Regionalismus und Föderalismus

Grundnorm Grundlage des italienischen Regionalismus ist Art. 5 itVerf, der ein Gleichgewicht zwischen Unteilbarkeit der Republik und Anerkennung sowie Förderung regionaler und lokaler Autonomien vorschreibt und damit ein Spannungsverhältnis schafft. Derzeit befindet sich Italien in einem vor zehn Jahren begonnenen und noch nicht abgeschlossenen Föderalisierungsprozess. Zahlreiche Verzögerungen bei der Umsetzung der Reformen ergeben ein widersprüchliches Bild: innerhalb eines quasi-bundesstaatlichen Verfassungsrahmens dominiert weiter eine zentralistische politische Kultur. Während die reichen Regionen im Norden mehr Autonomie fordern, beunruhigt die Aussicht auf stärkere Differenzierung die Regionen des italienischen Südens („Mezzogiorno“), da sich die wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen weiter zu ihren Ungunsten verschlechtern dürften.

Die langsame Emanzipation der italienischen Regionen

Seit der italienischen Einigung 1861 war die zentralstaatliche und bürokratische Organisation Frankreichs das Vorbild des italienischen Staates. Erst mit der republikanischen Verfassung von 1948 wurde ein innovatives Regionalisierungsmodell eingeführt, das sich aber von Anfang an gegen den starken Widerstand der Zentralbürokratie behaupten musste. Der italienische Regionalismus ist überdies sowohl verfassungsrechtlich als auch in der Praxis durch starke Asymmetrien gekennzeichnet. Obwohl das ganze Staatsgebiet in Regionen aufgeteilt ist, wurden anfangs nur fünf „autonome“ Regionen in der Peripherie eingerichtet: Aostatal, Trentino-Südtirol und – später – Friaul-Julisch Venetien sowie Sardinien und Sizilien. Ihr von einem „Sonderstatut“ mit Verfassungsrang garantierter Sonderstatus diente in den Alpen der Erfüllung internationaler Verpflichtungen zum Schutz sprachlicher Minderheiten und im Falle der beiden großen Inseln der Vermeidung separatistischer Forderungen.

Die Regionalisierung des ganzen Staatsgebiets, als dritter Weg zwischen Einheits- und Bundesstaat, erfolgte erst zwanzig Jahre später: In den 1970er Jahren wurden die restlichen 15 Regionen mit Normalstatut effektiv eingerichtet und die in der Verfassung von 1948 vorgesehenen Gesetzgebungskompetenzen übertragen. In der Folge verringerte sich der Abstand zwischen Regionen mit Normal- und Sonderstatut; die „Emanzipation“ der Regionen war jedoch keineswegs gradlinig und erfolgte nicht selten im Wege der Verfassungsrechtsprechung. Ein Hauptproblem war die verfassungsrechtlich nicht vorgesehene regionale Vertretung und Mitwirkung auf gesamtstaatlicher Ebene, welche zur Verteidigung regionaler Kompetenzen regelmäßig die Anfechtung staatlicher Gesetze vor dem Verfassungsgerichtshof erforderlich machte. Die Betonung von Konsultation und Kooperation durch die Verfassungsrichter ermöglichte die allmähliche Emanzipation der regionalen Ebene und führte zu einem „kooperativen Regionalismus“.

Nach einer Serie wichtiger Reformen der Verwaltung und der kommunalen Selbstverwaltung in den 1990er Jahren konnten die aktiveren Regionen im industrialisierten Norden ihr Potential voll entfalten. Die Kluft zwischen Nord und Süd vergrößerte sich weiter und radikale Forderungen der „föderalen“ – aber gelegentlich auch „sezessionistischen“ – Lega Nord nach weiterer Föderalisierung fanden auch in Rom fruchtbaren Boden: man glaubte durch die Symbolik von Verfassungsreformen Spannungen reduzieren zu können.

Verfassungsreformen: Italien ein „föderaler Regionalstaat“?

Die Kompetenzen der Regionen mit Normalstatut wurden in zwei Verfassungsreformen 1999 und 2001 deutlich erweitert (Verfassungsgesetze 1/1999 und 3/2001). In den Regionen wurde die politische Stabilität durch Direktwahl der Regionspräsidenten gestärkt und durch ein neues, regionales Verfahren ihrer Verabschiedung wurden die Statute zu echten Grundgesetzen der Regionen. Auch die Beziehungen zwischen Staat und Regionen wurden grundlegend reformiert und die entsprechenden Verfassungsartikel (Art. 114 ff.) auf den Stand der Verfassungsrechtsprechung zum kooperativen Regionalismus gebracht. Zwar waren die autonomen Regionen aufgrund ihres Sonderstatus nicht unmittelbar betroffen, eine „Begünstigungsklausel“ garantiert jedoch die automatische Anwendung aller im Vergleich zum status quo vorteilhaften Neuerungen. Differenzierung und Zweigleisigkeit bestimmen das System weiterhin; auf Antrag einzelner Regionen könnte in einzelnen Kompetenzbereichen sogar weitere Differenzierung ermöglicht werden.

Ohne Italien in einen „Bundesstaat“ umzubenennen ändert die als Föderalismusreform bezeichnete Verfassungsänderung vor allem die Kompetenzverteilung zwischen Staat und Regionen. Art. 117 n.F. enthält Listen der ausschließlich staatlichen und der konkurrierenden Kompetenzbereiche (in letzteren können die Regionen nur im Rahmen staatlich festgelegter Grundsatzgesetzgebung tätig werden); die Residualkompetenz liegt nun nicht mehr beim Staat sondern bei den Regionen. Verwaltungszuständigkeiten folgen nicht mehr den Gesetzgebungskompetenzen, sondern werden entsprechend der in Art. 118 genannten Kriterien („Subsidiarität, Differenzierung und Verhältnismäßigkeit“) flexibel zugewiesen. Die neugefasste Vorschrift über den Finanzföderalismus, Art. 119, erlaubt partielle Finanzautonomie subnationaler Körperschaften. Die Präventivkontrolle regionaler Gesetze durch Zustimmung der staatlichen Regierung wird abgeschafft: Staat und Regionen sind im Hinblick auf die Gesetzgebung gleich gestellt; evtl. Ersetzungsbefugnisse des Staates, z.B. im Falle regionaler Untätigkeit bei der Umsetzung völkerrechtlicher oder europarechtlicher Verpflichtungen, stehen unter dem Vorbehalt ihrer Ausübung im Sinne des loyalen Zusammenwirkens, d.h. in Abstimmung mit den Regionen. In diesen Neuerungen drückt sich die Auffassung einer Gleichstellung von Staat und Regionen aus, im Sinne funktionaler statt hierarchisch bestimmter Kompetenzbereiche.

Und wieder Verzögerung bei der Umsetzung…

Auch acht Jahre nach der Verfassungsreform ist deren Umsetzung noch nicht abgeschlossen. Zwar hatten einige Vorschriften wie die neuen Kompetenzkataloge unmittelbare Wirkung. Allerdings erwiesen sie sich in vielen Fällen als unvollständig oder widersprüchlich aufgrund von Überschneidungen. Aufgrund der enormen Zunahme der Kompetenzstreitigkeiten wuchs dem Verfassungsgerichtshof die Aufgabe zu, die Kompetenzkataloge im Detail zu bestimmen, was im Ergebnis häufig zu einer Rechtfertigung zentralstaatlicher Expansionsbestrebungen führte (durch die Annahme „übergreifender Angelegenheiten“ statt eng definierter Sachgebiete sowie durch Identifikation der staatlichen Ebene mit der Wahrung übergeordneter „nationaler Interessen“). Kontinuität und Fortschreibung alter Grundsätze statt radikaler Wende zugunsten der Regionen bestimmt das Bild angesichts der vielen Unklarheiten und Widersprüche der neuen Vorschriften.

Die Reform war im Frühjahr 2001 am Ende der Amtszeit der Mitte-Links-Regierung verabschiedet worden; es verwundert daher nicht, dass die zu ihrer Umsetzung notwendige Gesetzgebung von der nachfolgenden Mitte-Rechts-Regierung unter Silvio Berlusconi nicht als vorrangig betrachtet und entsprechend verzögert wurde. Erst 2003 und 2005 wurden zwei wichtige Durchführungsgesetze verabschiedet, die Umsetzung von Art. 119 itVerf zu den Finanzbeziehungen erfolgte sogar erst 2009! Die Verzögerung führte nicht selten zu weiteren Unklarheiten und Unsicherheiten und in der Folge zu Streitigkeiten. Überdies setzte die neue Mitte-Rechts-Mehrheit auf eine insbesondere von der Lega Nord gewollte und 53 Artikel umfassende „Gegenreform“, die im November 2005 zwar vom Parlament verabschiedet, jedoch im Juni 2006 in einem Referendum abgelehnt wurde und daher nie in Kraft trat. Unter der Regierung Prodi wurde die Reform von 2001 dann weiter umgesetzt.

Auch blieben die Regionen selbst überwiegend untätig. Eine Umsetzung von unten durch Ausnutzung neuer Kompetenzbereiche erfolgte nur sehr zögerlich. Viele neue Möglichkeiten blieben daher ungenutzt und die Verabschiedung neuer Statute dauerte quälend lange (und ist in einigen Regionen immer noch nicht völlig abgeschlossen).

Perspektiven der Föderalisierung

Ein strukturelles Grundproblem, die fehlende Garantie institutioneller Mitwirkung der Regionen auf gesamtstaatlicher Ebene, ist weiter ungelöst; trotz unzähliger Debatten über die Umwandlung des perfekt symmetrischen Zweikammersystems in eine Volks- und eine Regionenkammer. Auch eine Neubestimmung des Verhältnisses von Staat, Regionen und Gemeinden ist dringend erforderlich, da der Staat in der Vergangenheit in dieser Dreiecksbeziehung die Gemeinden häufig als lachender Dritter gegen die Regionen ausgespielt hat. Die großzügige und verfassungsrechtlich garantierte Finanzausstattung der autonomen Regionen wird seitens der „einfachen“ Regionen immer häufiger und schärfer kritisiert, da diese trotz der beträchtlichen Kompetenzzuwächse nicht über annähernd vergleichbare (und ausreichende) Finanzmittel verfügen. Allerdings darf nicht vergessen werden, dass die institutionelle Differenzierung nicht vorwiegend aus wirtschaftlichen Gründen erfolgte, sondern auch einen im europäischen Vergleich hochstehenden Minderheitenschutz garantiert. In der Praxis wichtiger als der institutionelle Status erscheinen die deutlichen Unterschiede zwischen den Regionen im Hinblick auf ihre politische Autonomie und Verwaltungskapazitäten; gerade in jüngster Zeit sorgt die Frage des „Mezzogiorno“ wieder für Spannungen. Das traditionelle Gewicht zentralstaatlicher Dominanz kann nur durch politische Gegengewichte auf regionaler Ebene nachhaltig verringert werden. Allerdings ist die Voraussetzung dafür – ebenso wie für eine erfolgreiche Umsetzung aller Reformen – eine klare Vorstellung vom Sinn der föderalen Umgestaltung des Staates sowie der neu zu bestimmenden Gleichgewichte. Der politischen Klasse Italiens scheint ein klares Leitbild der territorialen Struktur jedoch zu fehlen, sowohl auf nationaler wie auf regionaler Ebene. Stattdessen beschäftigt sie sich seit Jahren mit der Umgestaltung des Parteisystems und des Wahlrechts.

Der Föderalisierungsprozess des letzten Jahrzehnts hat wesentliche verfassungsrechtliche Voraussetzungen geschaffen. Politisch ist der Prozess jedoch nicht abgeschlossen. Wegen der zahlreichen bestehenden Asymmetrien wird vor allem die Anwendung des 2009 erlassenen Durchführungsgesetzes zum Finanzföderalismus Aufschluss über die wirkliche Föderalisierung Italiens geben.

Jens Woelk

Weiterführende Literatur

  • Bergner, Lutz: Der italienische Regionalismus. Ein Rechtsvergleich mit dezentralen und föderalen Systemen, insbesondere mit dem deutschen föderativen System. Verlag Dr. Kovac, Hamburg 2008.
  • Morelli, Umberto: Italien zwischen Föderalismus und Devolution, in: Jahrbuch des Föderalismus 2003, S. 186-196.
  • Mühlbacher, Georg: Italiens asymmetrischer Regionalismus zwischen Verfassungsreform und „Devolution“, in: Jahrbuch des Föderalismus 2002, S. 315-329.
  • Palermo, Francesco/Woelk, Jens: Die italienischen Regionen zwischen Richtungswahl, Europafähigkeit und mehr Autonomie, in: Jahrbuch des Föderalismus 2008, S. 328-349.
  • Zwilling, Carolin: Internationale Handlungsfähigkeit von Italiens Regionen: Steter Tropfen höhlt nicht jeden Stein. Entwicklungszusammenarbeit als Lackmustest, in: Jahrbuch des Föderalismus 2009, S. 288-299.

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