Der Weg zum Grundgesetz 1949

Der Parlamentarische Rat erarbeitet in der Zeit vom 1. September 1948 bis zur Unterzeichnung am 8. Mai 1949 das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland. Am 23. Mai 1949 tritt es in Kraft.

Die Ausgangslage

Die Ausgangslage für eine deutsche Staatsgründung nach der moralischen, wirtschaftlichen und humanitären Katastrophe 1945 war bestimmt von der Not der Nachkriegszeit. Deutschland, verkleinert um die Ostgebiete, war in vier Besatzungszonen aufgeteilt. Während in den drei westlichen Zonen die USA, Frankreich und Großbritannien in immer stärkeren Maße den Deutschen politische Rechte zurückgaben, wurde in der Sowjetischen Besatzungszone von der SED der Weg in eine stalinistische Diktatur vorbereitet.

Waren die Abspaltung der SBZ und die Währungsreform schon wesentliche Weichenstellungen, so ist doch die Erfolgsgeschichte der Bundesrepublik nach zwei verlorenen Kriegen und immer im Kontrast zur kommunistischen Diktatur in Ostdeutschland nicht denkbar ohne die Rolle Konrad Adenauers. Der ehemalige Oberbürgermeister von Köln hatte mit knapper Not die Verfolgung durch die Gestapo überlebt, um nach der Kapitulation wieder in sein altes Amt eingesetzt zu werden. Trotz seiner erneuten Absetzung durch die britische Besatzungsmacht wurde er schnell zum wichtigsten Politiker in den westlichen Zonen.

Als im September 1948 der Parlamentarische Rat zusammentrat, um eine deutsche Verfassung zu beraten, wurde Adenauer zu seinem Präsidenten gewählt. Die SPD, die sich darauf konzentriert hatte, Carlo Schmid zum Vorsitzenden des Hauptausschusses wählen zu lassen, sah sich getäuscht: In der deutschen Öffentlichkeit wurde Konrad Adenauer als der wichtigste deutsche Politiker wahrgenommen.

Die Arbeit im Parlamentarischen Rat

Während der Beratungen – der Parlamentarische Rat trat am 1. September 1948 erstmals zusammen und verabschiedete am 8. Mai 1949 das Grundgesetz – versuchte die Sowjetunion, durch die Berliner Blockade (24. Juni 1948 bis 12. Mai 1949) die westlichen Alliierten aus Berlin herauszudrängen und die ehemalige Reichshauptstadt in ihren Machtbereich einzugliedern. Diese unverhüllte Bedrohung stärkte den antitotalitären Grundkonsens im Parlamentarischen Rat und verbesserte gleichzeitig die Beziehungen zwischen den Deutschen und den westlichen Besatzungsmächten. Die Berliner Luftbrücke wurde zum Symbol der erfolgreichen gemeinsamen Abwehr einer kommunistischen Bedrohung.

Trotzdem war die Formulierung des Grundgesetzes zwischen den einzelnen Fraktionen im Parlamentarischen Rat, besonders aber zwischen den Deutschen und den drei westlichen Militärgouverneuren, alles andere als unumstritten. Zwar bemühten sich beide Seiten, den Eindruck eines „Diktats der Alliierten“ zu vermeiden, was aber in der Öffentlichkeit nicht immer gelang. Die Westmächte versuchten über zahlreiche Verbindungsoffiziere und mit geheimdienstlichen Methoden, über jede Entwicklung auf deutscher Seite informiert zu sein. Zu einer Krise kam es, als die drei Militärgouverneure den ihnen zugeleiteten Entwurf des Grundgesetzes am 2. März 1949 ablehnten und der vom Parlamentarischen Rat erstellte Kompromissvorschlag ebenfalls nicht ihre Billigung fand; strittig war vor allem die Finanzverfassung.

Da aber gleichzeitig an der Formulierung des Besatzungsstatuts gearbeitet und die Pariser Außenministerkonferenz mit der Sowjetunion vorbereitet wurde, wirkte sich der Zeitdruck zugunsten der Deutschen aus. Am 25. April kam es zur Einigung zwischen den Militärgouverneuren und einer Delegation des Parlamentarischen Rats in Frankfurt. Am 8. Mai 1949, dem vierten Jahrestag der Kapitulation, verabschiedete der Parlamentarische Rat das Grundgesetz mit 53 gegen zwölf Stimmen. Vier Tage später wurde es von den drei westlichen Alliierten bestätigt und danach sukzessive von den Landtagen der westdeutschen Länder (bis auf Bayern) ratifiziert. In seiner letzten Sitzung am 23. Mai 1949 stellte der Parlamentarische Rat die Annahme des Grundgesetzes fest, das in einem feierlichen Akt ausgefertigt wurde. Um 0.00 Uhr des folgenden Tages trat es in Kraft.

Das „Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland“

Der Parlamentarische Rat hatte mit dem Grundgesetz, dem bewusst nicht der Name „Verfassung“ gegeben wurde, um seine Vorläufigkeit zu betonen, solange die Deutschen im sowjetischen Machtbereich von freier Selbstbestimmung ausgeschlossen waren, ein ausgewogenes Fundament für eine pluralistische Gesellschaft gelegt. Gleichzeitig stand hinter seinen Formulierungen ein durch die gemeinsame Erfahrung der NS-Diktatur gefestigter Wertekonsens. Die reflektierte Berufung auf einen metaphysischen Ursprung der Rechtsordnung, so wie ihn die Präambel und der Grundrechtsteil demonstrieren, war für den Parlamentarischen Rat, und zwar ausdrücklich auch für seine liberalen und sozialdemokratischen Mitglieder, der beste Schutz vor Wiederholung einer formal legalen Diktatur, wie es das Dritte Reich in seinen Anfängen mit der Reichstagsbrandverordnung und dem Ermächtigungsgesetz gewesen war: In Zukunft sollte jeder potentielle Diktator durch die Unaufhebbarkeit der Grundrechtsartikel (Artikel 1 und 20) von vorneherein gezwungen sein, das Odium des Rechtsbruchs auf sich zu nehmen.

Andere Bereiche dagegen, wie etwa die Wirtschaftsordnung, werden nur in groben Zügen geregelt, was an den differierenden Vorstellungen der demokratischen Parteien lag. Die Tatsache allerdings, dass sich zu diesem Zeitpunkt schon die 1948 durchgeführte Währungsreform und mit ihr die Aufhebung der meisten Bewirtschaftungsvorschriften als voller Erfolg erwiesen hatten, wenn auch, was heute fast vergessen ist, die Arbeitslosigkeit im Westen bis Anfang der 1950er Jahre relativ hoch blieb, ließ in der jetzt bundesdeutschen Innenpolitik immer weniger Gegenmodelle zur „Sozialen Marktwirtschaft“ attraktiv erscheinen. Das hinter diesem von Alfred Müller-Armack stammenden und von Ludwig Erhard so populär vertretenen Begriff stehende Konzept war noch während der NS-Diktatur von der sogenannten „Freiburger Schule“, einem oppositionellen Kreis Freiburger Hochschullehrer um Adolf Lampe und Franz Böhm, entwickelt worden. Deren ordoliberale Vorstellungen sahen Privateigentum und eine weitgehende Freiheit des Marktes bei strenger Kontrolle aller kartellähnlichen Zusammenschlüsse vor und erwiesen sich, erweitert um eine weitgehende Einbeziehung der Arbeitnehmer, als konsensfähiges Leitbild für die bundesdeutsche Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik.

Innerhalb der Union hatte sich 1949 schon mit den „Düsseldorfer Leitsätzen“ (15. Juli 1949) eine marktwirtschaftliche Orientierung durchgesetzt, durch die die vorher artikulierten, weniger wirtschaftsliberalen Vorstellungen des „Ahlener Programms“ fortentwickelt und teilweise revidiert wurden. Nach dieser programmatischen Weichenstellung war es nur folgerichtig, dass es zu einer „kleinen Koalition“ mit den Liberalen kam, nachdem die Wahlen am 14. August 1949 für die Union erfolgreich verlaufen waren. Sie ging daraus mit 31% der Stimmen knapp als stärkste politische Kraft hervor. Adenauer selbst wurde zum ersten Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland gewählt, die FDP stellte mit Theodor Heuss den ersten Bundespräsidenten.

Die Verfassung des „Dritten Deutschen Volkskongresses“

In der Sowjetischen Besatzungszone war die Ausgangslage weit weniger günstig als in den Westzonen. Dort wurde die ostdeutsche Verfassung vom „Dritten Deutschen Volkskongreß“ im Mai 1949 fertiggestellt. Da diesem Delegiertenparlament die politische Legitimation fehlte, hatten paradoxerweise die LDP und die Ost-CDU in den Verfassungsberatungen ein deutlich höheres Gewicht, als man nach den vorangegangenen Verhaftungswellen hätte vermuten sollen: Ein Rückzug ihrer Vertreter hätte die SED den letzten Rest Glaubwürdigkeit gekostet. Die erste DDR-Verfassung ist deshalb in ihren Formulierungen in weiten Bereichen halbwegs demokratisch; zwar fehlen wesentliche Punkte im Bereich Grundrechteschutz oder Gewaltenteilung, aber beispielsweise wird den Kirchen explizit das Recht zugestanden, zu politischen Grundfragen öffentlich Stellung zu beziehen. Die Entwicklung der DDR hin zu einer Diktatur ist weniger den Formulierungen ihrer ersten Verfassung als deren Nichtbeachtung in der politischen Wirklichkeit anzulasten.

Die Weiterentwicklung des Grundgesetzes

In der Praxis haben sich die Bestimmungen des Grundgesetzes während der bisherigen Geschichte der Bundesrepublik bewährt, die damit nach dem Ende des Heiligen Römischen Reiches die mit Abstand erfolgreichste Staatsgründung in der neueren deutschen Geschichte ist. In den Jahren nach seiner Verabschiedung ist das Grundgesetz in wichtigen Teilen ergänzt wurden, die jedes Mal innenpolitisch nicht unumstritten waren. Zuerst kam, noch unter Adenauer, die Wehrverfassung hinzu, Ende der 1960er Jahre unter der ersten Großen Koalition dann die Notstandsgesetze.

Die Grundstruktur freilich ist gleich geblieben. Alle Krisen wie die Wirtschaftskrise der siebziger Jahre oder die Herausforderung durch den Terrorismus der RAF sind im Rahmen des Grundgesetzes zu lösen gewesen. Eine besondere Bewährungsprobe bildete der Weg zur deutschen Einheit nach der friedlichen Revolution in der DDR 1989/90. Es zeigte sich, dass die Verfassungsordnung der Bundesrepublik ihre Leistungsfähigkeit so überzeugend unter Beweis gestellt hatte, dass der Bundestag und die jetzt demokratisch gewählte Volkskammer auf die Einberufung einer neuen verfassunggebenden Versammlung verzichteten und statt dessen die DDR dem Geltungsbereich des Grundgesetzes beitrat.