Public Private Partnership

Public Private Partnership (PPP) ist eine spezielle Form der Steuerung und Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch eine Kooperation von öffentlicher Hand und privaten Investoren. PPP steht seit vielen Jahren im Blickpunkt der Diskussion, die vor dem Hintergrund der erkannten Notwendigkeit einer neuen Ausgestaltung öffentlicher Aufgabenerfüllung geführt wird.

In Deutschland ist die Diskussion noch relativ jung, gewinnt aber aufgrund der Knappheit finanzieller Mittel der öffentlichen Hand zunehmend an Bedeutung. Das Herkunftsland von öffentlich-privaten Kooperationen sind die USA, wo bereits seit den 40er Jahren des letzten Jahrhunderts solche Formen der Zusammenarbeit existieren. Seit den 70er Jahren sind sie dort ein wesentlicher Bestandteil der staatlichen Aufgabenerfüllung. In dieser Zeit kam es in den USA zu einer Häufung von Problemen, die der traditionell strukturierte öffentliche Sektor nicht mehr bewältigen konnte. Im Zuge der wirtschaftlichen Stagnation bei gleichzeitiger Inflation (Stagflation) zog sich der Bund aus seinen Aufgaben zurück, womit die Probleme der Kommunen immer größer wurden. Nach einem dramatischen Einbruch kam es zu einem Reformschub, der die scharfe Abgrenzung der Aufgaben zwischen Staat und Privatwirtschaft beendete und zu einer verstärkten Zusammenarbeit von öffentlicher Hand und privaten Investoren führte.

Die Literatur zu PPP ist vielfältig. Eine eindeutige Definition des Begriffes existiert jedoch nicht. Die Liste der möglichen Anwendungsfelder ist lang. PPPs sind möglich bei der Stadtentwicklung, im Verkehrsbereich, im Wohnungsbau, bei Kultureinrichtungen, im Bildungsbereich, aber durchaus auch bei der Bereitstellung innerer und äußerer Sicherheit. Neben der Vielzahl möglicher Projekte kann auch der Projektumfang sehr stark variieren. Etwa die Vielfalt der Möglichkeiten in den Bereichen Bildung und Verkehr darzustellen, scheitert bspw. schon an deren Umfang.

Trotz der Heterogenität des Begriffs sind PPPs abzugrenzen von dem Begriff der Privatisierung. Wie „Public Private Partnership“ schon andeutet, ist diese Form der Kooperation zwischen der hoheitlichen Aufgabenerfüllung des Staates (eigene Durchführung einer Aufgabe durch den Staat) und einer materiellen Privatisierung anzusiedeln (formale wie tatsächliche Übertragung öffentlicher Eigentumsrechte und Aufgabenerfüllung an private Investoren). Der Begriff würde an Deutlichkeit verlieren, wenn man jede mögliche Zusammenarbeit zwischen Staat und Unternehmen damit umschreibt. PPPs mit Privatisierung gleichzusetzen würde u. U. auch dazu führen, dass positive Effekte der PPPs unentdeckt bleiben, da Privatisierung zu einem Reizwort in der aktuellen ordnungspolitischen Diskussion wurde.

Eine Begriffsabgrenzung von PPP sollte daher nicht möglichst weit sein, sondern möglichst eng und somit präzise und zweckmäßig. Das spezifische Handlungsfeld ist aufgrund der Vielzahl von Anwendungsmöglichkeiten kein geeignetes Abgrenzungskriterium. Vielmehr ist es von großer Bedeutung, die Voraussetzungen für PPPs darzulegen. Kooperationen basieren in erster Linie auf Freiwilligkeit. Daher sind die Zielkomplementarität und die Möglichkeit, Synergie-Effekte zu erzielen, entscheidende Kriterien zur Abgrenzung. Eine Partnerschaft ist daher dann möglich, wenn beide Seiten Ziele erreichen, die sie alleine nicht erreichen könnten.

Definiert man PPPs auf dieser Basis im engen Sinne, gilt Folgendes: PPP ist eine Form der Interaktion zwischen Akteuren der öffentlichen Hand und privaten Investoren mit dem Fokus auf der Verfolgung komplementärer Ziele und der Realisierung von Synergie-Potenzialen bei der Zusammenarbeit. Die Partnerschaft ist prozessorientiert, wobei die Identität und Verantwortung für das eigene Handeln intakt bleiben. Das Partnerschaftsverhältnis ist dabei vertraglich fixiert.

Sowohl für die öffentliche Hand wie für den Investor sind viele Chancen durch PPPs erkennbar, was insbesondere durch die Realisierung von Synergie-Effekten erklärbar ist. Es gibt eine Reihe von Varianten der gegenseitigen Vorteilsnahme. Für die öffentliche Hand sind dies bspw. die Übertragung des operativen Risikos der Erstellung öffentlicher Leistungen an Privatinvestoren und die Möglichkeit der Kosteneinsparung durch eine effizientere private Bereitstellung der betreffenden Leistungen durch diese privaten Akteure. Im Mittelpunkt des Interesses des privaten Investors steht v. a. die Gewinnerzielungsaussicht. Es können aber durchaus auch andere, immaterielle Motive existieren, wie eine öffentliche Imagewerbung für ein Unternehmen. Allgemein ausgedrückt kann man von einer Win-Win-Situation der Partner sprechen.

Es wäre jedoch fahrlässig, aufgrund der Chancen von öffentlich-privaten Partnerschaften, PPPs als Allheilmittel zur Bekämpfung drängender Finanzierungsprobleme des Staates anzusehen. Dafür sind die Risiken einer solchen Zusammenarbeit zu hoch. Neben dem Problem der asymmetrischen Informationsverteilung zwischen den Partnern, herrscht auch Unsicherheit über die Qualität und Leistungsfähigkeit des privaten Investors. Dies ist aufgrund des Langfristcharakters vieler Verträge besonders zu berücksichtigen. Darüber hinaus liegt aufgrund eventuell unterschiedlicher Motive die Gefahr von Moral hazard-Verhalten vor. Bei finanziellen Verlusten der beiden Vertragspartner besteht auch die Gefahr diese zu Lasten Dritter (der Bürger) in Form höherer Gebühren abzuwälzen (Rent seeking). Hieraus ergibt sich auch die Frage nach der demokratischen Legitimität, da Kontrollmechanismen weitgehend fehlen.

Es existieren demnach wesentliche Anforderungen, die an PPPs gestellt werden müssen. Neben einer Komplementarität der Ziele müssen Moral hazard-Verhalten und die Ausbeutung Dritter verhindert werden. Dafür bedarf es vertraglicher Kontroll- und Durchsetzungsmechanismen. PPPs sollten auch nicht einfach kopiert werden, sondern immer individuelle Bedürfnisse des jeweiligen Projekts berücksichtigen. Für einen Erfolg von PPPs ist daher ein streng markt- und erfolgsorientiertes Denken notwendig, das in einer klaren Prozessstruktur und angemessenen Projektorganisation erkennbar ist. Zugrundeliegende Machtstrukturen, projektimmanente Anreize und Probleme müssen bekannt sein, damit die „Spielregeln“ der Partnerschaft in einem Vertrag entsprechend formuliert werden können.

Literaturhinweise:

  • Budäus, D./ Eichorn, P. (1997), Public Private Partnership – Neue Formen öffentlicher Aufgabenerfüllung, Baden-Baden;
  • Brooks, H./ Liebman, L./ Schelling, C. (1984), Public Private Partnership – New Opportunities for Meeting Social Needs, Cambridge;
  • Hoftmann, B. (2001), Public Private Partnership als Instrument der kooperativen und sektorübergreifenden Leistungsbereitstellung, Hamburg.
Peter Oberender

Thomas Rudolf

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