Föderalismus

Föderalismus ist ein vielfältiges und mehrdimensionales Phänomen. „Den“ Föderalismus gibt es nicht. Vielmehr unterscheiden sich föderative Systeme hinsichtlich der Art und Weise, wie sie das Spannungsverhältnis zwischen Vielfalt und Einheit beziehungsweise zwischen Autonomie und Re-Integration konkret verwirklichen. In föderativen Systemen wie beispielsweise der Schweiz oder Kanada, die durch ausgeprägte regionale Disparitäten und/oder gesellschaftliche Heterogenität gekennzeichnet sind, wird der Bedarf nach institutionell abgesicherter Autonomie für die Gliedstaaten größer sein als in vergleichsweise homogenen Bundesstaaten wie etwa Deutschland oder Österreich.

Allerdings ist das Verhältnis zwischen den gesellschaftlichen Rahmenbedingungen des Föderalismus auf der einen, seiner politisch-institutionellen Gestalt auf der anderen Seite nicht starr, sondern dynamisch. Entsprechend gab und gibt es auch in Deutschland immer wieder Auseinandersetzungen über die Frage, wie das Spannungsverhältnis zwischen gliedstaatlicher Autonomie und gesamtstaatlicher Re-Integration konkret auszutarieren ist. Dies gilt insbesondere im Kontext der sogenannten doppelten Herausforderung von Wiedervereinigung und Europäisierung.

Historische und gesellschaftliche Rahmenbedingungen des deutschen Föderalismus

Ein wichtiges Resultat der „deutschen Zusammenbruchsgeschichte“ (D. Langewiesche) seit dem 19. Jahrhundert ist die Tatsache, dass territorial definierte gesellschaftliche Konfliktlinien schrittweise an Bedeutung verloren haben. Spätestens mit der Verwirklichung der kleindeutschen Lösung im Gefolge der deutschen Einigungskriege zwischen 1864 und 1871 spielten für die Interessenvermittlung im Föderalismus beispielsweise sprachliche oder ethnisch-kulturelle Minderheiten keine Rolle mehr. Vom Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation über den Deutschen Bund sowie die Bundesstaaten des Kaiserreiches, der Weimarer Republik und der Bundesrepublik der Nachkriegszeit wurde der deutsche Föderalismus so stets kleinräumiger und homogener.

Nicht zuletzt aufgrund der Dominanz Preußens im ersten deutschen Bundesstaat, dem Kaiserreich, gewann zudem der sogenannte Unitarismus gegenüber alternativen Leitbildern, die in stärkerem Maße föderative Vielfalt betonten, die Oberhand. Der Begriff Unitarismus bezieht sich dabei auf die politisch-kulturellen Orientierungen der Eliten in Politik, Verwaltung und Gesellschaft. Er umschreibt deren Bemühungen, trotz einer föderativen Staatsorganisation weitgehend einheitliche Lebensverhältnisse herzustellen. Die Wirkungen des Unitarismus im deutschen Föderalismus sind kaum zu unterschätzen: Sie manifestierten sich in der Herstellung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im 19. Jahrhundert, der Organisation der Wiedervereinigung genauso wie in den jüngsten Bemühungen, möglichst ähnliche Regelungen im Nichtraucherschutz zu erlassen. Sie spiegeln sich ferner wider in den internen Organisationsbeziehungen zwischen den Parteien auf Bundes- und Gliedstaatenebene, den Strukturen des Verbändewesens oder des Exekutivföderalismus.

Erst durch die Wiedervereinigung und die zunehmenden Europäisierung wurde der Prozess der Zusammenbruchsgeschichte aufgehalten und partiell umgekehrt. Tradierte Konfliktlinien wie etwa die zwischen strukturstarken und –schwachen Ländern oder zwischen den Stadtstaaten und Flächenländern wurden dadurch nicht nur aktualisiert, sondern zudem ergänzt um (mindestens) eine weitere: die zwischen neuen und alten Bundesländern. Das „föderale Substrat“ im deutschen Bundesstaat, so Stefan Oeter, wurde entsprechend in jüngerer Zeit wieder deutlicher spürbar – mit nicht unerheblichen Folgen für die Frage nach dem angemessenen Verhältnis von Autonomie und Re-Integration im institutionellen Gefüge.

Die institutionelle Dimension des deutschen Föderalismus

Autonomie und Re-Integration lassen sich im Föderalismus durch die spezifische Kombination zweier Prinzipien institutionalisieren: Gewaltentrennung und Gewaltenverschränkung. Das Bedürfnis nach territorialer Autonomie kommt etwa durch eine möglichst getrennte Aufgabenwahrnehmung zwischen den föderalen Ebenen zum Ausdruck, gegebenenfalls mit weitreichenden Regelungsbefugnissen für die Gliedstaaten. Institutionelle Re-Integration steht zwar nicht per se im Widerspruch mit territorialer Autonomie. Sie bildet aber ein wichtiges gewaltenverschränkendes Gegengewicht, um auf dem Wege der institutionalisierten Zusammenarbeit ein gewisses Maß an Ausgleich und Gleichwertigkeit im föderalen Gefüge herzustellen.

Parallel zur Unitarisierung hat sich im deutschen Föderalismus seit dem Kaiserreich das Pendel stets auf den Pol der Gewaltenverschränkung hinbewegt. Neben den unitarischen Orientierungen der politisch-administrativen Eliten ist hierfür ein institutionelles Konstruktionsprinzip verantwortlich, das den deutschen Bundesstaat seit dem Kaiserreich bestimmt hat: die funktionale Kompetenzverteilung nach Kompetenzarten (anstatt nach Politikfeldern) mit der Gesetzgebung beim Bund, der Ausführung bei den Gliedstaaten. Daraus resultierte von Beginn an ein vergleichsweise hoher Koordinations- und Abstimmungsbedarf zwischen den Ebenen, der in dieser Form in Bundesstaaten, die stärker auf dem Prinzip der Gewaltentrennung aufbauen, nicht vorzufinden ist. Insbesondere in 1950er und 1960er Jahren wurde dieses in der institutionellen Struktur bereits angelegte gewaltenverschränkende Konstruktionsprinzip des deutschen Föderalismus durch die wachsende Politikverflechtung zwischen Bund und Ländern weiter ausgebaut.

Die Zusammenarbeit der politisch-administrativen Eliten aus Bund und Ländern verlor mit der Politikverflechtung immer mehr den Zug der Freiwilligkeit – und somit von Kooperation im engeren Sinne – und nahm in vielerlei Hinsicht den Charakter von Zwangsverhandlungen an, aus denen der einseitige Ausstieg einzelner Akteure nicht mehr möglich ist. Besonders die Gesetzgebung ist hiervon betroffen: Während die Länder in der Nachkriegszeit immer mehr Materien vorwiegend aus der konkurrierenden Gesetzgebung dem Bund übertragen haben, wurden die Länderregierungen im Gegenzug mit weitreichenden Mitspracherechten an der Gesetzgebung über den Bundesrat entschädigt.

Ausblick: Der deutsche Föderalismus im Reformprozess

Die Politikverflechtung gilt heute als ein Kernproblem des deutschen Föderalismus. Einzelne Länder, vor allem die strukturstarken, wünschen sich ein höheres Maß an Handlungsautonomie nicht zuletzt, um sich im europäischen Binnenmarkt besser positionieren zu können; der Bund strebt dagegen einen Abbau der Mitspracherechte des Bundesrates an, gerade auch in europapolitischen Angelegenheiten. Ungeachtet einer ganzen Reihe von Föderalismusreformen und der damit verknüpften partiellen Entflechtung der beiden Ebenen seit den frühen 1990er Jahren ist eine spürbare Neujustierung von gewaltentrennenden und –verschränkenden institutionellen Elementen allerdings weitgehend ausgeblieben. Die Politikverflechtung hat in der Vergangenheit nicht nur die Durchführung wichtiger innenpolitischer Reformvorhaben erschwert, sondern auch die weithin geforderte Anpassung des Bundesstaates im Kontext von Wiedervereinigung und Europäisierung. Aufgrund der nach wie vor bestehenden, historisch vergleichsweise stark ausgeprägten Inkongruenz zwischen gesellschaftlichen Rahmenbedingungen und politisch-institutionellem Arrangement ist es daher sehr wahrscheinlich, dass Föderalismusreformen in Deutschland bis auf weiteres auf der politischen Tagesordnung bleiben werden.

Jörg Broschek

Weiterführende Literatur

  • Benz, Arthur: Föderalismusreform in der Entflechtungsfalle, in: Europäisches Zentrum für Föderalismusforschung Tübingen (Hg.): Jahrbuch des Föderalismus 2007, Baden-Baden 2008, S. 154-179.
  • Langewiesche, Dieter: Reich, Nation, Föderation. Deutschland und Europa, München 2008.
  • Lehmbruch, Gerhard: Parteienwettbewerb im Bundesstaat, Wiesbaden 2000.
  • Oeter, Stefan: Subsidiarität und Integration im deutschen Bundesstaatsrecht, Tübingen 1998.
  • Scharpf, Fritz W.: Optionen des Föderalismus in Deutschland und Europa, Frankfurt/New York 1994.
  • Scharpf, Fritz W.: Föderalismusreform. Kein Ausweg aus der Politikverflechtungsfalle? Frankfurt/New York 2009.