Regionalismo

La norma fondamentale del regionalismo italiano è l’articolo 5 della Costituzione che prescrive un equilibrio tra l’indivisibilità della Repubblica e il riconoscimento nonché la promozione delle autonomie regionali e locali, dando così luogo a un rapporto di tensione. Attualmente l’Italia si trova in un processo di federalizzazione, iniziato dieci anni fa e non ancora concluso. I numerosi ritardi nell’attuazione delle riforme causano un quadro contraddittorio: all’interno di una cornice costituzionale quasi da stato federale continua a predominare una cultura politica centralizzatrice. Mentre le regioni ricche del Nord richiedono più autonomia, la prospettiva di una maggiore differenziazione preoccupa le regioni del Mezzogiorno per il fatto che le condizioni economiche e sociali potrebbero peggiorare ulteriormente a loro sfavore.

La lenta emancipazione delle regioni italiane

Fin dall’unità d’Italia del 1861 il modello per lo Stato italiano era costituito dall’organizzazione accentrata e burocratica della Francia. Soltanto con la Costituzione repubblicana del 1948 fu introdotto un modello innovativo di stato regionalizzato, che dovette tuttavia affermarsi fin dall’inizio nei confronti di una forte resistenza della burocrazia centrale. Inoltre, il regionalismo italiano è caratterizzato da forti asimmetrie a livello sia costituzionale sia pratico. Sebbene l’intero territorio dello Stato sia suddiviso in regioni, inizialmente furono istituite soltanto 5 regioni “autonome” in periferia: Valle d’Aosta, Trentino-Alto Adige e successivamente Friuli-Venezia Giulia, nonché Sardegna e Sicilia. Il loro status particolare, garantito da uno “statuto speciale” di rango costituzionale in territorio alpino era funzionale all’adempimento di obblighi internazionali a tutela delle minoranze linguistiche e, nel caso delle due grandi isole, per evitare pretese separatiste.

La regionalizzazione dell’intero territorio dello Stato quale terza via tra lo stato unitario e quello federale fu attuata soltanto venti anni più tardi: negli anni ’70 furono effettivamente istituite le altre 15 regioni a statuto normale, alle quali furono trasferite le competenze legislative previste nella Costituzione del 1948. In seguito fu progressivamente ridotta la distanza tra regioni a statuto normale e speciale; l’“emancipazione” delle regioni, tuttavia, non avvenne in modo lineare, anzi non di rado attraverso la giurisprudenza costituzionale. Uno dei problemi principali era costituito dalla rappresentanza regionale e dalla cooperazione a livello nazionale, non previste dalla Costituzione, per cui regolarmente la difesa delle competenze regionali rendeva necessaria l’impugnazione di leggi dello Stato dinanzi la Corte costituzionale. L’insistenza sulla consultazione e sulla cooperazione da parte dei giudici costituzionali consentì la progressiva emancipazione dell’ambito regionale, portando così a un “regionalismo cooperativo”.

Dopo una serie di importanti riforme dell’amministrazione e dell’autonomia comunale negli anni ’90, le regioni più attive del Nord industrializzato riuscirono a dispiegare pienamente il proprio potenziale. Il divario tra Nord e Sud si ampliava ulteriormente e le rivendicazioni radicali della Lega Nord “federale” – ma occasionalmente anche “secessionista” – di un’ulteriore federalizzazione incontrarono un terreno fertile anche a Roma: si pensava di riuscire a ridurre le tensioni in atto attraverso il simbolismo delle riforme costituzionali.

Le riforme costituzionali: l’Italia uno “stato regionalizzato federale”?

Le competenze delle regioni a statuto normale furono nettamente ampliate attraverso due riforme costituzionali del 1999 e 2001 (leggi costituzionali 1/1999 e 3/2001). Nelle regioni, la stabilità politica fu rafforzata attraverso le elezioni dirette del Presidente della regione e, attraverso una nuova procedura regionale di approvazione, gli statuti divennero vere e proprie costituzioni regionali. Si pervenne anche a una riforma sostanziale dei rapporti tra Stato e regioni, e i relativi articoli costituzionali (articolo 114 segg.) furono adeguati allo stato della giurisprudenza costituzionale in materia di regionalismo cooperativo. Anche se le regioni autonome, a causa del loro statuto speciale, non erano direttamente interessate, tuttavia una “clausola di favore” garantisce loro l’applicazione automatica di tutte le innovazioni favorevoli rispetto allo status quo. Il sistema, comunque, continua a essere caratterizzato da differenziazioni e doppi binari; su richiesta di determinate regioni nell’ambito di determinate competenze, potrebbe addirittura rendersi possibile un’ulteriore differenziazione.

Senza cambiare la denominazione dell’Italia in stato “federale”, la modifica costituzionale – definita come riforma federalista - modifica soprattutto la distribuzione di competenze tra stato e regioni. L’articolo 117 nella nuova versione contiene gli elenchi degli ambiti di competenza legislativa esclusivamente statale e concorrente (in questo ultimo senso le regioni potranno attivarsi soltanto al livello di legislazione di principio stabilita dallo Stato); le competenze residue ora non appartengono più allo Stato, ma alle Regioni. Le competenze amministrative ora non seguono più le competenze legislative, ma sono assegnate in modo flessibile in base ai criteri indicati all’articolo 118 (“sussidiarietà, differenziazione e proporzionalità”). La nuova norma sul federalismo finanziario (articolo 119) consente alle entità substatali un’autonomia finanziaria parziale. E’ stato abolito il controllo preventivo delle leggi regionali, soggetto all’approvazione del governo statale: Stato e Regioni sono equiparati a livello legislativo; eventuali facoltà sostitutive dello Stato, ad esempio in caso di inerzia regionale ai fini dell’attuazione di obblighi internazionali o comunitari, sono soggette alla riserva del loro esercizio ai sensi della necessaria collaborazione leale, cioè di concerto con le regioni. In queste innovazioni si esprime il concetto di parità tra stato e regioni, per cui gli ambiti di competenza sono determinati in senso funzionale piuttosto che gerarchico.

Gli ulteriori ritardi nell’attuazione

A otto anni dall’introduzione della riforma costituzionale la relativa attuazione non si è ancora conclusa. E’ vero che alcune disposizioni, quali i nuovi cataloghi di competenze, ebbero effetto immediato. Tuttavia, in numerosi casi risultarono incomplete o contraddittorie a causa di determinate sovrapposizioni. A seguito dell’enorme aumento delle dispute in materia di competenze, la Corte costituzionale si sentì investita del compito di stabilire in modo circostanziato i detti cataloghi di competenze, da cui spesso risultò una giustificazione delle tendenze espansionistiche dello Stato centrale (in base al presunto sussistere di “questioni di ordine superiore” invece che di aree ben definite, nonché in base all’identificazione del livello statale con la tutela di “interessi nazionali” di ordine superiore). La continuità e la persistenza di principi obsoleti, invece di una svolta radicale in favore delle regioni, condizionano un quadro caratterizzato da mancanza di chiarezza e contraddizione delle nuove norme.

La riforma era stata varata nella primavera del 2001 al termine della durata in carica del governo di centrosinistra; perciò non desta meraviglia il fatto che la legislazione attuativa necessaria non venisse considerata come prioritaria dal successiva governo di centrodestra guidato da Silvio Berlusconi e, quindi, ritardata. Solo nel 2003 e nel 2005 furono approvate due importanti leggi attuative, mentre l’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione in materia di rapporti finanziari ebbe luogo solo nel 2009. Tali ritardi causarono non di rado ambiguità e incertezze che portarono anche a talune controversie.

Inoltre, la nuova maggioranza di centrodestra puntava su una “controriforma”, voluta in particolare dalla Lega Nord, che consta di 53 articoli, approvata nel novembre 2005 dal Parlamento, ma rifiutata nel 2006 da un referendum, per cui non entrò mai in vigore. Sotto il governo Prodi, la riforma del 2001 continuò il suo iter attuativo.

Le regioni stesse rimasero prevalentemente inattive. L’attuazione a partire dal basso, resa possibile sfruttando nuovi ambiti di competenza, avvenne solo con molte esitazioni. Perciò non si sfruttarono molte nuove possibilità e l’approvazione dei nuovi statuti richiese molto tempo (e in determinate regioni non si è ancora del tutto conclusa).

Le prospettive della federalizzazione

Continua a non essere risolto un problema strutturale fondamentale, cioè la mancanza della garanzia della cooperazione istituzionale delle regioni a livello nazionale; malgrado i numerosi dibattiti che si sono susseguiti sulla trasformazione del sistema bicamerale simmetrico perfetto in una Camera popolare e in una Camera delle regioni. Risulta, inoltre, urgente una ridefinizione dei rapporti tra stato, regioni e comuni, perché lo Stato in passato ha spesso neutralizzato i comuni, all’interno di questo rapporto triangolare, come terzo che gode a scapito delle regioni. La generosa dotazione finanziaria delle regioni autonome, garantita dalla Costituzione, viene criticata sempre più spesso e sempre più fortemente da parte delle regioni “semplici” poiché queste – malgrado il notevole aumento delle loro competenze – non disporrebbero di risorse finanziarie nemmeno relativamente comparabili (e sufficienti). Occorre, comunque, non dimenticare che la differenziazione istituzionale non è avvenuta per ragioni prevalentemente economiche, ma anche a garanzia di una tutela delle minoranze, che appare notevole anche nel confronto europeo. Più importanti, rispetto al loro status istituzionale, appaiono in pratica le nette differenze esistenti tra le varie regioni in relazione alla loro autonomia politica e capacità amministrativa. Recentemente stanno risorgendo tensioni sulla questione del Mezzogiorno. Il peso tradizionale del predominio dello Stato centrale può essere notevolmente ridotto soltanto creando equilibri politici a livello regionale. Ciò presuppone comunque – come nel caso dell’attuazione di tutte le riforme – una visione chiara del senso della trasformazione federalistica dello Stato nonché della ridefinizione degli equilibri. Sembra che la classe politica italiana manchi di un’idea chiara circa la struttura territoriale, a livello sia nazionale sia regionale.

Essa si occupa invece da anni della modifica del sistema partitico e del sistema di voto.

Nell’ultimo decennio il processo di federalizzazione ha creato, comunque, dei presupposti costituzionali sostanziali. A livello politico, invece, il processo non si è ancora concluso. A causa del sussistere di numerose asimmetrie, sarà soprattutto l’applicazione della legge attuativa, approvata nel 2009, in materia di federalismo finanziario a fare chiarezza sull’effettiva federalizzazione dell’Italia.

Jens Woelk

Approfondimenti

  • ZWILLING Carolin, Internationale Handlungsfähigkeit von Italiens Regionen: Steter Tropfen höhlt nicht jeden Stein. Entwicklungszusammenarbeit als Lackmustest, in: Jahrbuch des Föderalismus 2009, S. 288-299.
  • PALERMO Francesco und WOELK, Jens: Die italienischen Regionen zwischen Richtungswahl, Europafähigkeit und mehr Autonomie, in: Jahrbuch des Föderalismus 2008, S. 328-349.
  • MORELLI Umberto, Italien zwischen Föderalismus und Devolution, in: Jahrbuch des Föderalismus 2003, S. 186-196.
  • BERGNER Lutz, Der italienische Regionalismus. Ein Rechtsvergleich mit dezentralen und föderalen Systemen, insbesondere mit dem deutschen föderativen System. Verlag Dr. Kovac, Hamburg 2008