Gardien du droit international

La Cour internationale de justice (CIJ) fête cette année ses 75 ans. Il s’agit de la plus ancienne Cour internationale de justice en activité. Organe judiciaire principal de l’Organisation des Nations Unies, la CIJ est compétente pour les questions de droit international les plus diverses, des conflits frontaliers aux recours à la force en passant par les litiges liés à la pollution transfrontalière. Depuis février de cette année, M. Georg Nolte est membre de cette « Cour mondiale ». Au cours de cet entretien, il explique la nature et le fonctionnement de la Cour internationale de justice et comment elle a préservé sa vitalité, y compris dans des périodes difficiles.

ZRP : En novembre, vous avez été élu juge à la Cour internationale de justice (CIJ). Félicitations ! Comment vous êtes-vous préparé à cette nouvelle fonction ?

G. Nolte : En tant que professeur d’université et membre depuis 14 ans de la commission du droit international des Nations Unies, je m’occupe depuis longtemps des affaires traitées par la Cour internationale de justice. Les juges avec lesquels je travaille désormais sont largement connus dans les milieux spécialisés. Je n’ai donc pas eu besoin de me préparer à travailler avec des personnes inconnues ou sur des questions nouvelles. J’ai cependant consulté les documents et décisions de la Cour internationale de justice, et notamment lu les plaidoiries et mémoires des dernières affaires. Lorsqu’on s’interroge, par exemple, sur le degré d’interprétation d’une déclaration d’acceptation, l’exposé d’un précédent juridique ainsi que les avis dissidents permettent d’avoir une idée de la manière dont la Cour internationale de justice et les différents juges abordent cette question. La grande transparence des procédures de la CIJ m’a été très utile lors de ma préparation. Tous les mémoires écrits des parties sont publiés au moment de la procédure orale et le compte-rendu de toute intervention lors d’une l’audience est accessible dès le lendemain sur le site internet de la Cour internationale de justice.

ZRP : De quelles affaires vous occupez-vous actuellement ?

G. Nolte : Les audiences des deux premières affaires auxquelles je vais participer sont celle de la République démocratique du Congo contre l’Ouganda et celle de la Somalie contre le Kenya. La première porte sur des questions relatives à la responsabilité étatique. Le Congo demande réparation car la Cour avait déterminé que la participation de troupes ougandaises à des combats contraires au droit international sur le territoire du Congo, lors du conflit armé dans la région des grands lacs au tournant du siècle. Le différend porte sur les demandes de réparation liées aux violations de l’interdiction d’usage de la force mais aussi des droits de l’homme et du droit humanitaire, ainsi qu’aux pillages et à l’exploitation des ressources naturelles. L’affaire de la Somalie contre le Kenya porte sur la délimitation des frontières maritimes entre les deux pays, qui revendiquent tous deux les précieuses ressources naturelles situées au large des côtes.

ZRP : Les Nations Unies prétendent qu’aucune autre institution internationale n’incarne mieux que la CIJ la foi dans le droit international. Mais seul un bon tiers des États membres de l’ONU a déclaré reconnaître comme obligatoire la juridiction de la CIJ, souvent avec de nombreuses réserves. La confiance ne semble donc pas si grande.

G. Nolte : La compétence de la CIJ peut s’établir de plusieurs manières. La déclaration d’acceptation de la juridiction obligatoire à laquelle vous faites allusion ne constitue que l’une de ces trois options. Elle constitue bien entendu l’option idéale, mais il en existe d’autres. Ainsi, les États ont conclu de nombreux traités incluant une clause confiant la résolution des conflits à la CIJ. On peut citer à titre d’exemples la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques ou la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale. Tous les États ayant ratifié ces conventions reconnaissent la compétence de la Cour internationale de justice pour le domaine réglementé en question. Cela représente bien davantage d’États que le bon tiers cité précédemment ayant fait une déclaration générale d’acceptation. En outre, il existe aussi d’autres compromis spécifiques pour des cas d’espèces. Si l’on examine le nombre d’affaires portées devant la Cour internationale de justice, on observe davantage de cas reposant sur un traité ou une convention particulière ad hoc, que sur une déclaration d’acceptation de la juridiction obligatoire.

ZRP : L’ancien président de la Cour, Abdulqawi A. Yusuf, avait cependant fait remarquer récemment que la volonté d’introduire des clauses attribuant la résolution des conflits à la CIJ n’apparaît plus aussi nettement dans les dernières conventions internationales.

G. Nolte : C’est vrai, mais aujourd’hui il existe aussi des conventions dans lesquelles les clauses de résolution des conflits relèvent d’une juridiction internationale spécialisée. La Convention de l'ONU sur le droit de la mer comporte ainsi une clause offrant le choix entre le Tribunal international du droit de la mer à Hambourg ou la Cour internationale de justice à La Haye. Il s’agit sûrement d’un vœu pieux que les États reconnaissent la compétence générale de la Cour. Néanmoins, jamais autant d’États n’ont été aussi disposés à le faire qu’aujourd’hui. Il faut ajouter par ailleurs qu’une déclaration unilatérale d'acceptation de la juridiction obligatoire de la CIJ, du fait de la compétence générale de celle-ci pour toutes les questions de droit international, dépasse largement la compétence d’autres juridictions internationales, y compris européennes. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle les réserves sont si fréquentes dans les déclarations d’acceptation unilatérales. Certains États, comme l’Inde, ont émis des réserves si nombreuses et si larges que la portée de leur déclaration d’acceptation n’est au final plus aussi vaste. Seuls très peu d’États, comme les Pays-Bas, n’ont exigé aucune réserve ou très peu.

ZRP : Quelle est la position de l’Allemagne ?

G. Nolte : En 2008, la République fédérale a remis une déclaration d’acceptation, dans laquelle elle accepte la juridiction obligatoire de la CIJ. Elle reconnaît ainsi les bonnes expériences pour l’Allemagne de la résolution des différends par la CIJ. La déclaration d’acceptation allemande intègre les différends « qui se produiraient après la signature de la présente déclaration, au sujet de situations ou de faits ultérieurs à cette date ». Sont ainsi exclus les litiges ayant leur origine dans le passé, et notamment ceux remontant à l’époque du national-socialisme. Cette déclaration exclut par ailleurs expressément de la compétence de la CIJ les différends portant sur le déploiement des forcées armées à l’étranger ainsi que sur l’utilisation à des fins militaires de l’espace aérien allemand. De telles réserves relatives aux questions militaires ne sont pas rares.

ZRP : La CIJ fête cette année ses 75 ans. Qu’a-t-elle apporté au cours de son existence à la communauté internationale ?

G. Nolte : La CIJ est la plus ancienne juridiction internationale permanente en activité. Nous fêtons même cette année le 100ème anniversaire du statut de la Cour permanente de justice internationale (CPJI), qui l’avait précédée et dont le siège était à La Haye entre 1922 et 1946. Le statut de la CIJ est pratiquement identique à celui de son prédécesseur. De nombreux statuts d’autres juridictions internationales ont été rédigés en s’inspirant de ce statut originel, ce qui s’explique aussi car il a permis à la CIJ de continuer à bien fonctionner. La résolution pacifique des différends entre États, que la Cour internationale de justice a pu mener à bien dans de nombreux cas, constitue l’une de ses principales tâches. En tant qu’organe judiciaire principal des Nations Unies, la Cour internationale de justice n’occupe pas une position plus élevée que les autres juridictions internationales dans l’ordre juridique, mais elle bénéficie d’une place centrale. La Cour internationale de justice n’étant pas spécialisée mais compétente pour les questions de droit international de diverses natures, elle s’efforce davantage encore de penser le droit international comme une entité entière et de lui donner aussi à cet effet certaines impulsions. La CIJ pourrait ainsi avoir une sorte de rôle de coordination dans la juridiction internationale. Bien entendu, elle a aussi rendu des décisions fondamentales. Par exemple, dans l’affaire du Nicaragua en 1986, qui portait sur les agissements des militaires américains mais aussi des milices soutenues par les États-Unis, la Cour internationale de justice a précisé les règles générales de l’usage de la force. Une autre affaire importante, plus récente car datant de 2010, portait sur un différend entre l’Argentine et l’Uruguay relatif à la protection de l’environnement. Il s’agissait de la construction d’usines de pâte à papier en Uruguay, à proximité de la frontière, et le gouvernement argentin craignait une menace pour l’environnement. Dans son arrêt, la CIJ a défini des mesures à respecter dans le cas de projets ayant une dimension environnementale transfrontalière, telles que des mécanismes de consultation et d’évaluations d'incidence sur l'environnement.

ZRP : Quel est le rôle joué par la jurisprudence de la Cour dans l’évolution du droit international ?

G. Nolte : Une juridiction est compétente pour reconnaître le droit. Elle ne doit pas simplement de développer un nouveau droit. Certaines juridictions, telles que la Cour européenne des droits de l’homme, proposent de temps en temps une interprétation évolutive. Ce n’est pas ou très rarement le cas pour d’autres juridictions ou quasi-juridictions, comme l’Organe d’appel de l’Organisation mondiale du commerce. La CIJ traitant d’affaires très variées, elle reste prudente dans ses déclarations générales. Cependant, dans sa jurisprudence, le principal exemple d’une interprétation évolutive de certaines normes juridiques a été le droit à l’auto-détermination des peuples. Dans son avis consultatif de 1971 portant sur la Namibie, la Cour internationale de justice a interprété le droit à l’auto-détermination comme le droit à l’indépendance pour les peuples coloniaux. Par cette jurisprudence, ce droit est devenu l’un des principes clés du droit international.

ZRP : La CIJ a rendu environ 130 arrêts en 75 ans. Même si l’on y ajoute les quelques 30 avis consultatifs, n’est-ce pas dans l’ensemble un maigre bilan ?

G. Nolte : Si vous tenez compte du fait que les procédures engagées auprès de la CIJ sont interétatiques, alors le bilan n’est pas si mauvais. Il ne faudrait pas oublier combien ces procédures sont difficiles et coûteuses. Le processus décisionnel de la Cour internationale de justice est tout aussi complexe. Chaque affaire fait l’objet d’une procédure orale. Il n’existe aucun rapporteur ; chaque membre de la Cour internationale de justice rédige, suite à la procédure orale, un avis motivé propre sur les principales questions de l’affaire. Des discussions ont lieu avant et après la formulation de l’avis motivé. Un comité des juges élabore ensuite un projet d’arrêt, examiné lors de deux lectures. Tous les juges participent systématiquement aux décisions car la Cour internationale de justice ne siège généralement pas en chambre. Parfois, les débats sur certaines questions de recevabilité peuvent également durer des années. Ensuite, lorsqu’un État demande en plus un ajournement de la procédure, il faut encore un certain temps pour qu’un arrêt soit enfin prononcé. Au cours des vingt dernières années à peine, la Cour internationale de justice a néanmoins traité autant d’affaires que durant ses 55 premières années d’existence. Une évolution similaire est observable dans presque toutes les instances internationales de règlement des différends. À l’échelle mondiale, on constate aussi une volonté globale croissante d’une résolution judiciaire des litiges ainsi qu’une confiance grandissante dans la Cour internationale de justice, et ce dans des affaires très différentes, des litiges frontaliers jusqu’aux violations présumées de l’interdiction de l’usage de la force en passant par les questions de recevabilité des restrictions de l’espace aérien.

ZRP : Sur la liste des affaires pendantes se trouvent par exemple le différend sur le transfert de l’ambassade des États-Unis à Jérusalem, le conflit lié aux sanctions américaines contre l’Iran ou l’allégation de génocide contre les Rohingyas par la junte militaire du Myanmar. La CIJ traite-t-elle de plus de plus d’affaires complexes éminemment politiques ?

G. Nolte : Je ne souhaite pas me prononcer sur les affaires pendantes. Au cours de son existence, la Cour internationale de justice a cependant toujours dû traiter d’affaires s’inscrivant dans des circonstances politiques complexes. On peut citer par exemple la « prise d’otages de Téhéran » à la fin des années 1970 et, au tournant du millénaire, la procédure entre les États issus de l’ex-Yougoslavie sur la base de la Convention sur le génocide. À une large majorité, la CIJ avait fini par y trouver une issue satisfaisante. Je ne constate pas de réelle augmentation des affaires complexes extrêmement politiques. Mais on peut dire qu’au fil du temps, les questions relatives à la protection des droits de l’homme jouent un rôle croissant.

ZRP : La Cour internationale de justice doit contribuer à la résolution de litiges interétatiques. On observe cependant de plus en plus de conflits asymétriques, dans lesquels interviennent des groupes terroristes et des seigneurs de la guerre. Comment la CIJ relève-t-elle ce défi ?

G. Nolte : J’ai mentionné au début de l’entretien le litige entre la République démocratique du Congo et l’Ouganda. La Cour internationale de justice avait constaté en 2005 qu’il s’agissait d’un conflit mixte, reposant non seulement sur la violence entre États mais aussi du fait de bandes et milices. La Cour internationale de justice a appliqué et exécuté les règles générales en matière de responsabilité étatique, précisant dans quelles circonstances un État est responsable de l’utilisation de la force par des acteurs non-étatiques. Dans cette affaire, il reste à définir le montant des demandes de réparation, et ce non seulement en raison de la responsabilité étatique de l’Ouganda pour les agissements de ses forces armées mais aussi en raison de sa co-responsabilité étatique pour les agissements des bandes et milices. Au-delà de cette affaire pendante, il conviendrait de garder à l’esprit que la Cour internationale de justice est conçue de telle manière qu’elle ne puisse traiter que les litiges entre États. Une nouvelle évolution du droit international, selon laquelle la responsabilité des personnes privées pourrait également être reconnue, relève en fait de la juridiction pénale internationale.

ZRP : La CIJ ne se prononce pas uniquement sur des différends, elle rédige aussi des avis juridiques. Quelle est l’importance politique de ces avis ? Le fait qu’au milieu des années 1990, la CIJ ait considéré comme illicite non seulement l’usage des armes nucléaires mais aussi la menace d’y recourir ne semble pas avoir eu beaucoup d’impact.

G. Nolte : Pour commencer, il conviendrait peut-être de préciser que les avis n’ont aucun effet contraignant en droit international. Cependant, lorsque l’organe judiciaire principal des Nations Unies clarifie une question sur le plan juridique, cet avis joue non seulement un rôle majeur dans le débat sur le droit international, mais il revêt souvent aussi une influence politique, même si celle-ci ne se manifeste qu’au bout d’un certain temps. Ainsi, l’avis de 1971 sur la Namibie a contribué à ce que la communauté internationale s’accorde sur le droit à l’indépendance de ce territoire. Certains faits nous semblent aujourd’hui une évidence, comme la possibilité pour l’ONU de déployer des forces de maintien de la paix : la Cour internationale de justice en avait déclaré la licéité dans un avis de 1962. L’avis consultatif de 1996 sur la licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires est plus complexe que ne le suggère votre question. Ainsi la Cour internationale de justice estime que la simple possession d’armes nucléaires ne saurait être considérée comme une menace interdite. Elle n’a pas non plus tranché la question de la licéité de leur emploi dans une circonstance extrême qui serait définie plus précisément.

ZRP : Aux États-Unis, des peines de mort ont été exécutées malgré des décisions contraires de la CIJ, comme en 1999 dans le cas de l’Allemand Walter LaGrand. La « Cour mondiale », comme la CIJ est parfois nommée, n’est donc pas en mesure de protéger les vies humaines ?

G. Nolte : Là aussi, il convient de regarder précisément de quoi il s’agit. L’affaire n’avait pas porté sur la licéité de la peine de mort mais sur le droit à une assistance consulaire. La compétence de la CIJ s’arrêtait là. Le gouvernement américain à Washington avait voulu respecter les mesures provisoires de la CIJ qui prévoyaient une suspension provisoire de l’exécution de la peine de mort jusqu’à la clarification de la question principale. Mais l’État d’Arizona était passé outre. Après la pendaison, le gouvernement américain avait fait beaucoup pour éviter que cette situation ne se reproduise.

ZRP : En 2018, après la défaite des États-Unis dans une affaire devant la CIJ, John Bolton, alors conseiller à la sécurité nationale du précédent président américain Donald Trump, avait déclaré : « Nous laisserons mourir la Cour internationale de justice. À nos yeux, elle est déjà morte ». Vous attendez-vous à sa réhabilitation sous la présidence de Joe Biden ?

G. Nolte : Il existe des instances juridiques qui, en raison de détériorations provisoires de la situation internationale, ont été soumises à une pression bien plus forte que la CIJ. Ainsi, la Cour internationale de justice n’a pas été autant menacée que l’Organe d’appel de l’OMC, dont l’activité peut être entièrement bloquée par un seul État au moment du renouvellement des juges. Lors des élections à la CIJ, le droit de veto ne peut s’appliquer. Un seul État ne peut donc pas empêcher l’élection de nouveaux membres de la CIJ. D’ailleurs, la Cour internationale de justice est financée par le budget général de l’ONU. En outre, du fait de la diversité des affaires traitées, il n’est pas si facile d’émettre une critique générale à l’égard de la jurisprudence de la CIJ. Je n’ai pas le sentiment que, depuis 2018, les États-Unis se soient comportés conformément à la citation mentionnée précédemment. Le fait qu’un État ne coopère pas dans une affaire donnée ne constitue pas un problème pour le système. La question d’une « réhabilitation » de la Cour internationale de justice ne se pose donc pas à mon sens. Sa vitalité reste inchangée. Mais il est naturellement toujours positif qu’un État souhaite améliorer le climat politique à l’égard d’une juridiction.

ZRP : Le Conseil de sécurité de l’ONU a la possibilité d’engager une procédure devant la CIJ. Jusqu’à présent, il ne l’a fait qu’une fois, en 1947. Il ne lui a par ailleurs demandé qu’un seul avis consultatif. Le Conseil de sécurité n’a encore jamais imposé de mesures coercitives pour faire appliquer un arrêt de la CIJ. Pourquoi ne se montre-t-il pas plus coopératif à l’égard de la Cour internationale de justice ?

G. Nolte : Il s’agit là d’une question difficile. Le Conseil de sécurité est peut-être réservé à l’idée d’engager une procédure devant la CIJ car en la matière, il ne peut qu’inciter et non imposer. S’il devait inciter à agir et si les parties ne suivaient pas sa recommandation, il pourrait considérer qu’il s’agit d’une atteinte à son autorité. En matière d’avis consultatifs, l’Assemblée générale peut également formuler une requête, ce qui est arrivé à plusieurs reprises. Quant aux mesures coercitives, il convient de les analyser plus précisément. Dans la majorité des affaires sur lesquelles la Cour internationale de justice a dû statuer, il n’était pas nécessaire de les mettre en œuvre ; dans d’autres cas, cela pourrait soulever des questions dépassant les questions juridiques tranchées. Il est judicieux et important que le président de la Cour internationale de justice attire l’attention du Conseil de sécurité de l’ONU sur les possibilités prévues par la Charte des Nations Unies en matière de coopération entre les deux institutions.

ZRP : Outre la CIJ, d’autres cours de justice internationales et régionales sont apparues et sont bien plus actives, si l’on pense à la Cour de justice de Strasbourg par exemple. La CIJ est-elle affaiblie par cette concurrence ?

G. Nolte : Il ne faut pas comparer les institutions judiciaires internationales, y compris régionales, uniquement en fonction du nombre d’affaires traitées, notamment car celui-ci a globalement augmenté, comme nous l’avons déjà mentionné. Il est plus important de faire une distinction en fonction du type de litiges : ainsi, jusqu’à récemment, la Cour européenne des droits de l’homme n’a pratiquement pas eu à trancher de différends inter-étatiques. Le règlement de certains types de litiges, en matière maritime, pénale ou commerciale par exemple, se fait très bien, et peut-être même mieux, par une juridiction spécialisée. La CIJ reste cependant compétente pour bon nombre de questions et de litiges importants. Les juridictions internationales veillent ensemble à faire respecter le droit.

ZRP : La CIJ est composée de 15 juges de nationalités différentes. Grâce à votre appartenance de longue date à la commission du droit international de l’ONU, vous avez l’expérience des débats sur le droit international dans les instances internationales. Dans quelle mesure l’ordre juridique et la culture de chacun influencent-ils l’interprétation du droit international ?

G. Nolte : Ces éléments jouent sans doute un rôle mais il ne faudrait pas non plus les surestimer. Comme beaucoup d’autres experts du droit international, les juges de la CIJ sont actifs dans l’ordre juridique de leur pays d’origine, où ils ont été formés, mais ils ont aussi étudié ou enseigné dans des universités de portée mondiale. Au fil des années, le corpus de la jurisprudence s’est par ailleurs tant développé qu’il marque déjà la formation elle-même. Les divergences de vues sur certaines questions fondamentales, telles l’importance accordée à certains droits de l’homme ou au fondement même de la souveraineté étatique, jouent certes leur rôle. Cependant, nous parvenons à des solutions largement acceptées, comme le montre la jurisprudence de la Cour internationale de justice. De nombreux arrêts peuvent aussi être lus comme la formulation de points communs, en faisant abstraction des différences.

ZRP : Votre mandat dure neuf ans. Quels sont vos souhaits pour la CIJ d’ici 2030 ?

G. Nolte : Le respect loyal de ses décisions, la reconnaissance de ses avis consultatifs, ainsi que l’engagement des États en faveur de la Cour internationale de justice. Je serais heureux si la Cour était épargnée par les défis que doivent relever certaines autres juridictions internationales. Actuellement, la Cour internationale de justice se porte bien. De ce fait, de nouvelles affaires pourraient être ouvertes, dont les arrêts permettraient non seulement de satisfaire les parties concernées, mais aussi de donner une orientation à la communauté du droit international et des États.