Реформа децентралізації, яка розпочалася у 2014 році, хоча і не досконала, вже призвела до значних змін в Україні. Після двох десятирічь зосередження влади у столиці, нові об’єднанні територіальні громади тепер несуть більшу відповідальність за місцеві послуги. Багато з цих органів місцевого самоврядування мають більший бюджет, ніж їхні попередники, і використовують це фінансування, щоб покращувати місцеву інфраструктуру. Нові громади мають кращі перспективи економічного розвитку та користуються більшою повагою у Києві.

Однак, залишається багато перешкод, які заважають успішному завершенню реформ. Процес децентралізації проходить за відсутності політичного консенсусу відносно того, якою має бути роль держави в Україні після революції 2013-2014 років на Майдані. Громадянське суспільство розглядає децентралізацію, як засіб зменшення впливу на українське громадське життя того, що воно вважає “захопленою державою”. Західні донори, які надали технічну та фінансову допомогу, щоб сприяти впровадженню змін, вбачають у децентралізації інструмент демократизації, який вкрай необхідний країні, аби скасувати спроби адміністрації колишнього президента України Віктора Януковича отримати владу. Центральні органи влади у Києві, обачні щодо відмови від завеликої кількості повноважень, не виказують такої ж прихильності, як їхні західні партнери.

Процес є особливо непопулярним в Верховній Раді, в якій деякі опозиційні політики стверджують, що децентралізація є прихованою спробою Президента України Петра Порошенка отримати додаткову владу над регіонами шляхом призначення по всій країні префектів, відповідальних перед президентом.

Ще одним ускладнюючим фактором є те, що для багатьох західних партнерів України децентралізація є інструментом, який, на їхню думку, може усунути проблему сепаратизму, котрий підтримується Росією на південному сході України. Саме тому зміни до конституції, необхідні для децентралізації, були включені до того ж законодавчого пакету, що і запропоновані юридичні зміни, передбачені у спірних Мінських угодах, які направлено на припинення війни на сході України. Але цей хід допоміг зробити реформи мішенню для опозиційних політиків. Тепер малоймовірно, що керівна коаліція зможе зібрати 300 необхідних голосів у Раді, аби прийняти ці зміни до конституції.

У цьому політичному контексті реформи децентралізації в Україні втратили рушійну силу. Однак, оскільки процес вже приносить результати на місцях, уряду необхідно знайти креативний підхід, щоб домогтися їхньої реалізації, навіть якщо їх не можна підкріпити змінами в конституції.

Десятиріччя дебатів

Обговорення реформи децентралізації настільки ж старе, як незалежна Україна. В 1991 році нова країна успадкувала централізовану модель держави, яка надавала місцевим радам дуже мало повноважень. Адміністративно-територіальний устрій сприяв створенню малих та нежиттєздатних територіальних одиниць. У складі України налічувалося 24 області, а також три територіальні одиниці зі спеціальним статусом: Крим, Київ та Севастополь. На рівень нижче було 490 районів, що включали 458 міст, 783 селища і 10 279 сіл.

Декілька українських урядів пробували впровадити реформи децентралізації, але успіх був обмеженим. До 2010 року більшість спроб були швидше зосереджені на фіскальній, ніж на політичній та регуляторній децентралізації. Новий бюджетний кодекс, представлений у 2010 році, створив систему прямих фіскальних трансфертів між центральним урядом і регіональними адміністраціями і прозору формулу для розподілу міжбюджетних трансфертів.

Однак, постійна внутрішня політична боротьба і стійкий рефлекс Києва підтримувати центральний контроль заблокували передачу місцевій владі повноважень, необхідних для управління власними витратами. Адміністрація Януковича, яка прийшла до влади у 2010 році, просто рецентралізувала владу, передавши важливі повноваження назад від районів і областей до центральних міністерств.

Новий поштовх

Євромайдан знову привів у дію процес децентралізації. Обидва уряди після Євромайдану проголосили децентралізацію одним з основних елементів свого порядку денного реформ. Як мінімум на папері процес був швидким. Основна законодавча база для децентралізації була визначена у концепції реформування місцевого самоврядування, яка була схвалена Кабінетом Міністрів 1 квітня 2014 року. Ініціатива була виправдана потребою відреагувати на низькі стандарти життя, особливо у сільській місцевості, неефективне використання ресурсів і нестачу інституційного потенціалу в Україні для надання послуг населенню.

План передбачає країну з тими ж 24 областями і трьома спеціальними територіями, як і раніше, а також приблизно 100 районами, у той час як було би створено 1500 громад з міст, селищ і сіл. Кожний адміністративний рівень мав би як обрані ради, так і адміністративних представників, призначених згори. Пропозиція включала зміни до конституції, відповідно до яких старі місцеві адміністрації замінили б на префектів, призначених президентом, і затвердили б права територіальних громад стягувати місцеві податки та збори..

У той час зовнішній тиск на Київ, аби той дотримувався Мінських угод, ускладнив питання. Окреме законодавство, що регулює місцеве самоврядування у окремих частинах східних, Луганській та Донецькій, областях України, які наразі знаходяться не під контролем уряду в Києві, було додане до проекту конституційних змін з децентралізації. Зміни, які вже було затверджено Конституційним Судом України, були прийняті Радою в першому читанні 31 серпня 2015 року. Але процес був ефективно припинений того ж дня, коли розлючені протестувальники зібралися біля будівлі парламенту і було вбито чотирьох бійців національної гвардійців під час нападу із застосуванням гранат. Насильство яскраво продемонструвало, наскільки слабкий в Україні політичний консенсус з цих питань.

У травні 2016 року Кабінет Міністрів спробував відновити процес, включивши заходи децентралізації до амбітного плану дій, що складався з п’яти пунктів. Використовуючи свої виконавчі повноваження, уряд навіть розробив законопроекти для впровадження змін до конституції, коли вони будуть врешті-решт затверджені Радою. План визначив цілі створення життєздатного місцевого самоврядування шляхом об’єднання малих громад у більші, зменшення функцій обласних адміністрацій і обіцянки надання адекватного фінансування для місцевого самоврядування, особливо у сферах охорони здоров’я і освіти. Більшим викликом є поки що далека мета по наданню громадам права управляти своїми сільськогосподарськими земельними ресурсами.

Декілька партій у Раді продовжують виступати проти деяких змін. Опозиція зосереджена на запропонованому інституті префектів президента, які після внесення змін до конституції будуть виконувати функцію, яку раніше виконували обласні адміністрації, і будуть контролювати рішення на місцевому рівні. “Самопоміч”, партія у першій коаліції уряду після Євромайдану, сильно розкритикувала пропозицію, як нову форму президентської “централізації”. З цієї та інших причин, “Самопоміч” приєдналася до інших опозиційних груп у парламенті, таких як, наприклад, партія колишньої прем’єр міністра України Юлії Тимошенко “Батьківщина” та “Опозиційного блоку”, аби відхилити пропозиції уряду щодо впровадження цієї зміни.

Поступовий прогрес

Попри все, технічна реалізація реформ децентралізації просунулась вперед, значною мірою завдяки фінансовій та політичній підтримці заходу.

Першим позитивним кроком був закон 2015 року про добровільне об’єднання громад, що дозволяє об'єднувати існуючі населені пункти у більші одиниці. На сьогоднішній момент було сформовано 367 нових “громад”, або приблизно 25 відсотків від загальної запланованої кількості. Ці нещодавно об’єднані громади отримали нові повноваження і можуть визначати розмір і структуру власних виконавчих адміністрацій, хоча, центральний уряд досі приймає рішення стосовно рівня платні місцевих працівників.

Підтримка цього процесу сильно різниться залежно від регіону України. Голови міст, сіл та селищ, яких було обрано у 2015 році і які хочуть повністю відпрацювати строк повноважень, виступають проти об’єднання їхніх поселень з іншими. Деякі міські голови, які користуються популярністю і конфліктують з місцевими радами, більш схильні до початку процесу об’єднання задля пришвидшення переобрання таких рад.

Фіскальна децентралізація створила нові правила розподілу податків до місцевого бюджету. Загалом 60 відсотків податку на прибуток, 100 відсотків державного мита і 100 відсотків платежів за надання адміністративних послуг тепер сплачуються до місцевого бюджету. Тим часом, загальний розмір місцевого боргу має бути нижчим ніж 200 відсотків середньорічного прогнозного обсягу надходжень бюджету розвитку (або 400 відсотків у випадку Києва). Радикальною зміною є те, що місцеві адміністрації здобули право стягувати місцевий податок на майно та місцевий акцизний податок на алкоголь, тютюн та пальне. Вони також можуть позичати більші суми грошей, ніж раніше, у центрального уряду та банків для фінансування своїх проектів витрат.

Фіскальна децентралізація створила нові можливості та свіжі виклики. У 2016 році бюджети 159 громад, об’єднаних у 2015 році збільшилися на 49 відсотків порівняно з попереднім роком, до 132 мільярдів гривень (4,9 мільярдів доларів США). Бюджет України на 2017 рік передбачає збільшення місцевих бюджетів на 23 відсотки. Однак, існує стурбованість тим, що дохідна база цих громад може не бути стійкою через клімат політичної невпевненості.

Більш того, реформи скоротили центральні субсидії до деяких сфер та можуть збільшити вже значну нерівність між різними регіонами. Виграють в першу чергу маленькі міста на західній Україні, а програють ті, які залежать від тяжкої промисловості. Багато людей критикує процес, спираючись на те, що менші селища зазнають збитків.

Більшість нових коштів витрачається на ремонт доріг або на освітні та культурні установи – велика рідкість в Україні. Ремонт славнозвісних поганих доріг у країні став можливим завдяки центральній субсидії на проекти місцевої інфраструктури у розмірі 1 мільярд гривень (36,9 мільйонів доларів США), і можливо, наразі є найбільш помітним і довгоочікуваним результатом процесу фіскальної децентралізації.

Інша значна зміна, програма "Нова українська школа", покладає на адміністрації місцевих громад відповідальність за початкову та середню освіту, включаючи надання місць у дошкільних закладах. Заплановано створити нову мережу високоякісних опорних шкіл, аби приймати більше дітей з ширшої географічної території та об’єднувати ресурси для надання більш якісної освіти. Місцеві “громади” також мають відповідати за первинну медичну допомогу - лікарів, фельдшерів, клініки та акушерські пункти, у той час як вторинна допомога буде надаватися на основі нових госпітальних округів, сформованих відповідно до нових більших районів.

Більші бюджети створюють ще один виклик для місцевої влади, оскільки це вимагає кращої управлінської компетенції, якої часто бракує. Місцевим урядам необхідні професіонали у сфері охорони здоров'я, освіти, інфраструктури, комунальних послуг, енергоефективності та економічного розвитку. Однак, зменшення населення та урбанізація роблять дуже непростим приваблення кваліфікованого персоналу до маленьких сільських громад. Проекти з міжнародної технічної допомоги націлені на подолання цієї проблеми, але Україна потребує довгострокового загального покращення своєї освітньої системи, аби підготувати необхідних професіоналів з державного управління.

Як просувати реформи

Необхідно багато зробити, аби побачити як процес децентралізації дійде до успішного завершення. Поточний план створення нових громад не містить чіткої послідовності кроків, також відсутня точність відносно того, коли добровільне об’єднання громад стане обов’язковим процесом. Необхідний більш конкретний план реалізації з чіткими кінцевими термінами кожної стадії реформ. Вищі посадові особи мають покращити конституційну базу для децентралізації та спростити законодавство для процесу об’єднання, щоб дозволити злиття території з різних районів. Однак, у поточній нестабільній політичній ситуації дуже малоймовірно, що Рада прийме відповідне законодавство. Це покладає відповідальність на виконавчу владу, аби вона просувала реформи самостійно.

Уряд має більш ефективно пояснювати важливість реформ громадськості, яка загалом підтримує процес, але не розуміє його належним чином. Уряд також має повідомляти більш чітку інформацію стосовно планування реформ та потреби чітких кінцевих термінів. Центральний офіс реформ з децентралізації може відігравати ключову роль в управлінні цим процесом і звітувати про це донорам.

Іншою проблемою є те, що юридичний статус повноважень, переданих місцевим громадам, ще не визначено, оскільки необхідні зміни до конституції не були прийняті, що залишає вже впроваджені реформи вразливими до змін у політичному кліматі. Більш того, відповідно до поточних правил громади з різних сусідніх районів не можуть об’єднуватися. Законопроект, що дозволяє об’єднання 28 громад поза межами району не був проголосований у парламенті 6 грудня 2016 року.

Парадокс реформ децентралізації полягає в тому, що в той час як більша частина українців її підтримує, більшість тих самих людей має патерналістський світогляд і очікує, що центральний уряд буде про них піклуватися. Опитування показують, що тільки 32 відсотки громадян готові брати участь у прийнятті рішень на місцевому рівні і лише 15 відсотків вважають, що можуть впливати на ситуацію в своєму муніципалітеті.

Звичайні українці обережні, певною мірою через те, що політично та економічно сильні покровителі з’являються або з’являються знову в областях і використовують процес децентралізації, аби отримати вигоду для себе та своїх клієнтів. Місцевим олігархам досі належить найбільше ресурсів для участі у виборах і перемоги в них.

Проте, як мінімум місцевий уряд має більше довіри з боку українців порівняно з національними установами, до яких ставляться з цинізмом. Більше ніж половина українців підтримує передачу більшої кількості повноважень на місцевий рівень. Окремі дані наводять на думку, що люди в об’єднаних громадах більш схильні приймати учать у громадських слуханнях і загальних зборах, порівняно з людьми в необ’єднаних. Згідно звіту Комітету ЄС з питань регіонів, місцеве населення особливо зацікавлене “коли справа доходить до питань, які мають першочергове значення для окремих людей, родин і спільноти, таких як освіта, громадська безпека та довколишнє середовище.”

На місцевому рівні, нові об’єднані громади зараз стикаються з викликом, пов’язаним з тим, як належним чином управляти надлишковим фінансуванням, яке їм було виділено. Вони мають можливість покращити економічний розвиток у своїх регіонах і зробити їх економічно сталими. Але цього не відбудеться без збору необхідних даних та моніторингу процесу як центральним урядом, так і західними донорами. Більш прозорий процес має в свою чергу дати поштовх більшій залученості з боку місцевого населення.

В ідеалі, реформи децентралізації мали б проходити на тлі політичного консенсусу як на національному, так і на місцевому рівні. Однак, нажаль, цього не спостерігається. Нинішня керівна коаліція занадто слабка, аби просувати реформи, у той час як основною метою адміністрації Порошенка є збереження теперішньої політичної влади.

Ключ може критися у залученості людей. Якщо українська громадськість зможе відстояти боротьбу за децентралізацію, це надихне уряд та громадянське суспільство витрачати більше енергії на цей процес і збереже ці реформи від скасування через внутрішню політичну боротьбу – як неодноразово відбувалося протягом двох останніх десятирічь.

Ця публікація є частиною проекту Фонду Карнеґі "Реформування України" за часткової підтримки Фонду Конрада Аденауера, Фонду відкритого суспільства і Центру східноєвропейських та міжнародних досліджень - ZOiS).

Автори:

Юлія Єсмуханова український експерт з реформи децентралізації та належного управління.

Балаш Ярабік запрошений науковий співробітник Фонду Карнеґі за міжнародний мир.