Ordnungspolitische Ausnahmebereiche und Ausnahmeregelungen

In einer marktwirtschaftlichen Ordnung ist es eine der Hauptaufgaben des Staates, die allgemeinen Spielregeln für die Marktteilnehmer festzulegen. Das geschieht mit Hilfe von Gesetzen, Verordnungen und sonstigen Regelungen. Innerhalb dieses Ordnungsrahmens plant jedes Wirtschaftssubjekt selbständig, jeder Marktteilnehmer wirtschaftet also nach eigenen Plänen. Die Koordination der vielen Einzelpläne erfolgt ad hoc sowie dezentral über den Markt-Preis-Mechanismus, und die Steuerung bzw. Kontrolle der Marktteilnehmer erledigt der Wettbewerbsprozess. Allerdings findet man in allen marktwirtschaftlichen Systemen zahlreiche Wirtschaftsbereiche mit mehr oder weniger starken Abweichungen von diesen ordnungspolitischen Grundsätzen. Derartige ordnungspolitische Ausnahmebereiche, die unterschiedliche ordnungspolitische Ausnahmeregelungen aufweisen, gibt es nach wie vor auch in der Sozialen Marktwirtschaft der Bundesrepublik Deutschland.

Ein altbekanntes Beispiel stellt die Landwirtschaft dar. Jahrzehntelang wurden von den EU-Landwirtschaftsministern Schwellen- und Interventionspreise für die europäischen Agrarmärkte festgesetzt. Darüber hinaus existieren für einige Agrarprodukte noch staatlich fixierte Produktionskontingente bzw. –quoten (Agrarpolitik). Deutsche Landwirte dürfen ferner in bestimmten Fällen Kartelle schließen sowie Preise und Geschäftsbedingungen vertikal (d.h. mit Zulieferern und/oder Abnehmern) binden, obwohl dies in der Bundesrepublik grundsätzlich verboten ist. Weitere ordnungspolitische Ausnahmebereiche stellen netzgebundene Wirtschaftssektoren wie die öffentliche Strom- und Gasversorgung, die Wasserversorgung, der Schienenverkehr, die Post und die Telekommunikation dar. In diesen Sektoren bilden sich die Preise weitgehend nicht auf den Märkten, sondern werden vom Staat festgesetzt, bedürfen einer behördlichen Genehmigung oder werden von Behörden zumindest überprüft. Hinzu kommt, dass keineswegs auf all diesen Märkten ein freier Marktzutritt möglich ist. Weitere Sonderregelungen aus anderen Wirtschaftsbereichen, angefangen bei den Arzneimitteln bis hin zu Ärzten, Rechtsanwälten, Architekten und sonstigen freien Berufen, ließen sich anfügen.

Alle erwähnten Ausnahmeregelungen sind durch Markt- und Wettbewerbswidrigkeit gekennzeichnet. Zum einen wird der Markt-Preis-Mechanismus ganz oder teilweise durch staatliche Interventionen ersetzt. In diesem Fall spricht man von staatlicher Regulierung. Konkret wird hierunter die direkte Kontrolle der ökonomischen Aktivitäten von erwerbswirtschaftlich tätigen Unternehmen in einzelnen Wirtschaftsbereichen durch staatliche Institutionen oder deren Beauftragte verstanden. Hierzu zählen vor allem staatliche Reglementierungen des Markteintritts (offene Märke), der Preise, der Produktions- und Absatzmengen, der Investitionen und Kapazitäten sowie der Qualitäten und Konditionen. Staatliche Regulierungen hat es trotz Entscheidung für eine marktwirtschaftliche Ordnung immer gegeben und wird es auch in Zukunft geben. Allerdings hat sich ihr Charakter in den letzten Jahren spürbar gewandelt.

Von der staatlichen Regulierung sind die kartellrechtlichen Branchenfreistellungen bzw. wettbewerbspolitischen Bereichsausnahmen zu unterscheiden. Durch sie werden einzelne Wirtschaftsbereiche total oder partiell von den generellen Regelungen des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB oder auch: Kartellgesetz), das auch als „Grundgesetz der Sozialen Marktwirtschaft“ bezeichnet wird, freigestellt. Die totalen Freistellungen beziehen sich auf das GWB insgesamt, die partiellen Freistellungen hingegen nur auf einzelne Regelungen des GWB wie das Kartellverbot, das Verbot des abgestimmten Verhaltens, das Verbot der vertikalen Preisbindung, (früher) das Empfehlungsverbot und/oder die Anwendung der Missbrauchsaufsicht über Ausschließlichkeitsbindungen von Abnehmern an bestimmte Produzenten. Zu den hierdurch privilegierten Wirtschaftsbereichen gehörten früher die Deutsche Bundesbank, die Kreditanstalt für Wiederaufbau, das Branntweinmonopol, die Montanindustrie, die Land- und Forstwirtschaft, die Verkehrswirtschaft, die Kredit- und Versicherungswirtschaft, die Verwertungsgesellschaften, die Versorgungswirtschaft, die Verlage sowie der Sport. Heute gelten partielle Branchenfreistellungen nur noch für die Landwirtschaft, Zeitungen und Zeitschriften sowie die Wasserversorgung. - Gewährt der Staat also mit einer kartellrechtlichen Branchenfreistellung eine sektorale Sondererlaubnis zugunsten einer privaten Beschränkung des Wettbewerbs, die in den übrigen Sektoren verboten ist, so ist mit einer staatlichen Regulierung in bestimmten Wirtschaftsbereichen eine unmittelbare, staatliche Wettbewerbsbeeinflussung verbunden.

Offiziell werden ordnungspolitische Ausnahmeregelungen mit sog. Branchenbesonderheiten begründet. Dabei wird auf Besonderheiten der jeweiligen Güter, Unternehmen, Produktionsprozesse oder Absatzbedingungen verwiesen. Bei kritischer Überprüfung zeigt sich jedoch, dass die genannten Besonderheiten in den allermeisten Fällen keine hinreichende Begründung für staatliche Regulierung und kartellrechtliche Branchenfreistellungen bieten, sei es, dass die genannten Besonderheiten gar nicht (mehr) existieren, oder dass sie wohl existieren, aber keine wirtschaftspolitischen Maßnahmen erforderlich machen, oder dass durchaus wirtschaftspolitische Maßnahmen, aber keine ordnungspolitischen Ausnahmeregelungen volkswirtschaftlich geboten sind.

Als fundierter erweist sich die volkswirtschaftliche Analyse. Ordnungspolitische Ausnahmeregelungen sind nur dann gerechtfertigt, wenn echte Funktionsstörungen des Markt-Wettbewerbs-Prozesses in Form von Markt- oder Wettbewerbsversagen auftreten. Marktversagen liegt vor, wenn der Markt-Preis-Mechanismus versagt. Die Koordinationsleistung des Marktes bleibt nun aus, Angebot und Nachfrage werden nicht (mehr) ausgeglichen, ein Marktaustausch mit Gleichgewichtstendenz entfällt. Marktversagen liegt beispielsweise bei der planmäßigen Versorgung mit sog. öffentlichen Gütern vor. Dabei handelt es sich um Güter, für die das Ausschlussprinzip nicht gilt. Jeder Interessent könnte daher ein solches Gut nutzen, ohne eine Gegenleistung (Preis) zu erbringen. Erwerbswirtschaftliche Unternehmen sind deshalb nicht bereit, öffentliche Güter planmäßig herzustellen und anzubieten. Eine Koordinationsleistung des Marktes entfällt damit.

Vom Marktversagen ist das Wettbewerbsversagen zu unterscheiden. Letzteres liegt vor allem dann vor, wenn der Wettbewerbsprozess nicht, wie allgemein zu erwarten, zur Verbesserung, sondern ausnahmsweise zur Verschlechterung der Marktergebnisse führt. Ein Beispiel stellt das sog. natürliche Monopol dar. Von dieser Marktform spricht man, wenn die am Markt nachgefragte Gütermenge am kostengünstigsten von einem Alleinanbieter hergestellt werden kann, beispielsweise weil die Durchschnittskosten permanent fallen. Wettbewerb (im Sinne einer Mehrzahl von Anbietern) würde daher nun zu einer Verschlechterung der Marktversorgung führen. - Im Einzelnen zeigt die volkswirtschaftliche Analyse, dass der größte Teil der Anfang der 90er Jahre in Deutschland vorhandenen ordnungspolitischen Ausnahmeregelungen ungerechtfertigt war. Das gilt für die meisten staatlichen Regulierungen (u.a. in den Bereichen Telekommunikation, Bundespost, Bundesbahn, leitungsgebundene Energieversorgung) und für nahezu alle kartellrechtlichen Branchenfreistellungen.

Zur Beantwortung der Frage, warum volkswirtschaftlich ungerechtfertigte ordnungspolitische Ausnahmeregelungen eingeführt und aufrechterhalten werden, ist die Neue Politische Ökonomik heranzuziehen. Wenn man von einem „Markt” für Ausnahmeregelungen ausgeht, auf dem Politiker als Anbieter und Unternehmer mit ihren Beschäftigten als Nachfrager agieren, dann lässt sich erklären, warum sich volkswirtschaftlich ungerechtfertigte Ausnahmeregelungen als begehrt und langlebig erweisen. Im Einzelnen hängen sie ab von Einflussgrößen wie dem vorherrschenden Typus der Unternehmen, den Kosten- und Angebotsverhältnissen, den Marktphasen, den Marktformen sowie den Behördenstrukturen. So ist vor allem dann mit wettbewerbsbeschränkenden Regulierungen und Branchenfreistellungen zu rechnen, wenn die Unternehmen von Personen mit geringer Leistungsmotivation geführt werden und nichtinnovative Organisationsstrukturen aufweisen, wenn auf dem Markt eine relativ große Angebotselastizität infolge unausgelasteter Kapazitäten vorliegt und wenn sich der Markt in einer späten Entwicklungsphase befindet. Gerade in diesen Fällen erweisen sich wettbewerbsbeschränkende Regulierungen und Branchenfreistellungen als besonders attraktiv. Im Einzelnen ist davon auszugehen, dass die Unternehmen in polypolistischen Anbietergruppen wegen der Schwierigkeiten, stabile Kartelle zu bilden, wettbewerbsbeschränkende Regulierungen vorziehen, während in oligopolistischen Anbietergruppen, wo die Entstehung funktionsfähiger Kartelle leichter fällt, kartellrechtliche Branchenfreistellungen begehrter sind. Darüber hinaus erweisen sich staatliche Regulierungen als äußerst widerstandsfähig, wenn sie von eigens dafür eingerichteten Behörden durchgeführt werden, deren Mitglieder spezielle Berufsinteressen entwickeln, welche an die weitere Existenz der Regulierung oder gar an eine Zunahme der Regulierungsaufgaben gekoppelt sind.

Auf der anderen Seite kann die politische Theorie aber auch erklären, warum seit Mitte der 90er Jahre unter anderem in Deutschland ein Großteil der volkswirtschaftlich verfehlten Regulierungen und Branchenfreistellungen abgebaut worden ist (Deregulierung). Im Einzelnen erweisen sich volkswirtschaftliche Ineffizienzen bzw. Verluste nicht als hinreichend dafür, dass ungerechtfertigte ordnungspolitische Ausnahmeregelungen beseitigt werden. Hinzutreten müssen weitere auslösende Faktoren wie etwa die europäische Integration, die Globalisierung und/oder bestimmte technologische Neuerungen. So hat vor allem das EG-Binnenmarktprogramm mit den vier angestrebten Grundfreiheiten zur Liberalisierung der bis dahin monopolisierten Strom-, Gas-, Telekommunikations-, Post- und Verkehrsmärkte geführt. Hinzu kam, dass die Unternehmen angesichts fortschreitender Globalisierung und damit verbundener Wettbewerbsintensivierung auf den Weltmärkten von den infolge wettbewerbsbeschränkender Ausnahmeregelungen überhöhten heimischen Produktionskosten befreit werden mussten. Und spätestens mit dem Aufkommen des Mobilfunks wurden die traditionellen Regulierungen und Branchenfreistellungen zugunsten des Festnetz-Telefondienstes obsolet.

Wie in anderen marktwirtschaftlichen Systemen sind auch in Deutschland längst noch nicht alle volkswirtschaftlich ungerechtfertigten ordnungspolitischen Ausnahmeregelungen beseitigt worden. In diesem Zusammenhang ist nicht zuletzt an die freien Berufe sowie an die Arbeitsmärkte zu denken.

Andererseits wurde bereits zu Beginn des Liberalisierungsprozesses deutlich, dass in bestimmten Wirtschaftsbereichen neue Ausgestaltungen der staatlichen Regulierung einschließlich neuer Regulierungsbehörden erforderlich sind. Das gilt insbesondere für die sog. Netzindustrien mit ihrer typischen Dreiteilung in die Stufen Produktion/Beschaffung, Transmission/Netz und Absatz. Anders als die erste und die letzte weist die mittlere Stufe ein Wettbewerbsversagen auf. Strom-, Gas-, Telekommunikations-, Eisenbahn- und vergleichbare Netze sind als natürliche Monopole anzusehen. Daraus ergibt sich die Gefahr der Diskriminierung potentieller Wettbewerber auf der Absatzstufe, wenn diese dafür den Zugang zu fremden Netzen benötigen. Soll diese Diskriminierungsgefahr beseitigt werden, wird eine staatliche Regulierung des Netzzugangs sowie der Netzentgelte erforderlich. Staatliche Regulierung dient damit nicht mehr, wie früher, der Marktschließung, um ein vertikal integriertes Unternehmen mit einem natürlichen Monopol auf der Netzstufe insgesamt zu schützen, sondern allein der Marktöffnung und Wettbewerbsförderung, um die Marktversorgung allgemein zu verbessern.

Zur Verwirklichung dieser neuen Sicht wurde 1998 für den Bereich der Telekommunikation und Post eine entsprechend bezeichnete Regulierungsbehörde (RegTP) geschaffen. 2005 wurden die Regulierungsbefugnisse der RepTP modifiziert und auf die Bereiche Strom, Gas und Eisenbahn ausgeweitet. Gleichzeitig wurde die RegTP in Bundesnetzagentur (BNetzA) für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen umbenannt. Im Einzelnen ist die BNetzA bei der Erledigung ihrer Aufgaben, d.h. der Marktöffnung und Wettbewerbsförderung in den genannten Netzindustrien, unterschiedlich erfolgreich. Während in Teilbereichen der Telekommunikation die Marktbeherrschung des ehemaligen Monopolisten inzwischen beseitigt und die Regulierung wieder aufgehoben werden konnte, steht die BNetzA vor allem bei der Gasversorgung, insbesondere jedoch im Eisenbahnbereich immer noch vor immensen Schwierigkeiten.

Literaturhinweise

  • Eickhof, N. (1985), Wettbewerbspolitische Ausnahmebereiche und staatliche Regulierung, Jahrbuch für Sozialwissenschaft, 36, S. 63-79;
  • Eickhof, N. (1993), Zur Legitimation ordnungspolitischer Ausnahmeregelungen, Ordo, 44, S. 203-222;
  • Eickhof, N. (1997), Staatliche Regulierung und kartellrechtliche Branchenfreistellungen, Wirtschaftswissenschaftliches Studium, 26, S. 562-567;
  • Monopolkommission, diverse Haupt- und Sondergutachten, Baden-Baden.
Norbert Eickhof

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