaltung der Angebotsseite zu fokussieren, wird die Medienpolitik zur Zielerreichung in Zukunft verstärkt auch die Nachfrageseite mit einbeziehen müssen. Zu denken ist hier insbesondere an die verstärkte Vermittlung von Medienkompetenz der Rezipienten, angefangen bereits im Kinder- und Jugendalter.

Literaturhinweise:

  • Eickhof, N./ Never, H. (2000), Rundfunkfreiheit ohne traditionellen Anstaltsschutz?, Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, 45. S. 293-315;
  • Heinrich, J. (1999), Medienökonomie, Band 2: Hörfunk und Fernsehen, Opladen;
  • Never, H. (2002), Meinungsfreiheit, Wettbewerb und Marktversagen im Rundfunk, Baden-Baden.
Norbert Eickhof

Henning Never

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