Länderberichte

Reformen in Thaksin-Land

von Norbert Eschborn

Auf wirren Wegen zu zweifelhaften Zielen

Das Bild sagt mehr als tausend Worte: Premierminister Dr. Thaksin Shinawatra steht knietief in einem Sumpf. Geifer rinnt ihm aus dem Mund. Mit verächtlichem Blick schaut er tatenlos einem Ertrinkenden zu, obwohl der ihm hilfesuchend die Hand entgegenstreckt. Unmittelbar hinter ihm steht seine Gesundheitsministerin Sudarat Keyuraphan - im Volksmund wegen ihres wenig sanften Verbalumgangs mit dem politischen Gegner auch "Rasiermesserzunge" genannt - und drückt das Haupt einer als "Opposition" betitelten, Mitleid erregenden Gestalt mit Fleiß unter die Wasseroberfläche: Eine Karikatur in der, wenn es um Kritik an der gegenwärtigen Regierung geht, eher gemäßigten "Bangkok Post". Auch wenn solch überzeichnende Darstellungen in westlichen Medien zum Standardinstrumentarium der freien Presseberichterstattung zählen, ist das Risiko, das der Karikaturist mit seinem Werk unter den derzeitigen thailändischen Rahmenbedingungen einging, unbestreitbar hoch. Denn der Betrachter kommt nicht umhin sich zu fragen, ob und wie sehr das politische Klima im Land des Lächelns dieser satirischen Darstellung nahe kommt.

Thailands Innenpolitik ist, wie viele zurecht vermuteten, seit der Regierungsübernahme Thaksins erheblich unterhaltsamer geworden. Das liegt nicht zuletzt daran, dass seine Regierung mit einem umfangreichen Katalog ambitionierter politischer Ziele angetreten ist und sich so von Anfang an selbst unter unverhältnismäßig hohen Erwartungsdruck gesetzt hat. Dabei entstand bereits gelegentlich der Eindruck, der in seinem früheren Leben als Geschäftsmann überaus erfolgreiche, heutige Premierminister sei, sobald es um die Mittel zur politischen Zielerreichung geht, so sehr auf Handlungsmechanismen fixiert, die auf ein kompromissloses "entweder - oder" hinauslaufen, dass er dabei das konsensorientierte, in der thailändischen Kultur verankerte "sowohl - als auch" vernachlässige.

Dass ein erfolgreicher Regierungschef aber vor allem auch Vermittler zwischen Gesellschafts- und Interessengruppen sein muss, ist dem aus seinem Familienunternehmen offenbar nur befehls-, aber nicht diskussionsgewohnten Wirtschaftskapitän anscheinend nicht immer nachvollziehbar. Seine seit dem Amtsantritt zu Tage getretene Neigung, kritische Vorgänge der tagesaktuellen Innenpolitik an sich zu ziehen, deutet nicht nur auf sachliches und politisches Versagen einzelner Kabinettsmitglieder hin, sondern verstärkt auch das Gefühl, dass politisch in Thailand zurzeit ohne den Ex-Polizeioffizier nicht viel läuft. Dies sieht er selbst offenbar auch so, denn nicht umsonst übernahm Thaksin nach dem überraschenden Rücktritt des Bildungsministers Kasem Wattanachai im Frühsommer dieses Schlüsselressort noch zusätzlich selbst.

Für den selbstbewussten, auf Kritik gleichwohl häufig emotional und unprofessionell reagierenden Thaksin kommt erschwerend hinzu, dass er, der noch im Wahlkampf für thailändische Verhältnisse als geradezu begnadeter Public Relations-Politiker galt, mittlerweile öfter Gelegenheit hat wahrzunehmen, dass der Schritt vom Darstellungs- zum Entscheidungspolitiker schwieriger ist als zunächst angenommen.

"Neues Denken - Neues Handeln" hatte die Thaksin-Partei "Thai Rak Thai" (TRT) vor ihrem überwältigenden Wahlsieg versprochen, und neu ist in der Tat vieles in Thailands Innenpolitik. Dabei fällt auf, dass das im südostasiatischen Vergleich gemeinhin als relativ liberal geltende Land jetzt Entwicklungen zu durchlaufen beginnt, an deren Ende eine durchaus veränderte gesellschaftliche und politische Realität stehen könnte, sofern die besonders stark von ihrer persönlichen Mission erfüllten Kabinettsmitglieder weiterhin solchen Eifer an den Tag legen wie bisher.

Dazu zählt insbesondere Innenminister Purachai Piumsomboon. Der ehemalige, als kompromisslos geltende Hochschulrektor und enge Thaksin-Freund seit gemeinsamen Zeiten bei der Polizei hat sich einem persönlichen Kreuzzug zugunsten einer "neuen sozialen Ordnung" verschrieben, den er unbeirrt jeglicher Kritik zu vollenden gewillt ist. Purachai vertritt, z.B. in bezug auf die Rolle der Frau in der thailändischen Gesellschaft, Wertvorstellungen, die man in dieser Offenheit von thailändischen Politikern in den letzten Jahren nicht zu hören bekam: Er wünsche sich die Rückkehr der thailändischen Dame der "guten alten Tage", vertraute er der Zeitung "The Nation" an, die Bescheidenheit an den Tag lege und den Wert der Jungfräulichkeit schätze: "Thailändische Damen der Vergangenheit wären niemals so nahe neben ihren männlichen Freunden hergelaufen wie es moderne Mädchen jetzt tun", beklagte er in einem Interview und bezeichnete es daher als Ziel seiner Mission, "dem Land innerhalb von vier Jahren ein neues Gesicht" geben zu wollen.

Dabei geht es ihm neben der Bekämpfung des vermeintlichen moralischen Sittenverfalls insbesondere um gezielte Maßnahmen gegen Drogenmissbrauch von Jugendlichen, für den er vor allem illegale und unziemliche nächtliche Umtriebe in den Vergnügungsvierteln der Hauptstadt und der Provinzen verantwortlich macht. Schon öfters konnte man den Minister nächtens in Begleitung einer größeren Polizeieskorte durch die entsprechenden Straßenzüge Bangkoks patrouillieren sehen, wo er persönlich die Einhaltung der Sperrstunde überwachte und die behördliche Ahndung von Gesetzesverstößen anwies. Dabei weiß er sich der Zustimmung der meisten Eltern, Lehrer, Wissenschaftler und Sozialverbände sicher, und natürlich schlugen sich auch islamische Geistliche aus dem tiefen thailändischen Süden, wo eine starke islamische Bevölkerungsminderheit lebt, auf seine Seite. Kritik der Betreiber von Restaurants und Bars in diesen Gegenden, die Einkommensverluste und das Ausbleiben von Touristen fürchten, ficht ihn deshalb ebenso wenig an wie der parteiinterne Widerstand gegen seine Politik, der von dem Führer der mächtigsten Gruppe innerhalb der TRT-Fraktion, Sanoh Thientong, kam.

Für die Öffentlichkeit war dies die erste, äußerlich sichtbare Kraftprobe innerhalb der TRT-Parlaments-fraktion. Dass sich der Premierminister in dieser Auseinandersetzung zunächst auf der Sanoh-Linie zu bewegen schien, sich dann aber schließlich doch auf Purachais Seite schlug, überraschte insofern, als ob es Thaksin nicht bewusst gewesen sei, dass auch innerhalb seiner eigenen Parlamentsfraktion höchst unterschiedlich motivierte Interessen verschiedener Gruppierungen existierten, deren Ansprüche er gegeneinander abwägen muss.

Dieser Vorgang mag ihm ebenfalls vor Augen geführt haben, dass es auch und gerade bei Regierungsfraktionen mit absoluter Parlamentsmehrheit angeraten ist, jederzeit eine wirksame Kontrolle des fraktionsinternen Stimmungsklimas sicherzustellen. Thaksin ist bis jetzt nicht durch übermäßigen Respekt gegenüber dem Parlament aufgefallen. Schon zu Beginn der Legislaturperiode ließ er verlauten, er werde dort nur dann erscheinen, wenn es die Verfassung ihm zwingend vorschreibe, z.B. zur Abgabe von Regierungserklärungen. Da die parlamentarische Opposition numerisch und inhaltlich zu schwach für effektiven Widerstand ist, müssen dies die TRT-Abgeordneten zusätzlich übernehmen. Nicht wenige sind mit der bisherigen Leistungsbilanz einiger ihrer Minister sowie dem Erscheinungsbild der Regierung unzufrieden und verlangten bereits eine parteiinterne Evaluierung dieser Kabinettsmitglieder.

Der Regierungschef hat es bisher verstanden, solche Debatten vorzeitig zu beenden, u.a. dadurch, dass er den Aufbegehrenden beschied, die Evaluierung der Kabinettsmitglieder sei allein Sache des Regierungschefs und nicht der Parlamentsabgeordneten. Dies führte, wie es die thailändische Presse bewertete, zwar zu einem "temporären Waffenstillstand", offenbart aber auch ein Parlamentsverständnis, dass nicht nur obsolet ist, sondern auf lange Sicht politisch gefährlich werden könnte.

Die Unmutsäußerungen von TRT-Abgeordneten deuten jedenfalls an, dass die Regierungs- und Parteiführung der Fraktion zukünftig mehr Aufmerksamkeit widmen muss, wenn das öffentlich sorgsam gepflegte Bild der Geschlossenheit gewahrt werden soll. So sah es auch die Tageszeitung "Matichon", die nicht ohne Häme kommentierte, vor der "neuen sozialen Ordnung" müsse der Premierminister wohl zunächst für eine "neue Partei-Ordnung" sorgen.

Unterdessen widmet sich der Thaksin seinem Lieblingsthema, dem Führen des Landes im Stile eines "CEO" (engl. für "Chief Executive Officer", d.h. Vorstandvorsitzender eines größeren Unternehmens). Insbesondere das vom Premierminister persönlich vertretene Konzept der "Provincial CEOs" (PCEOs) erregte Aufmerksamkeit. Angewendet werden soll es langfristig auf die Gouverneure der 76 thailändischen Provinzen. Diese sind bisher Karrierebeamte des Innenministeriums, die zwar formell die wichtigste Stellung in der Provinz einnehmen, dabei aber im wesentlichen repräsentative Funktionen zur Darstellung staatlicher Autorität wahrnehmen und darüber hinaus für eine begrenzte Koordination zwischen den anderen, in jeder Provinzverwaltung vertretenen Linienbeamten anderer Fachministerien, z.B. Bildung oder Gesundheit, sorgen.

Erfahrungsgemäß gibt es dabei allerdings keine letztendliche Weisungsbefugnis des Gouverneurs, der, wie konkrete Beispiele belegen, selbst wenn dies gewollt wäre, v.a. dann nicht eine bürgernahe Entscheidung zur Lösung eines Problems herbeiführen kann, wenn dieses in die Fachkompetenz eines anderen Ministeriums fällt und dessen oberster Vertreter in der Provinz den Lösungsvorschlag des Gouverneurs zurückweist. Auch die Haushaltsmittel und -vollmachten der Gouverneure sind begrenzt.

Mit dem Vorschlag der Einführung des "Provincial CEO", die ab Beginn des neuen Haushaltsjahres am 01. Oktober 2001 probeweise zunächst in fünf Provinzen mit unterschiedlichen Profilen und Problemlagen erfolgen soll, würden diese Beschränkungen größtenteils aufgehoben. Der Gouverneur wäre dann mit sehr viel breiteren Kompetenzen und Vollmachten - hier insbesondere mit vollständiger Budgetverantwortung - ausgestattet und erhielte v.a. im Verhältnis zu den Provinz-Fachbeamten der anderen Ministerien eine ungleich bedeutendere Stellung als zuvor. Dies würde verstärkt durch die Ausgliederung der Gouverneure aus der Disziplinargewalt des Innenministeriums und ihre direkte Unterstellung unter den Premierminister.

Während also die Bezeichnung dieser neuen Funktion verbal suggeriert, als versähe man die der zentralstaatlichen Ebene nachfolgenden Ränge mit umfassenderen Vollmachten i.S. einer Ausstattung pseudokommunaler Institutionen mit Befugnissen und Budgets, würde sich in Wahrheit eine noch stärkere Fokussierung der staatlichen Verwaltung vor Ort auf die zentrale Machtinstitution des thailändischen politischen Systems vollziehen. De facto handelte es sich daher um einen eklatanten Widerspruch zu der noch vor fünf Jahren aus der langjährigen, nicht immer positiven Erfahrung zentralstaatlicher Lenkung heraus von den Autoren der Reformverfassung von 1997 in die Charta aufgenommene Vorgabe der schrittweisen Dezentralisierung des thailändischen Staatswesens.

Das PCEO-Konzept scheint in erster Linie dem beruflichen Erfahrungshintergrund des Premierministers entsprungen zu sein. Schon in seinem Wahlkampf hatte er bekanntlich angekündigt, das Land wie ein CEO regieren zu wollen. Damit hatten die Thais die sehr viele stärkere Berücksichtigung von Effizienzkriterien in die Arbeit der staatlichen Bürokratie assoziiert, was unter den gegebenen Umständen in Thailand - mit einer äußerst langsam, hierarchiebetont und ohne Leistungskontrolle und Servicedenken arbeitenden Verwaltung - sehr viel Zuspruch gefunden hatte.

Gleichwohl beinhaltet die Vorstellung eines CEO natürlich auch umfangreiche Macht- und Entscheidungsbefugnisse von Einzelpersonen, die i.d.R. zwar eine vergleichsweise hohe Verantwortung tragen, andererseits aber auch kaum als störend empfundenen Kontrollmechanismen zu befürchten haben und aufgrund der Natur ihrer Stellung die Partizipationsansprüche anderer an ihren Entscheidungsprozessen relativ leicht abwehren können.

Von daher wird allmählich klarer, was mit der Einführung von "Provincial CEOs" wirklich beabsichtigt sein soll: die Konzentration wichtiger Verwaltungsaufgaben und Kontrollfunktionen in den Händen einer einzigen Person, die ihrerseits auch nur einem einzigen, nämlich dem Premierminister, verantwortlich wäre. Solche Konstruktionen erinnern an das "Statthalterprinzip", wie es vornehmlich in nichtdemokratischen politischen Systemen angewendet wurde und wird.

In jedem Fall würde eine solche Entwicklung, sollte diese Amtsstellung nach Ablauf der Probezeit der ersten fünf PCEOs definitiv festgeschrieben werden, die Absicht der Reformverfassung von 1997, das politische System schrittweise dezentral zu gestalten und neugegründete kommunale Körperschaften wie die Verbandsgemeinden mit vergleichsweise weitreichenden Selbstverwaltungsbefugnissen und den entsprechenden Haushaltsmitteln auszustatten, konterkarieren. Überdies bedeutete die Implementierung dieses Vorschlags letztendlich, dass der Regierungschef eines der wichtigsten politischen Prinzipien der Verfassung nicht verinnerlicht hat.

So verwunderten die kritischen Kommentare aus dem Bereich zivilgesellschaftlicher Organisationen nicht: "Diese Idee ist so sehr gegen die Bedürfnisse der Zeit gerichtet, dass es kaum zu glauben ist, dass sie von einer Partei kommt, die neues Denken versprochen hat", ließ sich ein Mitglied der Nationalen Menschenrechtskommission vernehmen. Und in der Tat muss man vor allem eines gegen das Konzept der "Provinz-CEOs" einwenden: Es enthält nicht die geringste Garantie zur Erreichung eines der wirklich wichtigen Reformziele der öffentlichen Verwaltung Thailands, nämlich der Veränderung des Selbstverständnisses von Beamten. Provinz-CEOs trügen zwar neue Titel, aber die Personen und insbesondere ihre Methoden blieben die gleichen.

Von einem in der konservativen Tradition des thailändischen Innenministeriums aufgewachsenen Karrierebeamten ist auch bei größter Phantasie nicht unbedingt zu erwarten, dass er von einem Tag zum anderen Verständnis für Begriffe wie service- und bürgerfreundliche Verwaltung entwickelt, über die erforderlichen Fähigkeiten zu kosteneffizientem Verwaltungshandeln verfügt oder gar Freude an eigenverantwortlichen Entscheidungen hat.

Solche konzeptionellen Mängel weisen auf ein schon häufig bei Thaksin zu beobachtendes Phänomen hin: Der Formulierung von hehren politischen Zielen durch den Regierungschef im Rahmen von publizistisch meist aufwendig organisierten Workshops - von Teilen der Presse schon als bloße "Talkshops" abqualifiziert - folgt in der Regel keine begleitende Unterstützung durch konkrete Handlungsanleitungen für die jeweiligen Arbeitsebenen der Bürokratie in vielen Politikbereichen.

Das gilt insbesondere für die Reform der öffentlichen Verwaltung, und hochrangige Beamte beklagen denn auch hinter vorgehaltener Hand, dass die politische Ebene zwar Zeitrahmen für die Ergebnisvorlage festlegt, sich aber nicht notwendigerweise an der Erarbeitung von Strategien für die Implementierung von Reformmaßnahmen beteiligt. Wie auf diese Weise signifikante Erfolge der Regierungsarbeit in diesem für Politik und Wirtschaft entscheidenden Sektor erreicht werden sollen, bleibt weitestgehend unklar.

Eine erste in sich geschlossene Beurteilung der Leistungsbilanz der Regierung Thaksin kann frühestens am Jahresende 2001 erfolgen. Gemessen an seinen Ankündigungen jedoch ist der "CEO Thaksin" bisher noch hinter den Erwartungen zurückgeblieben. Insoweit folgt er dem Muster seiner politischen Kurzzeit-Karriere in den neunziger Jahren. Wäre Thailand ein Unternehmen, käme heute kaum ein Analyst um die Bewertung herum, dass die Unternehmensführung noch reichlich eigenes Optimierungspotential besitzt.

Übt die thailändische Presse solche und weitergehende Kritik an der Regierung Thaksin, ist ihr das bisher allerdings nicht gut bekommen. Besorgniserregend wirkte in diesem Zusammenha ng ein ungewöhnlicher Schritt der als Thaksin-kritisch bekannten englischsprachigen Tageszeitung "The Nation". Mitte August ersetzte sie an einem Wochentag die Schlagzeile durch einen Leitartikel mit der Überschrift "Sanft, sanft wird die Pressefreiheit zerschlagen".

Angesichts der Tatsache, dass die thailändische und die philippinische Presse als die anerkanntermaßen freiheitlichsten in Südostasien gelten, ließ diese nachdenkliche Warnung aufhorchen. Die Journalisten sorgen sich in erster Linie um die Konsequenzen des Zusammenwirkens von Thaksins persönlicher Finanzkraft und der enormen Abhängigkeit vieler thailändischer Printmedien vom lukrativen Werbegeschäft. Immerhin kontrolliert die Familie Shinawatra mindestens 70 Unternehmen und hatte es durch den Kauf eines Anteils an dem einzigen nichtstaatlichen Fernsehsender Thailands verstanden, den politischen Unruheherd an der ansonsten staatlich kontrollierten Front der elektronischen Medien unter Kontrolle zu bekommen.

Die Entlassung dagegen aufbegehrender Journalisten sowie Neubesetzungen wichtiger Leitungspositionen des Senders folgten. Talkshows mit bekanntermaßen regierungskritischen Moderatoren wurden ebenfalls überraschend und mit allzu durchsichtigen Begründungen vom Programm der Staatssender abgesetzt. Thaisprachige Tageszeitungen, die kritische Artikel internationaler Nachrichtenagenturen über die Thaksin-Regierung abdruckten, erhielten "Besuche" von Mitarbeitern des Inlands-Geheimdienstes, die ihnen mehr oder weniger dezent nahe legten, dies künftig zu unterlassen.

Während zu Zeiten früherer Militärdiktatoren schon einmal Rollkommandos Druckmaschinen zerstörten, scheinen sich die Regierenden bei den Printmedien neuerdings raffinierterer Mittel zu bedienen, wie auch "The Nation" konzediert: "Der heutige Krieg zwischen der Regierung und den Medien ist ein ganz neues Spiel. Es ist hochentwickelt, systematisch und subtil. Darüber hinaus ist es mehr ein Test für das Gewissen der Journalisten als für ihre Entschlossenheit".

Heute bleiben ganz einfach die einträglichen Aufträge für Werbeseiten und Beilagen aus, zumindest für diejenigen Zeitungen, die auch nicht "um des nationalen Fortschritts willen" schweigen wollen. Der Preis dafür ist hoch, denn die thailändische Zeitungsindustrie, ohnehin eine durch die Wirtschaftskrise besonders hart getroffene Branche, die sich noch lange nicht von den damals erlittenen Verlusten erholt hat, kann nicht empfindlicher getroffen werden.

Es bleibt ein Rätsel, warum der Premierminister seine beispiellos hohe Popularität bei der Bevölkerung nicht produktiver im Sinne eines Reformprozesses nutzt, indem er z.B. seine öffentlichen Kritiker stärker in die politische Entscheidungsfindung mit einbezieht. Dies wäre ein wirklicher Fortschritt für die politische Kultur Thailands. Aber dafür hat Thaksin die falschen Vorbilder, insbesondere seinen malaysischen Amtskollegen Mahathir. Eines zeigt jedoch die Erfahrung: Einen zweiten Mahathir braucht Südostasien nicht.

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Georg Gafron

Georg Gafron bild

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