Länderberichte

WTO-Konferenz 2013 auf Bali: Harte Arbeit unter Palmen trägt beachtliche Früchte

von Jan Woischnik, Philipp Müller, Akim Enomoto

Gastgeber Indonesien schärft internationales Profil und baut Führungsanspruch innerhalb der Schwellenländer weiter aus

Die neunte Ministerkonferenz der Welthandelsorganisation (WTO) fand vom 3. bis zum 7. Dezember auf der indonesischen Urlaubsinsel Bali statt. Von Entspannung und Erholung unter Palmen jedoch keine Spur: nach dramatischen Verhandlungen stand am Ende der Konferenz ein in der Geschichte der WTO einmaliges Abkommen aller 159 Mitgliedsstaaten, das für den weltweiten Freihandel zu einem beachtlichen Wendepunkt werden könnte. Möglich wurde dies, weil wichtige Länder wie Indien nicht zuletzt mithilfe der Vermittlung von Gastgeber Indonesien in letzter Minute zur Unterzeichnung bewegt werden konnten.

„Die zurückliegende Woche beinhaltete Diplomatie auf höchster Ebene, endlose Nächte und eine beträchtliche Portion Drama.“ Mit einem müden und zugleich siegesbewussten Lächeln und diesen Worten begegnete Gita Wirjawan, Indonesiens Handelsminister und Gastgeber der Welthandelskonferenz, den applaudierenden Delegierten in der Abschlusszeremonie. Nur wenige Stunden zuvor fürchteten die Vertreter aus aller Welt noch das Versinken der Welthandelsorganisation in Bedeutungslosigkeit, zu unüberbrückbar erschienen die Meinungsverschiedenheiten zwischen Industrienationen auf der einen und Schwellen- und Entwicklungsländern auf der anderen Seite.

Die WTO auf der Insel Bali: Rettung kurz vor Schiffbruch

Als Vorläufer der WTO setzte sich das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT) bereits seit 1947 zum Ziel, den weltweiten Handel durch Zollabbau und Vereinfachung bürokratischer Hürden zu erleichtern. Nach Gründung der WTO in den 90er Jahren konnten zunächst einige Fortschritte erzielt werden. Allerdings geriet die WTO spätestens seit der Doha-Runde im Jahr 2002, die eine Liberalisierung des Welthandels anstrebte, von einer Pattsituation in die nächste. Alle acht vorausgegangenen Konferenzen endeten in unüberwindbaren Verhandlungsblockaden und diplomatischen Misserfolgen, welche die WTO in eine Existenzkrise stürzten. Die Folge war, dass viele Beobachter die WTO bereits abgeschrieben hatten und ihr keine bahnbrechenden Initiativen zur Erleichterung des Welthandels mehr zutrauten. Die neunte Ministerkonferenz auf Bali wurde deshalb im Vorfeld zum alles entscheidenden Moment für die Zukunft der Handelsorganisation als die den globalen Freihandel garantierende Institution stilisiert. Entsprechend erleichtert zeigte sich der neue WTO-Generaldirektor Roberto Azevedo aus Brasilien nach den harten Verhandlungen auf Bali: „Wir haben die Welt wieder in die Welthandelsorganisation gebracht. Wir sind zurück im Geschäft. (...) Bali ist nur der Anfang.“ Anlass dazu gab ihm die Einigung der Verhandlungspartner, in den kommenden Jahren weitreichende bürokratischer Barrieren und Zölle abzubauen. Dadurch soll das weltweite Handelsvolumen letztendlich um eine Billion Dollar wachsen und Millionen neuer Arbeitsplätze geschaffen werden.

Ergebnisse der Konferenz und Kritik

Drei von Indonesien initiierte Themenbereiche, die als „Bali-Paket“ verabschiedet werden sollten, standen im Mittelpunkt der Debatte in Nusa Dua auf Bali: Landwirtschaftsreformen, globale Handelserleichterungen und die Unterstützung von Entwicklungsländern auf dem Weltmarkt. Im Landwirtschaftssektor dürfen Entwicklungsländer bis zur nächsten Welthandelskonferenz ihre protektionistischen Maßnahmen fortführen, ohne von Industrienationen oder der WTO gerügt zu werden. Im Bereich der Handelserleichterungen dürfen nunmehr keine inoffiziellen „Transitgebühren“ für Produkte mehr erhoben werden, und auch die geografischen Einfuhrmöglichkeiten werden strenger reglementiert. Industrienationen haben sich außerdem dazu verpflichtet, Schwellen- und Entwicklungsländern Hilfestellung beim Bürokratieabbau zu leisten. Den am wenigsten entwickelten Ländern soll ein zollfreier Zugang zum Weltmarkt gewährt werden, um das Absetzen ihrer heimischen Produkte zu erleichtern. Alle diese Maßnahmen dürften in den kommenden Jahren zu einem substanziellen Anstieg des globalen Handels führen.

Trotz dieser letztendlich weitreichenden Beschlüsse herrschte während der Konferenz nicht nur Harmonie und Einigkeit. Gleich zu Beginn der Veranstaltung stieß die vorgesehene Verringerung staatlicher Subventionen im Agrarbereich auf leidenschaftlichen Widerstand von Seiten Indiens, das erst im September ein Gesetz zur Sicherung von Nahrungsmitteln verabschiedet hatte, um eine konsistente Nahrungsmittelversorgung in Notzeiten zu gewährleisten. Einen zeitlich begrenzten „Burgfrieden“ (Peace Clause), der es Regierungen von Entwicklungsländern für die kommenden vier Jahre gestattet hätte, Subventionen fortzuführen, lehnte die indische Delegation konsequent ab.

Kritiker befürchten jedoch, dass unter dem Deckmantel der Armenhilfe subventionierte Güter zu Dumpingpreisen im Ausland abgesetzt werden könnten und somit das Potenzial hätten, die Lebensexistenz lokaler Bauern zu bedrohen. Nichtsdestotrotz konnte Indien sich vor den Mitgliedern der Konferenz behaupten und erhielt die Genehmigung, zusammen mit weiteren Entwicklungsländern den staatlich subventionierten Massenankauf von Getreide und Reis vorübergehend fortzusetzen. Auch Kuba, unterstützt von Bolivien, Nicaragua und Venezuela, nutzte die Gelegenheit, um seine traditionellen Vorbehalte gegenüber den USA erneut auszusprechen und der Forderung nach der Aufhebung des Handelsembargos erneut Ausdruck zu verleihen. In den letzten Minuten der Konferenz konnten sich die USA und Kuba dann doch noch auf einen Aufschub dieser Debatte einigen.

Aber auch aus dem Gastgeberland kamen kritische Stimmen und Proteste gegen die WTO. So sprach sich die Gewerkschaft indonesischer Landwirte (SPI) ähnlich der indischen Verhandlungsdelegation gegen staatliche Subventionen aus. Hunderte von Studenten, Mitglieder zahlreicher NGOs und Gewerkschaftsangehörige demonstrierten zudem vergangene Woche auf Bali und in weiteren Provinzen gegen eine Liberalisierung des Weltmarktes, da sie eine Überschwemmung Indonesiens mit ausländischen Produkten befürchten. Sofjan Wanandi, der Vorsitzende des indonesischen Arbeitgeberverbandes APINDO war der Meinung, dass indonesische Unternehmer bisher nur wenig von der Existenz der WTO und deren Regularien und Initiativen profitieren konnten. Er kritisierte ebenfalls das fehlende und inkonsistente Durchsetzungsvermögen der WTO, die oftmals nicht in der Lage sei, einmal getroffene offizielle Entscheidungen effektiv zu implementieren.

Auswirkungen für Gastgeber Indonesien

Als aufstrebende regionale Macht und wirtschaftlich wichtigstes Land in der Region Südostasien dürften die in Bali beschlossenen Übereinkünfte auch unmittelbare Auswirkungen auf das Inselreich Indonesien haben: die stark vom landwirtschaftlichen Sektor geprägte Wirtschaftsnation Indonesien darf gemäß der in Bali unterzeichneten und global gültigen Verträge vorerst staatlich subventionierte Agrarprodukte aufkaufen und unter dem Marktpreis an die Bevölkerung weitergeben. Außerdem müssen lokale Landwirte zunächst weniger Wettbewerb aus dem Ausland fürchten, da für den Import landwirtschaftlicher Erzeugnisse Zölle erhoben werden dürfen. Im Hinblick auf die handelserleichternden Maßnahmen außerhalb des Agrarsektors wird Indonesien zukünftig einen schärferen Wettbewerb aus dem Ausland erleben. Die Verträge der Welthandelskonferenz bringen zudem einen Berg an „Hausarbeiten“ für Indonesien mit sich. Undurchschaubare bürokratische und zollamtliche Prozeduren, die ein kontinuierliches Hindernis zur Bildung einer funktionstüchtigen Wirtschaft darstellen und ausländische Investoren nachhaltig abschrecken, müssen nun innerhalb weniger Jahre überwunden werden.

Rolle des Gastgebers: Indonesien schärft internationales Profil und baut Führungsanspruch innerhalb der Schwellenländer weiter aus

Gastgeber Indonesien ist es mit der Ausrichtung dieser wichtigen internationalen Konferenz erneut gelungen, ins weltweite Rampenlicht zu treten und sich als zunehmend wichtiger werdender, internationaler Akteur zu profilieren. Nicht ausgeschlossen ist zwar, dass nur ein Teil der beschlossenen Handelserleichterungen in den nächsten Jahren auch tatsächlich umgesetzt werden wird. Allerdings dürfte sich das Stichwort „Bali“ trotzdem als Symbol für eine entscheidende inhaltliche Weiterentwicklung der WTO in den Köpfen der politischen und diplomatischen Entscheidungsträger sowie Unternehmens- und Wirtschaftsvertreter auf der ganzen Welt festsetzen.

Zudem hat Indonesien seine außenpolitische Agenda, sich als primus inter pares und Sprecher der Schwellenländer zu positionieren, mit der WTO-Konferenz auf Bali weiter ausgebaut. Die inhaltliche Ausgestaltung des sog. „Bali-Pakets“ – und damit die wichtigsten Programmpunkte des diesjährigen Ministertreffens – gehen auf die Initiative Indonesiens zurück. Dass die drei Bestandteile des Pakets von den Mitgliedern der WTO schlussendlich einstimmig beschlossen wurden, darf deshalb auch als diplomatischer Erfolg Indonesiens gelten. Schon vor der Ministerkonferenz bemühte sich das Inselreich um die Vermarktung des von ihm initiierten „Bali-Pakets“ und brachte gewichtige Mitglieder der WTO in inoffiziellen Gesprächen auf Kooperationslinie. Als Gastgeber nutzte das Land überdies seinen strategischen Vorteil, Sitzordnungen und Verhandlungsabläufe zu bestimmen und somit auch indirekt an den Gesprächsführungen teilzunehmen.

Nach Abschluss der erfolgreichen Verhandlungen lobten Wirtschaftsexperten des in Jakarta ansässigen Zentrums für Strategische und Internationale Studien (CSIS) dann auch die Bemühungen und diplomatischen Erfolge des indonesischen Handelsministers Gita Wirjawans als Gastgeber der Ministerkonferenz. Auch WTO-Generaldirektor Roberto Azevedo zollte Wirjawan, der sich um die Präsidentschaftskandidatur der aktuellen Regierungspartei PD bei den 2014 anstehenden Wahlen bewirbt, für „seinen kompetenten Vorsitz und seine unermüdliche Unterstützung“ höchste Anerkennung. Bemerkenswerterweise war es die indonesische Ministerin für Tourismus und Kreativwirtschaft, Mari Elka Pangestu, die sich 2013 für den Chefposten an der Spitze der WTO beworben hatte und erst in der letzten Runde gegen den brasilianischen Diplomaten und seitdem amtierenden Azevedo verlor. Ausgerechnet in Pangestus Heimatland Indonesien gelang nun der größte diplomatische Erfolg der WTO seit Jahren.

Auch Indonesiens Präsident und Vorsitzender der Partai Demokrat, Susilo Bambang Yudhoyono (SBY), nutzte die Gelegenheit, um das angeschlagene Ansehen seiner Person zu verbessern. Indiens starre Haltung während der Verhandlungen soll durch ein persönliches Telefongespräch zwischen SBY und Indiens Premierminister Manmohan Singh aufgelockert worden sein.

Fazit: WTO mit neuem Schwung

Nach den gelungenen Verhandlungen herrschte vielerorts Euphorie über die getroffenen Vereinbarungen. Gleichzeitig warnten Handelsexperten vor der Gefahr des zunehmenden Regionalismus und handelspolitischen Bilateralismus. Vor allem Industrienationen würden nach wie vor Alternativen zur WTO und Zugang zu regionalen Foren wie zum Beispiel der Asiatisch-Pazifischen Wirtschaftsgemeinschaft (APEC) suchen, um Schwellenländer wirtschaftlich in Schach zu halten. Solche Entwicklungen belasten insbesondere ärmere Länder, die nicht in der Lage sind, ohne international bindende Wirtschaftsabkommen ihre Produkte auf dem Weltmarkt abzusetzen. Fest steht allerdings, dass das Ministertreffen auf Bali unabhängig von der tatsächlichen praktischen Umsetzung und Ratifizierung in den kommenden Jahren als ein Ereignis in die Wirtschaftsgeschichte eingehen wird, das der Welthandelsorganisation WTO zumindest teilweise neuen Atem eingehaucht hat.

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