Länderberichte

Trend zur Energiemarktöffnung in Lateinamerika

von Christian Hübner

Eine Chance für die deutsche Energiewende-Außenpolitik

Lateinamerika besitzt gute Rahmenbedingungen für Erneuerbare Energien, die sich durch die politische Öffnung der regionalen Energiemärkte weiter verbessern. Die Artikulation einer deutschen Energiewende-Außenpolitik sollte diese Entwicklung aufgreifen, indem sie sich über die wirtschaftspolitischen Integrationsverbünde in der Region auf die Schaffung gemeinsamer regulatorischer Rahmenbedingungen konzentriert.

In Lateinamerika pflegen zunehmend Regierungen wie in Mexiko, Chile oder Kolumbien einen wirtschaftsliberalen Kurs. In Peru ist durch den kürzlich gewählten Präsidenten Pablo Kuczynski eine Fortsetzung dieses Trends zu erkennen. Die wirtschaftspolitischen Auswirkungen erstrecken sich dabei besonders auf die bisher relativ stark verschlossenen Energiemärkte, die sich nun schrittweise öffnen und modernisieren. In Argentinien, das Ende letzten Jahres gewählt hat, sind der Abbau von Energiesubventionen und die Einrichtung eines Sektors für Erneuerbare Energien ein wichtiges Anliegen des neuen Präsidenten Macri.

Die linkspopulistischen Staaten wie Venezuela, Ecuador oder Bolivien beharren in ihrer nahezu vollständigen staatlichen Kontrolle und Verteilung der fossilen Ressourcen. Sie weisen hohe Energiesubventionen und eine hohe Abhängigkeit von Staatseinnahmen aus dem Öl- und Gasexport auf. Ihre ökonomische Widerstandsfähigkeit gegenüber Ölpreisrisiken ist damit deutlich geringer als bei anderen Staaten. Initiativen im Bereich Erneuerbare Energien bleiben die Ausnahme.

Welche Risiken damit verbunden sind zeigt sich tragischer Weise am Beispiel des ressourcenreichen Venezuelas, das sich in einer politischen Krise befindet. Niedrige globale Ölpreise verschärfen die Krise noch einmal erheblich, indem die Staatseinnahmen aus dem Ölverkauf massiv zurückgegangen sind. In der Folge herrscht Mangelwirtschaft in nahezu allen öffentlichen Bereichen. Im Gesundheitsbereich fehlt es mittlerweile an grundlegenden Medikamenten, sodass selbst Routinebehandlungen nicht mehr durchgeführt werden können.

Eine der vermutlich drastischsten Energiereformen der vergangenen Jahre fand in Mexiko statt. Nach über 70 Jahren werden die staatlichen Monopole auf Öl, Gas und Strom aufgebrochen. Privatbeteiligungen durch in- und ausländisches Kapital sind nun möglich. Vor allem im Stromsektor sind mit Blick auf die ambitionierten Klimaziele neue Impulse beim Ausbau der Erneuerbaren Energien wie Wind- und Sonnenenergie aber auch Geothermie zu erwarten.

Insgesamt ist zu beobachten, dass Staaten mit einem hohen Energieabhängigkeitsgrad besonders ambitionierte Erneuerbare Energieziele aufweisen. So will Chile bis 2025 bis zu 20 Prozent seines Stroms aus Erneuerbare Energien generieren. In Uruguay setzt sich über die Hälfte des Primärenergiemix aus regenerativen Energien zusammen. In Costa Rica werden schon heute zeitweise über 90 Prozent der Stromversorgung aus Wasser, Wind und Sonne erzeugt.

Viele dieser Staaten haben sich in den vergangenen Jahren in internationalen Plattformen zusammengeschlossen, um sich stärker wirtschafts- und in der Konsequenz energiepolitisch zu integrieren. Die bekannteste Plattform ist vermutlich die Pazifik-Allianz mit Mexiko, Chile, Peru und Kolumbien. Eine klimapolitisch motivierte Gruppe sind die AILAC-Staaten (Unabhängige Allianz von Lateinamerika und Karibik). Ihr gehören neben den Pazifik-Allianzstaaten noch Costa Rica, Guatemala und Panama an.

Der lateinamerikanische Energiemix setzt sich im Wesentlichen aus Gas, Öl, Biomasse und Wasserkraft zusammen, wobei die fossilen Energieressourcen insgesamt überwiegen. Der Stromsektor wird hingegen zum Großteil in fast alle lateinamerikanischen Länder über Wasserkraft abgedeckt. Geothermie und Erneuerbare Energien wie Wind oder Sonnenkraft fallen im unmittelbaren Vergleich zu den anderen Energieträgern nur gering ins Gewicht. Energieimporteure sind u.a. Panama, Costa Rica, Chile oder Uruguay. Energieexporteure und zugleich die größten Konsumenten sind u.a. Mexiko, Brasilien, Kolumbien, Argentinien, Venezuela oder Ecuador.

Auch der MERCOSUR (Gemeinsamer Markt Südamerikas) mit Brasilien, Argentinien, Venezuela, Paraguay und Uruguay könnte vor dem Hintergrund des aktuellen wirtschaftspolitischen Kurses der brasilianischen Interimsregierung und der neuen Regierung in Argentinien neue Impulse erhalten. Beide wollen enger zusammenarbeiten, um ihre ökonomischen Rahmenbedingungen zu verbessern. Zudem sucht Argentinien auch wirtschaftspolitische Annährung an die Pazifik-Allianz.

Rahmen für Erneuerbare Energien in Lateinamerika

Wie auch in Deutschland, das nicht als bester Sonnen- und Windkraftstandort gilt, sind die geografischen Rahmenbedingungen in Lateinamerika für den Ausbau der Erneuerbaren Energien nur ein Teil der Gesamtrechnung. So gibt es heute in Brasilien wesentlich mehr Windkraftanlagen als in Argentinien, obwohl die Windbedingungen geografisch gesehen dort besser sind. Den Hintergrund dafür bilden stabilere Finanzierungsbedingungen in Brasilien.

Es zeigt sich, dass ein verlässlicher demokratischer Rahmen und ein stabiler Rechtsstaat eine grundlegende Bedingung für den Ausbau von Erneuerbaren Energien sind. Auf dieser Grundlage können jedoch fehlende Technologie und Managementfähigkeiten, administrative Hürden, regulatorische Risiken, fehlender Netzzugang oder soziale Konflikten zu unterschiedlichen Entwicklungen führen.

In Brasilien sind bspw. die bürokratischen Hürden sehr hoch. Es dauert dort im Vergleich zu Mexiko oder Chile wesentlich länger ein Geschäft zu eröffnen. Zentralamerika hat sich zu einer Vorreiterregion in punkto Netzintegration entwickelt, während in Kolumbien scheinbar drei verschieden Netze koexistieren. In Chile tritt außerdem das in Deutschland gut bekannte „Not-In-My-Back-Yard“-Phänomen bei Großprojekten wie Windkraftparks oder dem Wasserkraftausbau auf.

Regulierung

Zu dem vielleicht wichtigsten regulatorischen Instrument für den Ausbau der Erneuerbaren Energien in Lateinamerika haben sich Auktionen entwickelt. Anbieter von Windkraft oder Photovoltaik konkurrieren in Brasilien bereits seit 2009 darum Strom am Günstigsten anzubieten. Auktionen sind ein ökonomisch besonders effizientes Instrument. In Deutschland wurde jüngst eine Ökostromreform beschlossen, in deren Zentrum die Einführung von Auktionsmechanismen steht. Hintergrund ist die Reduktion der Kosten, die im Rahmen des bisherigen Förderregimes entstanden sind.

Der Blick auf die Kostenentwicklung von verschiedenen Auktionen in Uruguay, Basilien, Peru und Mexiko zeigt eine kontinuierliche Reduktion. Bei den jüngsten Auktionen 2016 in Peru und Mexiko sind sogar Preise erreicht worden, die in Konkurrenz zur im Stromsektor dominanten Wasserkraft stehen.

Die Preiskonkurrenz bei den Auktionen offenbart das internationale Interesse an Lateinamerika als Zukunftsmarkt für Erneuerbare Energien. Vor allem chinesische, US-amerikanische und europäische Unternehmen investieren in den Ausbau des lateinamerikanischen Erneuerbaren Energiesektors. Lateinamerikanische Erneuerbare Energien-Unternehmen tauchen eher selten bei den Auktionen auf. Sie können oft nicht mitbieten, da sie nicht über die notwendigen Finanzierungsmöglichkeiten verfügen. Ein Umstand, der die nachhaltige Entwicklung eines eigenen lateinamerikanischen Erneuerbaren Energiesektors entgegensteht und vor Ort durchaus kritisch gesehen wird. Chinesische Firmen hingegen können als halbstaatliche Akteure mit sehr niedrigen Preisen um Energieprojekte werben. Europäische Unternehmen, die auf Finanzhilfen in Form von vergünstigten Krediten durch multilaterale Banken zurückgreifen können, sind ebenfalls gut aufgestellt.

Deutsche Energiewendepolitik in Lateinamerika

Seit das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung den Schwerpunkt seiner Arbeit in Lateinamerika auf den Bereich Klimaschutz und Nachhaltigkeit gelegt hat, setzen sich nahezu alle daran angebundenen Institutionen wie die Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) oder die Entwicklungsbank der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) intensiv damit auseinander. Daneben bringt sich das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) mit Energieeffizienz- und Erneuerbaren Energien Initiativen über ihr Außenhandelskammer-Netzwerk eigenständig ein. Das BMWi, formal für Energiepolitik zuständig, pflegt zudem eine bilaterale Energiekooperationen mit Brasilien sowie den Energiedialog auf der multilateralen Ebene bspw. im Rahmen der G20. Lateinamerika ist hier mit Argentinien, Brasilien und Mexiko vertreten. Hinzu kommen Projekte des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB), das über die Internationale Klimaschutzinitiative in einer Vielzahl von lokalen Klimaschutzprojekten involviert ist. Hinzu kommen zahlreiche privat- und zivilgesellschaftliche Vernetzungen.

In der Gesamtbetrachtung ist Deutschland in Lateinamerika deshalb im Bereich Klimaschutz und Erneuerbaren Energien in der Masse vergleichsweise gut aufgestellt. Allerdings erscheinen die vielen deutschen Akteure in ihrer lokalen Außenwahrnehmung wenig vernetzt. Zugleich lassen die vielfältigen Entwicklungs- und Wirtschaftskooperationen keine kohärente überregionale Energiepartnerstrategie im Sinne einer Energiewende-Außenpolitik vermuten.

Die Öffnung und Modernisierung der Energiemärkte bergen jedoch die Möglichkeit eine Energiewende-Außenpolitik für Lateinamerika zu artikulieren. Vor allem die überstaatlichen Plattformen Pazifik-Allianz, AILAC oder MERCOSUR bieten dafür heute gute Anknüpfungspunkte. Hier sollte es dann vordergründig um einen Dialog zur Schaffung eines gemeinsamen regulatorischen Rahmens für den Ausbau von Erneuerbaren Energien gehen. Deutschland kann die Erfahrungen aus Lateinamerika im Bereich von Auktionen gut gebrauchen. Auf der anderen Seite sind die deutschen Energietechnologien in Lateinamerika begehrte Güter.

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